มติชนรายวัน วันที่ 01 มิถุนายน พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10309

หมายเหตุ - เป็นบทความเรื่อง "พิพากษาหาความยุติธรรมให้ประเทศ เพิ่มดุลยภาพการเมืองไทย ก้าวสู่การปฏิรูปการเมืองหน 2" ของนายธีรยุทธ บุญมี อาจารย์คณะสังคมวิทยาและมานุษยวิทยา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งนำเสนอในงานสัมมนาพิเศษ เรื่อง "วิกฤตประเทศไทย ยุคทุนนิยมไล่ล่า" ในโอกาสครบรอบ 30 ปีของหนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ที่โรงแรมแกรนด์ ไฮแอท เอราวัณ กรุงเทพฯ เมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม

1.การโน้มเอียงไร้ดุลยภาพของสังคมไทยในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ทำให้เกิดวิกฤตขึ้น 2 หน คือ

(1) การไร้ดุลยภาพจนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ สืบเนื่องจากความโลภ มักง่ายของนักการเมือง นายทุน นายธนาคาร เทคโนแครตไทยต่อทุนการเงินของระบบโลกาภิวัตน์ ทำให้เศรษฐกิจไทยเสียสมดุลจนเกิดวิกฤตเศรษฐกิจใหญ่ กระทบต่อประชาชนไทยอย่างรุนแรง พระเจ้าอยู่หัวในฐานะประมุขของประเทศจึงพระราชทานปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง เพื่อเป็นแนวทางในการดำรงชีวิตทางเศรษฐกิจอย่างระมัดระวัง พอเหมาะพอดีแก่ประชาชนไทย ซึ่งถือได้ว่าช่วยสนับสนุนนโยบายการแก้ปัญหาเศรษฐกิจของภาครัฐบาลทั้งชวนและทักษิณได้อย่างมาก

(2) การเสียดุลยภาพจนเกิดวิกฤตทางการเมือง ความรุ่งเรืองเฟื่องฟูของทุนที่กล่าวมา ส่งผลให้เกิดการคอร์รัปชั่น การแก่งแย่งผลประโยชน์ จนนำไปสู่การรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) เมื่อเดือนพฤษภาคม 2535 และการปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 1 การปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 1 นี้มีส่วนทำให้การเมืองเสียสมดุลมากขึ้นอีก เพราะรัฐธรรมนูญซึ่งมุ่งให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็ง ทำให้ฝ่ายบริหารควบคุมรัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติ และองค์กรอิสระได้อย่างเกือบเบ็ดเสร็จ หลักความเป็นอิสระและถ่วงดุลระหว่างอำนาจ 3 ฝ่ายจึงไม่เป็นจริง ทุนเข้ามากำกับรัฐได้เกือบสิ้นเชิง เกิดผลประโยชน์ทับซ้อน เช่น การขายรัฐวิสาหกิจอย่างผิดๆ การแก้ไขสัญญา และสัมปทานด้านต่างๆ รวมทั้งการคอร์รัปชั่น การใช้อำนาจการเมืองปิดกั้นการตรวจสอบ หรือเลือกปฏิบัติอย่างกว้างขวาง เป็นประวัติการณ์ จนเป็นที่มาของวิกฤตการเมืองที่ยืดเยื้อ เกือบเกิดความรุนแรงขั้นเสียเลือดเสียเนื้อหลายหน จนในที่สุดวิกฤตได้คลี่คลายลงระดับหนึ่ง เมื่อทักษิณประกาศเว้นวรรคหลังเข้าเฝ้าฯพระเจ้าอยู่หัว และอีกครั้งเมื่อทรงรับสั่งให้ 3 ศาลเข้ามามีบทบาทแก้ไขวิกฤตที่เกิดจากการขาดดุลยภาพในระบอบประชาธิปไตยไทย ในช่วงเดือนเมษายนที่ผ่านมา

2.สังคมไทยมีโอกาสพัฒนาพ้นจากแนวคิดประชาธิปไตยตามลัทธิเสียงส่วนใหญ่ (majoritarianism) ไปสู่ประชาธิปไตยแนวรัฐธรรมนูญนิยม (constitutional democracy)

การเมืองตามลัทธิเสียงส่วนใหญ่หรือลัทธิ 16 ล้านเสียง ซึ่งยึดถือเอาเสียงส่วนใหญ่เพียงอย่างเดียว เป็นที่มาของความชอบธรรม เป็นแนวคิดหลักของพรรคไทยรักไทย (ทรท.) แนวคิดนี้ตั้งอยู่บนทฤษฎีเสรีนิยมสุดขั้ว ซึ่งคือสิทธิอัตวินิจฉัยของบุคคล เป็นพื้นฐานสำคัญที่สุด ของระบอบการเมือง และทุกสิ่งทุกอย่าง ทฤษฎีนี้เน้นเสรีภาพตามอำเภอใจ ซึ่งนำไปสู่ความคิดอำนาจอธิปไตยที่ไม่มีข้อจำกัดของประชาชน ประชาชนหรือเสียงส่วนใหญ่ในที่นี้ก็คือคำ ที่นักการเมืองอ้างถึงเฉพาะตอนเลือกตั้ง จากนั้นอำนาจอธิปไตยก็จะตกเป็นของนักการเมือง ซึ่งทำเกือบทุกอย่างให้พวกพ้องตน ลัทธิเสียงส่วนใหญ่เป็นปัญหาหลักของการเมืองไทยมาตลอด ทำให้พรรคการเมืองเน้นการเลือกตั้ง การซื้อเสียง การโฆษณาชวนเชื่อ แต่ที่เกิดผลกว้างขวางขึ้น ก็ช่วงทักษิณซึ่งมีการใช้การตลาดและนโยบายประชานิยม ใช้เงินของประเทศซื้อความนิยมจากประชาชนรากหญ้า

แนวคิดนี้จะทำให้การปกครองระบอบรัฐสภากลายเป็นลัทธิรัฐสภา ที่ถือเอาสภามีอำนาจสูงสุด เพราะเป็นตัวแทนของประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตย แต่รัฐสภานี้กลับไม่ได้มุ่งให้ความสำคัญแก่การออกกฎหมาย (legislation-centered) ที่ปกป้องผลประโยชน์ประชาชน แต่เป็นรัฐสภาที่ให้ความสำคัญรัฐบาล นโยบายรัฐบาล หรือพรรคตนเอง (government, party centered) ยอมตนเป็นผู้เชื่อฟังที่ดีของฝ่ายบริหาร สิ่งที่นักการเมืองสนใจจึงไม่ใช่การออกกฎหมาย แต่เป็นการโฆษณาความสำเร็จของพรรคของรัฐบาล เพื่อรับเลือกตั้งใหม่อีกหน

ลัทธิเสียงส่วนใหญ่และรัฐสภานิยมนี้ หากก้าวไปสุดขั้วก็จะกลายเป็นระบอบเผด็จการหรือเผด็จการโดยรัฐสภาได้ เช่น เมื่อครอบครองเสียงส่วนใหญ่ก็แก้ไขรัฐธรรมนูญ จากนั้นก็ปิดกั้นสิทธิส่วนอื่นๆ เช่น สิทธิในการแสดงความคิดเห็น สิทธิในชีวิตทรัพย์สิน ดังที่เกิดขึ้นในยุคนาซีเยอรมนี ยุคเปรองของอาร์เจนตินา เป็นต้น

ประชาธิปไตยแนวรัฐธรรมนูญนิยม (constitutional democracy) คือการยึดถือกฎหมายสูงสุดของบ้านเมืองเป็นหลัก และแน่นอนว่ารัฐธรรมนูญนี้ย่อมเป็นรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยตามบริบทประวัติศาสตร์การต่อสู้ทางการเมืองของคนไทย

ประชาธิปไตยรัฐธรรมนูญนิยมต่างจากแนวคิด ทรท. ตรงที่มองอำนาจต่างๆ อย่างเป็นองค์รวม ไม่แยกส่วน และตัดตอนอย่างประชาธิปไตยลัทธิเสียงส่วนใหญ่ ประชาธิปไตยรัฐธรรมนูญนิยมมองสิทธิประชาชนอย่างน้อยเป็น 4 ส่วนใหญ่คือ สิทธิทางการเมือง เช่นการเลือกตั้ง สิทธิตามกฎหมาย สิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม สิทธิส่วนบุคคล เช่น สิทธิในการนับถือศาสนา ความเชื่อ การแสดงออกต่างๆ สิทธิทั้ง 4 ส่วนนี้ต้องได้รับการประกันตามรัฐธรรมนูญ เช่น ต้องมีการเลือกตั้ง เลือกตัวแทน แต่ผู้แทนจากการเลือกตั้งและเจ้าหน้าที่รัฐต้องเคารพสิทธิด้านอื่นๆ ของประชาชนตามรัฐธรรมนูญตลอดเวลาด้วย

ระบอบทักษิณซึ่งทำให้อำนาจและกระบวนการตรวจสอบไม่ทำงาน ส่งผลให้เกิดคอร์รัปชั่นและผลประโยชน์ทับซ้อน การใช้กลไกยุบสภา เลือกตั้งใหม่เพื่อหนีการตรวจสอบ เป็นการเคารพสิทธิด้านเดียวคือสิทธิเลือกตั้ง มาล่วงละเมิดสิทธิในชีวิตทรัพย์สิน สิทธิในการดำรงชีวิตในศีลธรรมที่ดีของคนไทยทุกคน (ทรัพย์ของรัฐที่ถูกยักยอกไป คือทรัพย์สินของคนไทยและลูกหลานทุกคน) (ดูล้อมกรอบที่ 1)

3.แนวทางตุลาการภิวัตน์ที่ประเทศไทยควรเลือกเดิน?

พระราชดำรัสที่จะให้คณะผู้พิพากษาเป็นผู้แก้ปัญหาวิกฤตของชาติ

"ผู้พิพากษาศาลฎีกาเป็นสำคัญที่จะบอกได้ ศาลอื่นๆ ศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลอะไร ไม่มีข้อที่จะอ้างได้มากกว่าศาลฎีกา เพราะว่าผู้พิพากษาศาลฎีกาที่จะมีสิทธิที่จะพูด ที่จะตัดสิน..."

"ที่ได้ปฏิญาณนั้นมีความสำคัญมาก เพราะว่ากว้างขวาง หน้าที่ของผู้พิพากษา หน้าที่ของผู้ที่เกี่ยวข้องกับการปกครอง มีหน้าที่กว้างขวางมาก ซึ่งเกรงว่า ท่านอาจจะนึกว่า หน้าที่ของผู้ที่เป็นศาลปกครองมีขอบข่ายที่ไม่กว้างขวาง ที่จริงกว้างขวางมาก"

เป็นการมองอำนาจศาลอย่างกว้างขวาง แนวที่เปิดทางให้กับสิ่งที่ประเทศยุโรปเรียกว่า กระบวนการตุลาการภิวัตน์ ของระบอบการปกครอง (judicialization of politics) และสหรัฐอเมริกาเรียกการตรวจสอบฝ่ายบริหาร และนิติบัญญัติ โดยระบบตุลาการ (power of judicial review) ซึ่งคือการที่อำนาจตุลาการเข้าตรวจสอบการออกกฎหมาย การใช้อำนาจของนักการเมืองอย่างเข้มงวดจริงจังตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ประเทศไทยก็ก้าวเดินมาสู่กระบวนการตุลาการภิวัตน์นี้โดยผ่านศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง แต่เนื่องจากฝ่ายบริหารเข้ารุกล้ำแทรกแซงกลไกราชการและอำนาจตรวจสอบอย่างหนักจนนำไปสู่วิกฤตดังกล่าว พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจึงทรงแนะให้ทั้ง 3 ศาลได้เข้ามามีบทบาทร่วมกันเพื่อแก้วิกฤต

ตามทฤษฎีการเมือง เราจะมองการพระราชทานคำแนะนำครั้งนี้ได้อย่างไร?

ตามรัฐธรรมนูญ ในฐานะประมุขของอำนาจอธิปไตยทั้ง 3 ด้าน เมื่อเกิดวิกฤตการณ์ท่านทรงความชอบธรรม ที่จะชี้ทางแนะนำอำนาจใดอำนาจหนึ่งให้ปฏิบัติเพื่อแก้วิกฤตของชาติ

ในฐานะประมุขของฝ่ายตุลาการ 3 ศาล ซึ่งใช้รูปแบบการประชุมร่วมเพื่อแนะนำอำนาจฝ่ายอื่น เช่น กกต. ก็มีความชอบธรรม เพราะแม้ประชาธิปไตยจะยึดหลักการแยกอำนาจ แต่ไม่ถือเป็นหลักการแยกอำนาจเด็ดขาด การวิพากษ์วิจารณ์ แนะนำซึ่งกันและกันย่อมทำได้ เช่น ฝ่ายบริหารหรือนักวิชาการอาจแนะนำศาลว่า การปฏิรูปการบริหารภายในเพื่อเร่งรัดคดีต่างๆ ก็ย่อมได้

การแนะนำเป็นการใช้อำนาจอย่างอ่อนเป็นทางอ้อม เพราะเป็นการแนะนำเชิงการเมือง ไม่ใช่เชิงคดีความ แต่ผู้ได้รับคำแนะนำอาจเลือกไม่กระทำก็ได้ เช่นที่ กกต.เลือกที่จะไม่ลาออก โดยถือว่าถูกตามกฎหมาย แต่ไม่ถูกโดยพฤตินัยอย่างยิ่ง โดยเฉพาะเมื่อข้อแนะนำประมุขศาลต่อ กกต.เกิดขึ้น สืบเนื่องจากคำแนะนำซึ่งประมุขของประเทศได้พระราชทานลงมา

ดังนั้น การแก้วิกฤตการเมืองโดยตรง 3 ศาลจะมีหนทางปฏิบัติได้อย่างไร?

ในประการแรก คือการวินิจฉัยต้นตอของวิกฤตหรือที่มาของปัญหาให้ชัดเจน ซึ่งที่มาของปัญหาในสายตาของศาล ย่อมไม่ใช่เรื่องเฉพาะเจาะจง เช่น ทักษิณเป็นต้นตอปัญหาหรือเรื่องในระดับนโยบาย แต่ต้องเป็นเรื่องหลักการทั่วไป หรือเรื่องในระดับโครงสร้าง ซึ่งพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงปรารภไว้ว่า "ศาลปกครองมีหน้าที่กว้างขวางมาก... เพื่อให้การปกครองแบบประชาธิปไตยดำเนินการไปได้" และศาลปกครองได้วินิจฉัยต่อมาว่า ศาลมีภารกิจในการสนับสนุนระบอบการปกครองประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ซึ่งเมื่อพิจารณาเช่นนี้ก็ต้องพิจารณาว่าต้นตอที่การปกครองประชาธิปไตยดำเนินไปไม่ได้คืออะไร

ต้นตอของปัญหาไม่ใช่การเลือกตั้ง ซึ่งเกิดจาก ทรท.มองว่า ผู้นำตัวเองขาดความชอบธรรมจากปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน หลีกเลี่ยงกฎหมาย จึงชิงยุบสภา จัดให้มีการเลือกตั้งขึ้น แล้วนำมาสู่ปัญหาต่างๆ ตามมา การแก้ปัญหาที่การจัดการเลือกตั้งก็เป็นการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ จะเกิดวิกฤตซับซ้อนขึ้นมาอีกได้ ต้นตอของปัญหาคือการที่กลไกตรวจสอบถ่วงดุลของระบอบประชาธิปไตยไม่ทำงาน หรือทำงานไม่ได้เต็มที่ จนทำให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อนและคอร์รัปชั่นอย่างกว้างขวาง

ในประการที่สอง เมื่อศาลได้วินิจฉัยต้นตอปัญหาแล้ว การกำหนดภารกิจที่ตามมาก็จะชัดเจนขึ้น คือศาลต้องเติมเต็มในข้อบกพร่องนี้ ในการนี้ศาลได้กำหนดไว้กว้างๆ ว่า ภารกิจคือการเสริมสร้างระบอบประชาธิปไตย ที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ซึ่งเป็นการตีความอำนาจตุลาการอย่างกว้าง โดยยึดถือเอาการแก้วิกฤตระบอบประชาธิปไตย เป็นภารกิจประวัติศาสตร์ของศาล การกำหนดนี้ถูกต้องเพราะบ่งชี้ภารกิจที่ควรทำในช่วงประวัติศาสตร์ปัจจุบันนี้ แต่ควรกินระยะเวลาในช่วงยาวนานช่วงหนึ่งที่จะให้เกิดกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุล และให้กระบวนการนี้ไม่ว่าจะเป็นของ ป.ป.ช. ปปง. กกต. สตง. รวมทั้งของศาลทั้ง 3 เองดำเนินไปได้อย่างเคร่งครัดจริงจังพอสมควร ไม่ใช่ภารกิจเฉพาะหน้าสั้นๆ ซึ่งกระบวนการนี้คือกระบวนการที่เรียกว่า ตุลาการภิวัตน์ หรือ กฎหมายภิวัตน์ หรือ นิติธรรมภิวัตน์ (judicialization of politics) อย่างเคร่งครัดตามแนวที่หลายประเทศเลือกใช้นั่นเอง

ทั้งนี้ประชาชนย่อมมองอย่างเข้าใจว่า การใช้อำนาจโดยตรงของศาลคือการตัดสินคดี ก็เป็นเรื่องที่ศาลกระทำด้วยความยากลำบาก เพราะศาลในฐานะสถาบันที่รักษาความสืบเนื่องจากหลักการในอดีต และคำนึงผลประโยชน์ยาวไกลที่สุดของประเทศ ต้องตัดสินคดีความ ความเที่ยงธรรม ปราศจากอคติ ด้วยหลักการไม่ใช่นโยบาย ตัดสินด้วยหลักการกฎหมายทั่วไปไม่ใช่ลักษณะเฉพาะเจาะจง แต่การทำเพียงเท่านี้อย่างจริงจัง ก็จะทำให้ประชาชนรู้สึกว่าระบบมีการตรวจสอบ สิทธิในชีวิต ทรัพย์สิน สิทธิทางการเมืองของตนไม่ถูกละเมิด ซึ่งจะช่วยคลี่คลายวิกฤตได้

4.ภารกิจอนาคตของ 3 ศาล

อย่างไรก็ตาม จากคำแถลงต่างๆ ดูเหมือนว่าทั้ง 3 ศาลจะมองภารกิจตนเองจบลงเพียงการจัดการเลือกตั้งให้ยุติธรรม แต่ไม่ใช่เพื่อให้กระบวนการประชาธิปไตยอยู่ในสภาพที่สมดุลยั่งยืน ดังที่พระเจ้าอยู่หัวได้ทรงเริ่มต้นไว้ ถ้าจะให้ประชาธิปไตยสมดุลยั่งยืนก็ต้องแก้ที่ต้นเหตุ คือปัญหากลไกและอำนาจการตรวจสอบ การทุจริตของนักการเมืองทำงานไม่ได้ หรือไม่ยอมทำงาน ซึ่งถ้าแก้ไม่ได้วิกฤตก็จะเกิดขึ้นอีก และถ้าดูจากทฤษฎีการเมืองในระบอบประชาธิปไตย เราจะพบว่า พลังที่จะต้านทานถ่วงดุลฝ่ายอำนาจรัฐ (รัฐบาล+ข้าราชการ+นักการเมือง) ได้ก็มีเพียง 2 ส่วนคือ ภาคประชาสังคม คือสื่อและภาคประชาชน กับอำนาจตุลาการ ซึ่งถือเป็นสถาบันที่มีเกียรติภูมิ มีความเป็นอิสระ และโดยฐานะชนชั้นก็เป็นกลุ่มที่อยู่ห่างไกลจากผลประโยชน์ทางธุรกิจ และอำนาจการเมืองมากที่สุด

ในปัจจุบัน ซึ่งทั้งภาคประชาสังคมและ 3 ศาลช่วยกันแก้ไขวิกฤตอย่างเต็มกำลัง ภายใต้พระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ฝ่ายอำนาจรัฐซึ่งรวมถึงองค์กรอิสระบางส่วน ก็ยังไม่นำพากับเสียงเรียกร้องนี้ ถ้าทางอำนาจตุลาการไม่มองอำนาจตุลาการอย่างกว้าง และขับเคลื่อนกระบวนการตุลาการภิวัตน์ แล้วปล่อยให้นักการเมืองดำเนินการปฏิรูปการเมืองด้วยตัวเอง โดยที่ภาคประชาสังคมซึ่งกำลังถดถอยไปเรื่อยๆ เป็นฝ่ายกดดันฝ่ายเดียว ก็ยากที่จะทำให้การปฏิรูปการเมือง ดำเนินไปอย่างมีผลได้ ดุลยภาพก็จะเสียไปอีก นำไปสู่วิกฤตครั้งใหม่ซึ่งคงจะรุนแรงกว่าเก่า และมีโอกาสมากที่จะนำไปสู่ระบอบเผด็จการประชานิยมที่ยาวนาน

หน้า 2