โดย วรากรณ์ สามโกเศศ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์  มติชนรายวัน วันที่ 20 เมษายน พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10267

คอร์รัปชั่นมีหลากหลายลักษณะยากต่อการตรวจสอบ แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะตรวจสอบไม่ได้ Kautilya นักปราชญ์อินเดียโบราณ กล่าวไว้ว่าการฉ้อราษฎร์บังหลวงนั้น ยากที่จะบอกได้ "เหมือนกับปลาที่ว่ายไปมาในน้ำ ยากที่จะพิสูจน์ได้ว่ามันกินน้ำเข้าไปหรือไม่" อย่างไรก็ดีมีผู้สนใจ "ขนาดของน้ำที่กินเข้าไป" ดังเช่นประธานธนาคารโลกคนปัจจุบัน นาย Paul Wolfwitz ผู้สนใจการกำจัดคอร์รัปชั่นจากเงินที่หลายประเทศกู้ยืมธนาคารโลกไปด้วย

นักเศรษฐศาสตร์ธนาคารโลกและในวงวิชาการกำลังสนใจการวัดขนาดของคอร์รัปชั่นที่เกิดขึ้นทั่วโลก ต่างพยายามเสนอแนะหลากหลายวิธีการวัด โดยเชื่อว่าถ้ารู้ขนาดของคอร์รัปชั่น และลักษณะที่มันรั่วไหลแล้วก็จะสามารถต่อสู้คอร์รัปชั่นอย่างมีประสิทธิภาพได้

คอร์รัปชั่นระหว่างประเทศที่ดังที่สุดเรื่องหนึ่งคือ เรื่อง OIL-FOR-FOOD PROGRAMME ของอิรักระหว่าง 1997-2003 ภายใต้ข้อตกลงของสหประชาชาติอิรักสามารถขายน้ำมันให้ใครก็ได้ในราคาที่ต้องการ โดยราคานั้น ต้องได้รับอนุมัติจากสหประชาชาติ และรายได้จากน้ำมันทั้งหมด (ประมาณ 64,000 ล้านเหรียญสหรัฐ ตามราคาของปี 2000) ต้องแยกใส่ไว้ในบัญชีพิเศษต่างหาก เพื่อเอาไว้ซื้ออาหารและยาภายใต้การดูแลของสหประชาชาติ

หน่วยข่าวกรองสหรัฐประมาณการว่าอิรักรับสินบนประมาณ 230-240 ล้านเหรียญสหรัฐจากนานาประเทศที่ต้องการซื้อน้ำมัน

อย่างไรก็ดี นักเศรษฐศาสตร์จาก Berkeley สองคน คือ Chang Tai Hsieh และ Enrico Moretti ใช้เทคนิคการวัดคอร์รัปชั่น และเชื่อว่าอิรักรับสินบนไปมากกว่านั้น คือประมาณ 700 ล้านเหรียญสหรัฐ ถึง 2,000 ล้านเหรียญสหรัฐ

ทั้งสองได้ศึกษาราคาของน้ำมันจากอิรักที่เรียกว่า Basra Light ซึ่งใกล้เคียงกับ Arabian Light ก่อนหน้าโครงการซึ่งตั้งใจให้เป็นการลงโทษโดยกีดกันไม่ให้อิรักขายน้ำมันได้มาก ราคาของน้ำมันทั้งสองชนิดใกล้เคียงกันมาก แต่ในช่วง 1997-1998 Basra Light มีราคาถูกกว่าประมาณ 2 เหรียญสหรัฐ และในปี 2000-2001 ถูกกว่า 5 เหรียญสหรัฐ

ผู้ประมูลซื้อน้ำมันยินดีติดสินบนในทุกรูปแบบเพื่อให้ได้น้ำมัน Basra Light สิ่งที่นักวิจัยทั้งสองชี้ให้เห็นก็คือ คอร์รัปชั่นมิได้เกิดขึ้นเฉพาะในเรื่องการซื้อน้ำมันเท่านั้น แต่เกิดขึ้นจากการจงใจทำให้มีราคาต่ำกว่าที่ควรจะเป็น จนมีคนพร้อมที่จะให้สินบนเกินปกติ สิ่งที่ทั้งสองคนไม่อาจประเมินได้ก็คือสินบนเหล่านี้ถูกแบ่งกันระหว่างนายหน้า ผู้ซื้อ และอิรัคอย่างไร จึงได้แต่ประเมินยอดรวมของเงินคอร์รัปชั่น

คำถามก็คือเหตุใด UN จึงยอมให้ตั้งราคาถูกกว่าที่ควรจะเป็น? นายโคฟี อันนัน โดนมรสุมเรื่องน้ำมันอิรักสาหัสพอควร แต่ก็เอาตัวรอดได้ มีหลักฐานว่าลูกชายของเขาเกี่ยวข้องกับการซื้อน้ำมันอิรัก ล่าสุดนายกรัฐมนตรีจอห์น โฮวาร์ด ของออสเตรเลียและพวกอีก 2 คน กำลังถูกสอบสวนอย่างหนักในเรื่องเกี่ยวพันกับการซื้อน้ำมันอิรักด้วย

งานวิจัยที่น่าสนใจของธนาคารโลกโดย Ben Olken พยายามศึกษาว่าเงินยืมจากธนาคารโลก เพื่อก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ในชนบทของอินโดนีเซีย รั่วไหลออกไปมากน้อยเพียงใด เขาพยายามค้นหาว่ายอดเงินที่ทางการอ้างว่า ใช้จ่ายในการก่อสร้างถนน กับค่าใช้จ่ายที่เขากับทีมวิศวกรคำนวณว่า ถนนนั้นควรต้องใช้จ่ายจริงๆ ต่างกันมากน้อยเพียงใด ตัวเลขที่ต่างกันนี้แหละคือขนาดของการรั่วไหลหรือขนาดของคอร์รัปชั่นที่เกิดขึ้น

Olken รวบรวมข้อมูลต้นทุน หิน ทราย ค่าแรง ค่าขนหิน ตลอดจนโสหุ้ยของ ผู้จัดหาวัสดุเหล่านี้ในระดับท้องถิ่นอย่างละเอียด เพื่อคำนวณหาค่าใช้จ่ายสร้างถนนตามที่ควรจะเป็นจริง เพื่อนำมาเปรียบเทียบกับยอดเงินที่ทางการใช้จ่ายไป

เขาพบว่าโดยเฉลี่ยเงินรั่วไหลออกไปจากงบฯก่อสร้างประมาณร้อยละ 28 (อัศจรรย์ใจว่าช่างใกล้เคียงตัวเลขของไทยแลนด์ที่ได้ยินกันมา) โดยส่วนใหญ่ใช้วิธีการประหยัดวัสดุก่อสร้าง

ธนาคารโลกปัจจุบันใช้ระบบให้ชาวบ้านเป็นผู้ตรวจสอบเจ้าหน้าที่ผู้ดูแลการก่อสร้างกันเอง เมื่อชาวบ้านประชุมพิจารณาแล้วว่างานก่อสร้างที่ผ่านไปเป็นที่น่าพอใจจึงจะได้รับเงินงวดต่อไป

อย่างไรก็ดี จากการตรวจสอบของ Olken วิธีนี้ไม่ได้ผลเพราะเกิดปัญหาที่เรียกว่า "Free-Rider" กล่าวคือ ถ้ามีชาวบ้านคนใดฟิตตรวจสอบการก่อสร้าง ชาวบ้านคนอื่นก็ได้ประโยชน์ไปด้วย ดังนั้น จึงมักปล่อยให้กระทำไปคนเดียว แต่เมื่อคนเดียวนั้นตระหนักว่าถ้าปล่อยให้คนอื่นทำตนเองก็จะได้ประโยชน์ไปด้วยเช่นเดียวกัน ดังนั้น จึงโยนลูกกันไปมาและไม่เกิดการตรวจสอบอย่างจริงจังขึ้น

Olken จึงเสนอให้มีชาวบ้านกลุ่มหนึ่งที่สุ่มเลือกขึ้นมาเป็นผู้ตรวจสอบ (Auditors) โดยประกาศให้ทราบก่อนเริ่มโครงการ เพียงแค่ประกาศไอเดียไปก็สามารถลดการรั่วไหลไปได้ จนลดลงเหลือร้อยละ 20 ของงบฯก่อสร้าง

อย่างไรก็ดี ได้เกิดต้นทุนใน "การจ้าง" ผู้ตรวจสอบ และเกิดปัญหาคอร์รัปชั่นของผู้ตรวจสอบขึ้นในอีกลักษณะหนึ่ง แต่ก็ถือได้ว่าดีกว่าระบบเก่าที่ไม่มีระบบการตรวจสอบอย่างเป็นรูปธรรมจริงจัง

ถ้าอธิบายใช้ทฤษฎี Principal-Agent ซึ่งกล่าวว่าตัวแทน (Agent) จะมีทางโน้มไม่รักษาผลประโยชน์ของ Principal อย่างเต็มที่ แต่จะดูแลผลประโยชน์ของตนเองก่อนก็คือเจ้าหน้าที่ทางการเป็น Agent ทำหน้าที่สร้างถนนเพื่อผลประโยชน์ของประชาชน (Principal) การคอร์รัปชั่นหรือการรั่วไหลของเงินงบประมาณก็คือต้นทุนที่เกิดจากการใช้อำนาจที่ไม่ถูกต้องของตัวแทน (Agency costs)

ธนาคารโลกซึ่งเป็นผู้ให้รัฐบาลอินโดนีเซียกู้ เสมือนเป็นตัวกลางที่ต้องการให้ Agent ทำงานอย่างมี Agency costs (คอร์รัปชั่น) เกิดขึ้นน้อยที่สุด แนะนำให้ใช้ระบบตรวจสอบโดยประชาชนกลุ่มหนึ่งเพื่อลด Agency costs ลง โดยยอมจ่ายเงินเพิ่มขึ้นเพื่อ "จ้าง" การตรวจสอบ

การรู้ว่ามีการรั่วไหลถึงร้อยละ 28 ของงบฯก่อสร้างก็คือ การรู้ขนาดของ Agency costs หรือขนาดของคอร์รัปชั่นนั่นเอง เมื่อรู้ขนาดของการรั่วไหลแล้วก็พอประเมินได้ว่าจะใช้กลยุทธ์ใด เพราะแต่ละกลยุทธ์ก็ทำให้เกิดต้นทุนเพิ่มเติมอีกมากบ้างน้อยบ้างแตกต่างกันออกไป ในกรณีนี้ Olken คิดว่า ค่า "จ้าง" ตรวจสอบนั้นคุ้มกับ Agency costs ที่เกิดขึ้น และเป็นกลยุทธ์ที่น่าจะได้ผลภายใต้เงื่อนไขที่เป็นอยู่

คอร์รัปชั่นเป็นสิ่งชั่วร้ายสมควรปราบให้สิ้นไปจากแผ่นดินและสังคมของเรา อย่างไรก็ดีในระดับย่อย ในโลกแห่งความเป็นจริง การปราบปรามต้องทำไปอย่างเหมาะสมเป็นขั้นเป็นตอน อย่างมีกลยุทธ์ที่คำนึงถึงต้นทุนในการดำเนินงานด้วย

ถึงจะไม่รู้แน่ว่า "ปลากินน้ำ" ไปมากน้อยแค่ไหน แต่ก็จำเป็นต้องพยายามหยุด "การกินน้ำของปลา" ให้ได้

หน้า 6