คอลัมน์ มองซ้ายมองขวา  โดย ภาวิน ศิริประภานุกูล  ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 10 เมษายน พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3782 (2982)

ผมคิดว่า John McMillan ถือเป็นความภาคภูมิใจหนึ่งของประเทศออสเตรเลีย เนื่องจากเขาสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาเอก ในสาขาวิชาเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัย New South Wales ในเมืองซิดนีย์ และสามารถก้าวไปเป็นศาสตราจารย์คนหนึ่งใน Standford มหาวิทยาลัยชั้นนำในประเทศสหรัฐอเมริกา

งานเขียนส่วนใหญ่ของ McMillan เกี่ยวเนื่องกับทฤษฎีประมูล และหากจะหาการประยุกต์การศึกษาในรูปแบบ mechanism design ที่ประสบความสำเร็จในโลกแห่งความเป็นจริงในปัจจุบัน เราก็คงไม่สามารถหนีพ้นไปจากทฤษฎีประมูลไปได้

ในบทความชิ้นนี้ผมจึงขอสรุปรวบรวมงานเขียนบางชิ้นของ McMillan มาถ่ายทอดให้ท่านผู้อ่านได้รับทราบกัน ซึ่งงานดังกล่าวมีความเกี่ยวเนื่องกับระบบประมูลคลื่นความถี่ในประเทศสหรัฐอเมริกา ซึ่ง McMillan รวมถึงนักเศรษฐศาสตร์ในสายทฤษฎีประมูลชื่อดังหลากหลายคนได้เข้าไปมีส่วนในการออกแบบระบบดังกล่าว...

แรกเริ่มเดิมทีระบบการจัดสรรคลื่นความถี่ในสหรัฐอเมริกามีลักษณะเดียวกันกับระบบการจัดสรรในประเทศอื่นๆ ทั่วโลก นั่นคือมีการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐเพื่อใช้ในการจัดสรรคลื่นความถี่โดยเฉพาะ

ข้อดีของระบบจัดสรรคลื่นความถี่แบบนี้ก็คือ การสามารถรับเอานโยบายของรัฐ เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของเงื่อนไข ในการจัดสรรคลื่นความถี่ ให้กับผู้ประกอบการต่างๆ ยกตัวอย่างเช่น ถ้าหากรัฐต้องการเพิ่มสัดส่วนวิทยุชุมชน การจัดแบ่งโควตาคลื่นความถี่สำหรับวิทยุรูปแบบดังกล่าวก็สามารถทำได้โดยง่าย

แต่ปัญหาสำคัญของระบบจัดสรรแบบนี้ก็คือความไม่โปร่งใสของเงื่อนไขในการจัดสรร เนื่องจากเงื่อนไขในการจัดสรร สามารถถูกปรับเปลี่ยนได้โดยง่าย เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจจึงสามารถเข้ามาหาประโยชน์จากช่องโหว่ดังกล่าวได้ การจะปิดช่องโหว่อันนี้ก็ทำให้เกิดข้อเสียที่ตามมาอีกอันหนึ่งก็คือความล่าช้าในการดำเนินการ และค่าใช้จ่ายในการจัดสรรและตรวจสอบการจัดสรรจำนวนมหาศาล รวมไปถึงความไม่มีประสิทธิภาพของระบบจัดสรร

ในปี ค.ศ.1982 ปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพดังกล่าวทำให้คลื่นความถี่จำนวนมากเหลือค้าง ไม่ถูกจัดสรรไปทำประโยชน์ใดๆ สภาคองเกรสของสหรัฐจึงตัดสินใจเปลี่ยนรูปแบบการจัดสรรคลื่นความถี่ไปสู่ระบบ "จับสลาก" ซึ่งนิติบุคคลที่สนใจจะเข้ามาทำประโยชน์จากคลื่นความถี่ให้ส่งใบสมัครเข้ามา จากนั้นรัฐจะสุ่มจับผู้โชคดีได้รับจัดสรรคลื่นความถี่ออกจากกองผู้สมัครดังกล่าว

ผลลัพธ์คือระบบใหม่นี้สามารถแก้ปัญหาคลื่นความถี่เหลือค้างได้อย่างมีประสิทธิภาพ แต่ปัญหาที่ตามมาก็คือ มีผู้ยื่นใบสมัครจำนวนมากที่ไม่มีความสามารถใช้ประโยชน์กับคลื่นความถี่ได้อย่างแท้จริง โดยในการจัดสรรครั้งหนึ่ง มีผู้สมัครลักษณะนี้ที่ชื่อบริษัท RACDG ได้รับจัดสรรคลื่นความถี่ และได้ขายใบอนุญาตดังกล่าว ให้กับบริษัทโทรศัพท์เคลื่อนที่แห่งหนึ่งเป็นจำนวนเงินถึง 41 ล้านดอลลาร์สหรัฐ

เงินจำนวนดังกล่าวจริงๆ แล้วควรจะตกเป็นของรัฐมากกว่าจะเป็นของผู้สมัครโชคดีคนหนึ่ง ได้มีการประมาณกันว่ารัฐบาลสหรัฐ สูญเสียรายได้ที่พึงได้ในลักษณะนี้เป็นจำนวนเงินถึง 46,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1990

ระบบประมูลคลื่นความถี่ได้รับความสนใจมาอย่างยาวนานในสหรัฐ และในปี ค.ศ.1993 สภาคองเกรส ได้ตัดสินใจเปลี่ยนระบบจัดสรรคลื่นความถี่ ให้อยู่ในรูปแบบของ "การประมูล" การออกแบบระบบประมูลในครั้งนี้ ได้รับอิทธิพลมาจากนักทฤษฎีการประมูลชื่อดังอย่าง Paul Milgrom, Robert Wilson, Preston McAfee, Michael Katz, John McMillan และอีกหลายคน ทฤษฎีประมูลถูกนำมาถกเถียงกันในที่ประชุมเชิงนโยบาย เพื่อออกแบบระบบประมูลดังกล่าว

คำถามแรกสำหรับระบบประมูลใหม่นี้ก็คือมันควรจะเป็นการประมูลในลักษณะ "ยื่นซอง" หรือในลักษณะ "เปิดห้องประมูล" ? การประมูลในลักษณะ "เปิดห้องประมูล" มีข้อเสียสำคัญที่ผู้เข้าประมูลได้เห็นหน้ากัน และน่าจะทำให้เกิดปัญหา "ฮั้ว" กันได้มากกว่าระบบการ "ยื่นซอง" ไม่ว่าจะเป็นการฮั้วกันอย่างจงใจหรือไม่ก็ตาม (ไม่จงใจในกรณีของการมีผู้มีอิทธิพลเข้าร่วมประมูล)

การฮั้วกันไม่เพียงแต่ทำให้รัฐสูญเสียรายได้ที่พึงได้จากการประมูล แต่ยังทำให้ระบบการจัดสรรทรัพยากร เป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ โดยคลื่นความถี่อาจไม่ได้ตกเป็นของผู้ที่สามารถหาประโยชน์ได้มากที่สุด แต่กลับกลายเป็นของผู้ที่มีการตกลงกันไว้หรือผู้ที่มีอิทธิพลมากที่สุดไป ตามทฤษฎีการประมูลในลักษณะ "ยื่นซอง" ก่อให้เกิดปัญหาการฮั้วกันน้อยกว่า

แต่การประมูลในลักษณะ "ยื่นซอง" ก็มีข้อเสียสำคัญที่นักทฤษฎีประมูลเรียกว่า "คำสาปของผู้ชนะ" ในกรณีที่รายได้ จากการใช้ประโยชน์คลื่นความถี่ในอนาคตยังไม่แน่นอน ผู้เข้าประมูลอาจคิดว่าตนเองมองโลกในแง่ดีเกินไป และคิดว่าตนเองประเมินรายได้จากการใช้ประโยชน์ไว้สูงเกินไป

"คำสาปของผู้ชนะ" มีผลทำให้ผู้ยื่นซองประมูลให้ราคาคลื่นความถี่ต่ำเกินกว่าที่ควรจะเป็น ซึ่งอาจทำให้รัฐสูญเสียรายได้ที่พึงได้ไปจากการประมูล

ปัญหาของ "คำสาปของผู้ชนะ" อยู่ที่ระบบประมูล "ยื่นซอง" ทำให้ผู้เข้าประมูลไม่สามารถรับรู้ตัวเลขมูลค่า ที่คู่แข่งคนอื่นประเมินเอาไว้ได้ การขาดข้อมูลดังกล่าวมีส่วนสำคัญที่ทำให้ผู้เข้าประมูลอาจคิดว่าตนเองมองโลกในแง่ดีจนเกินไป ในด้านนี้ระบบประมูลแบบ "เปิดห้องประมูล" ทำให้เกิดการไหลเวียนของข่าวสารได้ดีกว่า

ในที่สุดหน่วยงานของสหรัฐตัดสินใจที่จะให้มีการประมูลในลักษณะ "ยื่นซองหลายรอบ" นั่นคือเป็นการประมูลในลักษณะยื่นซอง แต่การยื่นซองครั้งแรกจะยังไม่ถือเป็นที่สิ้นสุด หน่วยงานจัดประมูลจะจัดส่งผลลัพธ์ของการประมูลในครั้งแรก กลับไปให้ผู้ประมูลโดยไม่บอกชื่อผู้เข้าร่วมประมูลคนอื่น แต่บอกตัวเลขในการยื่นประมูล เพื่อให้ผู้ประมูลปรับปรุงตัวเลขและเข้ายื่นซองอีกครั้งหนึ่ง การประมูลจะสิ้นสุดลงในรอบที่ได้มีการประกาศไว้

ล่วงหน้า

การประมูลรูปแบบนี้เป็นการลดปัญหา "คำสาปของผู้ชนะ" และสามารถรับเอาข้อดีของการประมูลแบบ "ยื่นซอง" มาใช้ประโยชน์ได้

คำถามต่อมาของระบบประมูลก็คือการประมูลควรจะจัดทำในลักษณะ "แยกส่วน" หรือเป็นการประมูลทุกส่วน "พร้อมกัน" ? ใบอนุญาตดำเนินการหาประโยชน์ในคลื่นความถี่ของสหรัฐถูกแบ่งย่อยออกเป็นรายภูมิภาค เพื่อให้ผู้ประกอบการรายเล็กๆ หรือผู้ประกอบการในลักษณะชุมชนสามารถเข้าร่วมประมูลได้

ข้อดีของการประมูลแบบ "แยกส่วน" คือมันทำได้ง่าย และสามารถดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว แต่ปัญหาสำคัญของการประมูลแบบ "แยกส่วน" ในการประมูลคลื่นความถี่อยู่ที่การที่ผู้เข้าประมูล อาจไม่สามารถประกอบใบอนุญาตได้ดังที่ตนเองหวังไว้

ยกตัวอย่างเช่น ผู้ประกอบกิจการโทรศัพท์เคลื่อนที่อาจจำเป็นต้องได้รับใบอนุญาตในภูมิภาคสำคัญต่างๆ ทั่วประเทศจึงจะทำให้ธุรกิจของตนเองมีมูลค่าเพิ่ม ดังนั้นการประมูลแบบ "แยกส่วน" อาจทำให้ผู้ประกอบกิจการดังกล่าว ไม่ได้รับใบอนุญาตในภูมิภาคที่สำคัญ แต่ก็ไม่สามารถคืนใบอนุญาตในภูมิภาคที่ตนเองประมูลได้มาแล้วได้ หรือไม่ผู้ประกอบกิจการคนนี้ ก็อาจจะต้องประมูลพื้นที่สำคัญต่างๆ ในราคาที่สูงเกินจริง เพื่อให้แน่ใจว่า ตนเองสามารถประกอบใบอนุญาตได้ดังหวัง

การประมูลแบบ "พร้อมกัน" จึงดูจะเอื้อต่อการประกอบใบอนุญาตมากกว่า อย่างไรก็ตามปัญหาสำคัญของการประมูลแบบ "พร้อมกัน" อยู่ที่ความยุ่งยากและล่าช้า ผู้จัดการประมูล จะต้องรอผู้ประกอบการปรับเปลี่ยน การประกอบใบประมูลของตนเองใหม่ และส่งตัวเลขประมูลเข้ามาใหม่ โดยที่ผู้จัดประมูลจะต้องพิจารณาตัวเลขของใบอนุญาตในทุกภูมิภาคใหม่ทุกๆ ครั้ง

ในที่สุดหน่วยงานของสหรัฐรับเอาระบบประมูลทั้งสองระบบมาใช้ โดยในกรณีของใบอนุญาตในภูมิภาคที่ไม่สำคัญ หรือในภูมิภาคที่ไม่เกี่ยวข้องกับภูมิภาคอื่น การประมูลจะเป็นลักษณะของการประมูล "แยกส่วน" ในขณะที่ในกรณีของใบอนุญาตในภูมิภาคสำคัญ มีมูลค่าสูง การประมูลจะเป็นลักษณะการประมูล "พร้อมกัน"

คำถามสำคัญอีกอันหนึ่งก็คือ ระบบประมูลจะสามารถรับเอานโยบายของรัฐเข้าไปผสมได้หรือไม่ ? เนื่องจากการประมูลจะต้องโปร่งใส และมีผู้ชนะภายใต้กติกาที่ชัดเจน ดังนั้นบางคนอาจมองว่าในกรณีที่รัฐ อยากจะส่งเสริมผู้ประกอบกิจการบางลักษณะ เช่น ผู้ประกอบกิจการวิทยุสตรี หรือวิทยุชุมชน อาจมีปัญหาในการประมูลแข่งขันกับธุรกิจรายอื่นๆ

คำถามนี้นักทฤษฎีประมูลมองว่าไม่เป็นปัญหา โดยหน่วยงานจัดสรรอาจกำหนดโควตา หรือเงื่อนไขล่วงหน้าการประมูลได้อย่างชัดเจน โดยการประมูลบางภูมิภาค หรือบางคลื่นความถี่อาจอนุญาตให้ผู้ประกอบกิจการในลักษณะเฉพาะเท่านั้น ที่สามารถเข้าร่วมประมูลได้ หรือในบางกรณีหน่วยงานอาจกำหนดอัตราลดหย่อนให้กับผู้ประกอบกิจการในลักษณะเฉพาะดังกล่าว...

ยังมีอีกหลายคำถามและอีกหลายเรื่องราวที่น่าสนใจเกี่ยวกับระบบประมูลคลื่นความถี่ของสหรัฐอเมริกาและประเทศอื่นๆ ในบทความของ McMillan ผู้สนใจสามารถอ่านเพิ่มเติมได้จากเอกสารอ้างอิงข้างล่างนี้ (ข้อความหนึ่งที่ผมสนใจอย่างยิ่งจากบทความเหล่านี้ก็คือ ในอเมริกาตามกฎหมาย Communication Act ปี ค.ศ.1934 บริษัทที่ถือใบอนุญาตใช้ประโยชน์คลื่นความถี่ได้จะต้องเป็นของคนอเมริกัน 80 เปอร์เซ็นต์ !!!)

McMillanกล่าวว่า ในการนำเอาระบบประมูลคลื่นความถี่ดังกล่าวไปทดลองใช้ครั้งแรกในสหรัฐ มันสามารถสร้างรายได้ให้กับรัฐมากกว่าที่มีการคาดการณ์ไว้จำนวนมหาศาล และนี่อาจจะเป็นเครื่องตอกย้ำถึงความสำเร็จของทฤษฎีประมูลในปัจจุบัน

เอกสารอ้างอิง

- McMillan, John (1994). Selling spectrum Rights. Journal of Economic Perspectives, 8(3), pp. 145-162.

- McMillan, John (1995). Why auction the spectrum ? Telecommunications Policy, 9(3), pp.

191-199.

- McAfee, Preston & John McMillan (1996). Analyzing the airwaves auction. Journal of Economic Perspectives, 10(1), pp. 159-175.

หน้า 6