รายงานพิเศษ เอื้อมพร สิงหกาญจน์ มติชนรายสัปดาห์ วันที่ 02 มิถุนายน พ.ศ. 2549 ปีที่ 26 ฉบับที่ 1346

นับจากปี 2539 ที่มีการจัดตั้งกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) ขึ้น ปีนี้ก็ก้าวเข้าสู่ปีที่ 10 แล้ว กระทรวงการคลัง กระทรวงศึกษาธิการ และสำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษา ในฐานะเจ้าภาพในการจัดการเรื่องนี้ ได้ปล่อยเงินกู้ไปทั้งหมดกว่า 2 แสนล้านบาท มีผู้เข้าร่วมโครงการทั้งสิ้น 2 ล้านกว่าราย และในปี 2549 "ดร.เปรมประชา ศุภสมุทร" ผู้จัดการกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ยังให้ข้อมูลว่า

ได้อนุมัติเงินอีกจำนวน 30,000 ล้านบาท เพื่อปล่อยกู้ให้กับนักเรียน นักศึกษา ประมาณ 1.5 ล้านคน โดยได้ปรับเปลี่ยนระบบงานกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาใหม่ นำระบบกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ที่ผูกพันรายได้ในอนาคต (กรอ.) มาปรับใช้ในการกู้ยืมเงินกับกลุ่มนักศึกษาในระดับอุดมศึกษาทั่วประเทศ

และนำระบบกองทุนให้เปล่ามาช่วยเหลือนักเรียนที่ยากจนในระดับที่ต่ำกว่าระดับอุดมศึกษา โดยผ่านกระบวนการคัดเลือกของโปรแกรมคำนวณเส้นความยากจน

ทำให้กองทุนการศึกษาวันแตกหน่อเป็น 3 กองทุนหลักๆ คือ 1.กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษา 2.กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาที่ผูกพันกับรายได้ในอนาคต และ 3.กองทุนแบบให้เปล่า

แต่ทว่า พัฒนาการของกองทุน กยศ. ในช่วงที่ผ่านมาเกิดขึ้นท่ามกลางเสียงสรรเสริญของผู้ได้รับประโยชน์ และเสียงวิพากษ์วิจารณ์ของนักวิชาการ และคนในสังคมถึงความไม่ชอบมาพากลของการบริหารจัดการ กยศ. มาตลอด

สิ่งที่สะท้อนผลการดำเนินงานของ กยศ. ประการหนึ่ง คือ ผลการชำระหนี้ของเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาที่ครบกำหนด จากปี พ.ศ.2539 จนถึงปี 2548 จำนวน 213.361 ล้านบาท จะพบว่า 66.59% อยู่ระหว่างการผ่อนชำระ ที่เหลืออีก 31.40% อยู่ในระยะปลอดหนี้หรือขอผ่อนผัน 1.58% เป็นหนี้ที่สงสัยจะสูญ 0.43% เป็นหนี้สูญ หรือ 483 ล้านบาทเป็นหนี้สูญที่เกิดจากจากผู้กู้ 8,300 คน และในปี 2548 ยังมีผู้กู้อีกจำนวนหนึ่งซึ่งอยู่ในกลุ่มหนี้สงสัยจะสูญอีก 10,000 ราย

นับตั้งแต่ปี 2547 มีผู้กู้ที่สำเร็จการศึกษาจำนวนมากไม่มาติดต่อขอชำระเงิน ทำให้ กยศ. ต้องฟ้องร้องดำเนินคดี ต้องเสียค่าใช้จ่ายในการดำเนินการส่วนนี้เพิ่มอีก 247 ล้านบาท ซึ่งถือเป็นค่าใช้จ่ายที่สูงมาก

ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น ทำให้ กยศ. ต้องหันมาจับมือกับสำนักระงับข้อพิพาท สำนักงานศาลยุติธรรม จัดโครงการรณรงค์ไกล่เกลี่ยข้อพิพาทก่อนฟ้องคดี เพื่อเปิดโอกาสให้ผู้กู้สามารถชำระหนี้คืนก่อนถูกฟ้องคดี แล้วทำสัญญาประนีประนอมยอมความซึ่งกันและกัน

ซึ่งหลังจากเปิดโครงการนำร่องใน 6 จังหวัด สถานการณ์ต่างๆ เริ่มผ่อนคลายขึ้น

แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อเร็วๆ นี้ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ ดร.อารียา มนัสบุญเพิ่มพูน นักวิชาการจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศ (ทีดีอาร์ไอ) ได้เข้าไปศึกษาวิเคราะห์กองทุน กยศ. พบว่า กองทุนนี้ยังมีปัญหาด้านหลักเกณฑ์และกระบวนการกู้ยืมที่มีความเสี่ยงในการกู้ยืมอยู่มาก ส่งผลให้ กยศ. ไม่ประสบความสำเร็จในการช่วยสนับสนุนให้นักเรียนตัดสินใจเรียนต่อมากนัก

แต่หากถามว่ากองทุน กยศ. มีส่วนดีไหม คงต้องตอบว่ามีส่วนดีอยู่ไม่ใช่น้อย อย่างน้อยก็ช่วยกระจายการศึกษาไปยังครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำได้ดีพอสมควร ทำให้เกิดความเสมอภาคระหว่างครัวเรือนที่มีรายได้สูงและครัวเรือนที่รายได้ต่ำ

งานวิจัยของ ดร.สมเกียรติ ระบุว่า กองทุน กยศ. อาจจะบรรลุวัตถุประสงค์ในการกระจายรายได้บ้าง เนื่องจากเงินกู้ยืมจาก กยศ. มีลักษณะเป็นเงินอุดหนุนจากรัฐ ซึ่งจะช่วยเพิ่มรายได้ให้แก่ครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำ แต่จากผลการประมาณการโดยใช้ค่าพารามิเตอร์ที่สมเหตุสมผล ทำให้เห็นว่า เงินที่ผู้กู้ต้องชำระคืน กยศ. คิดเป็นมูลค่าเพียงร้อยละ 40 ของเงินต้น นั่นคือรัฐต้องให้การอุดหนุนผู้กู้สูงถึงร้อยละ 60 ของเงินที่กู้ยืมไป

ดังนั้น กองทุน กยศ. จึงไม่น่าจะเป็นเครื่องมือในการกระจายรายได้อย่างมีประสิทธิภาพเมื่อเปรียบเทียบกับวิธีการอื่น เช่น วิธีการทางภาษี หรือการให้เงินอุดหนุนโดยตรง

ที่สำคัญ จากการลงไปเก็บข้อมูลยังไม่พบว่ากองทุนนี้ช่วยเพิ่มโอกาสทางการศึกษาของประชาชน ที่มาจากครัวเรือนที่มีรายได้น้อยได้มากนัก

โดยสาเหตุหลักๆ มาจากการที่นักศึกษาจำนวนหนึ่งเห็นว่า ยังมีความเสี่ยงในเรื่องของการได้รับเงินกู้จาก กยศ. ซึ่งเกิดจากปัจจัยหลายประการ ได้แก่ ผู้ที่มีสิทธิกู้ยืมเงินได้จะต้องได้เข้าเรียนในสถานศึกษานั้นก่อน โดยไม่มีหลักประกันว่าจะได้กู้ยืมแน่นอน แม้ว่าผู้ที่เคยกู้ยืมจาก กยศ. มาก่อนจะได้รับการพิจารณาเป็นพิเศษก็ตาม แต่การจะได้รับอนุมัติเงินกู้หรือไม่นั้นจะขึ้นอยู่กับงบประมาณที่สถานศึกษาได้รับว่าเพียงพอต่อจำนวนผู้ต้องการขอกู้หรือไม่

หากผู้ที่ต้องการกู้ยืมมีจำนวนมากก็จะเกิดการแข่งขันในระดับสูง ดังนั้น ผู้ที่มีคุณสมบัติอยู่ในเกณฑ์จึงไม่สามารถคาดหวังได้ว่าจะได้กู้ยืม นอกจากนี้ การอนุมัติเงินกู้ยังมีความล่าช้า เนื่องจากกระบวนการที่เกี่ยวข้องมีหลายขั้นตอนและการจัดสรรงบประมาณที่ไม่ลงตัว โดยในบางกรณีกว่าผู้กู้จะได้รับเงินก็เมื่อจบภาคเรียนที่หนึ่งไปแล้ว ทำให้ผู้กู้เดือดร้อนเพราะไม่สามารถหาเงินมาสำรองจ่ายได้

นอกจากนี้ งานวิจัยชิ้นนี้ยังระบุอีกว่า ค่าใช้จ่ายโดยเฉลี่ยของนักเรียน นักศึกษาอยู่ในระดับที่สูงกว่าเพดานเงินกู้ที่ กยศ. กำหนดไว้ เช่น ค่าใช้จ่ายทางการศึกษาโดยเฉลี่ยของนักศึกษาระดับมหาวิทยาลัยอยู่ที่ระดับ 17,000 บาทต่อปี ในขณะที่เพดานเงินกู้ของ กยศ. อยู่ที่ 6,000 บาทต่อปี เพดานเงินกู้ที่รัฐบาลกำหนดให้ จึงไม่จูงใจให้นักเรียนที่มาจากครอบครัวที่มีรายได้ต่ำ ตัดสินใจมาเรียนต่อ

ไม่เพียงเท่านั้น ระบบการดำเนินการของ กยศ. ยังเปิดช่องให้สถานศึกษาบางแห่งนำเงินกู้ไปแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ จากข้อมูลที่พบ จะเห็นว่าสถานศึกษาหลายแห่งได้รับอำนาจเต็มในการคัดเลือกผู้กู้และอนุมัติวงเงินกู้ โดยรัฐไม่มีกลไกในการตรวจสอบที่รัดกุม จึงทำให้มีสถานศึกษาเอกชนบางแห่งแสวงหาผลประโยชน์จาก กยศ. โดยจัดทำบัญชีราชื่อผู้กู้ปลอมและเบิกเงินกู้เข้าสถานศึกษา

และเมื่อพิจารณาอัตราหนี้สูญบวกกับต้นทุนในการบริหารจัดการกองทุนยังพบอีกว่า อัตราการคืนเงินของกองทุน กยศ. ยังอยู่ในระดับที่ต่ำไม่ถึงร้อยละ 30 ของเงินที่ปล่อยกู้ไปทั้งหมด

ดังนั้น จึงเป็นไปได้ยากที่ กยศ. จะดำรงอยู่ได้ในลักษณะกองทุนหมุนเวียนโดยไม่พึ่งพางบประมาณจากรัฐบาล

ดังนั้น คณะผู้วิจัย จึงเสนอว่า รัฐบาลควรมุ่งที่จะเพิ่มโอกาสทางการศึกษาของประชาชนอย่างมีประสิทธิผล โดยใช้ต้นทุนทางการเงินที่ต่ำ ด้วยการออกแบบหลักเกณฑ์ และขั้นตอนการให้กู้ยืมที่ไม่ทำให้เกิดความเสี่ยง ในการได้รับอนุมัติเงินกู้

และที่สำคัญจะต้องวางกลไกการตรวจสอบการจัดสรรเงินกู้ยืมให้มีความรัดกุมมากขึ้น รวมถึงเพิ่มประสิทธิภาพของกลไกการติดตามการชำระหนี้คืน และมีการประเมินผลโครงการล่วงหน้า

เนื่องจากโครงการนี้เป็นโครงการใหญ่ใช่งบประมาณมหาศาล และส่งผลกระทบต่อการเปลี่ยนแปลงในระบบการเงินของอุดมศึกษาในวงกว้าง

หน้า 30