คอลัมน์ คนเดินตรอก โดย วีรพงษ์ รามางกูร ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 03 เมษายน พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3780 (2980)

เมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2549 ศาลรัฐธรรมนูญสูงสุดได้ตัดสินว่าการดำเนินการแปรรูป กฟผ.โดยการออกพระราชกฤษฎีกา ตามความใน พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ทั้ง 2 ฉบับ คือ พระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนเวลา ยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2548 การดำเนินการเพื่อออกพระราชกฤษฎีกาทั้ง 2 ฉบับมิได้ปฏิบัติที่เป็นสาระสำคัญ ตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 โดยให้เหตุผลสำคัญๆ ไว้ 4 ประการ คือ

- มีการแต่งตั้งบุคคลที่มีคุณสมบัติต้องห้ามอันเป็นการขัดต่อความเป็น กลาง และมีผลประโยชน์ขัดแย้งมาเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรม การเตรียมการจัดตั้งบริษัทนั้น

- ศาลปกครองสูงสุด ถือว่าผู้ช่วยรัฐมนตรีเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ดังนั้นเมื่อมาเป็นประธานรับฟังความคิดเห็นของประชาชน จึงเป็นการขัดต่อกฎ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ย่อมขาดความเป็นกลาง

- การประกาศรับฟังความคิดเห็น ไม่ได้ทำในฉบับเดียวกันและติดต่อกัน 3 วัน แต่แยกเป็น 3 ฉบับ ฉบับละวัน อันเป็นการขัดต่อกฎหมาย

- ในเรื่องทรัพย์สิน อำนาจ สิทธิ และประโยชน์ อันเกิดขึ้นโดย พ.ร.บ.จัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ซึ่งโอนไปให้บริษัท กฟผ. จำกัด ก็ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะสิทธิและอำนาจทั้งหลาย เช่น การเวนคืน อำนาจในการเดินสายไฟที่ก่อตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติจัดตั้ง กฟผ.นั้นอาจกระทบกระเทือนต่อสิทธิในทรัพย์สิน นอกจากนั้นทรัพย์สินหลายอย่างของ กฟผ. เช่น เขื่อน โรงไฟฟ้าพลังก๊าซ ระบบส่งไฟฟ้า และสายส่งไฟฟ้า ถือว่าเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ไม่อาจจะโอนไปให้บริษัทเอกชนได้

เมื่อศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาตัดสินมาเช่นนี้ ทุกฝ่ายก็ควรจะต้องยอมรับ เพราะศาลปกครองสูงสุดเป็นสถาบันสูงสุดตามรัฐธรรมนูญในการ พิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐบาลและเจ้าหน้าที่ของรัฐ นอกจากนั้นเหตุผลที่ศาลปกครองสูงสุดให้ก็เป็นเหตุผลที่น่าฟังและคงจะต้องถือเป็นบรรทัดฐานในการปฏิบัติต่อไป ตราบใดที่ศาลปกครองสูงสุดยังมิได้กลับคำพิพากษาสำหรับคดีอื่นในอนาคต

เมื่อตอนที่มีการตราพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 นั้น ทางวุฒิสภาในสมัยนั้นได้ตั้งข‰อสังเกตไว้แล้วว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจไม่ควรใช้กฎหมายรวมเป็นการทั่วไปแบบ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 นี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการจัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ เพราะพระราชบัญญัติที่จัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ย่อมมอบ "อำนาจรัฐ" บางประการให้รัฐวิสาหกิจนั้นๆ ดำเนินการแทน "รัฐ" ได้ เช่นกรณีการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การประปาฯ และอื่นๆ นอกจากการมอบอำนาจ "รัฐ" ให้สามารถดำเนินการ ยังมีการมอบ "สิทธิ" ต่างๆ ให้อีก ที่สำคัญคือสิทธิในการผูกขาดในทรัพย์สินที่ได้มาจากการเวนคืน สิทธิในการใช้พื้นที่ในการปักเสาพาดสาย และอื่นๆ

รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งย่อมมีสภาพ ลักษณะ อำนาจ และสิทธิแตกต่างกันไป ดังนั้นหากจะมีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มี พ.ร.บ.จัดตั้งขึ้นโดยเฉพาะก็ควรจะตรา พ.ร.บ.แปรรูปเป็นฉบับๆ ไป ไม่ควรทำโดยพระราชกฤษฎีกา ที่ออกตามความในพระราชบัญญัติอันมีลักษณะเป็นกฎหมายทั่วไป เช่น พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาควรจะดูความเหมาะสมและรายละเอียดเป็นกรณีๆ ไป ไม่ใช่แปรสภาพโดยการตราพระราชกฤษฎีกาซึ่งใช้เพียงมติคณะรัฐมนตรีเท่านั้นเอง

พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจควรจะใช้สำหรับรัฐวิสาหกิจที่มิได้จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ เช่น รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกา หรือตามประมวลกฎหมายแพ่ง หรือ พ.ร.บ.บริษัทมหาชนเท่านั้น เพราะรัฐวิสาหกิจเหล่านี้สภานิติบัญญัติมิได้มอบอำนาจ "รัฐ" และสิทธิของ "รัฐ" ให้เป็นพิเศษ ถ้าเข้าใจไม่ผิด ประเด็นนี้เป็นความเห็นทางกฎหมาย

นอกจากเรื่องทางกฎหมายแล้ว ในเรื่องเศรษฐกิจก็ยังมีเรื่องที่จะต้องพิจารณาอยู่อีก

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยิ่ง เช่น การไฟฟ้าฯทั้ง 3 ก็ดี การประปานครหลวงก็ดี การประปาส่วนภูมิภาคก็ดี จุดประสงค์ต้องชัดเจนว่าจะแปรรูปไปทำไม เพื่ออะไร เพื่อใคร และควรทำอย่างไร

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจอย่าง กฟผ.ควรจะมีวัตถุประสงค์อันเดียว วัตถุ ประสงค์นั้นคือ "ประสิทธิภาพ" เพื่อต้นทุนการผลิตที่ต่ำลง เพื่อผู้ใช้ไฟฟ้าทั้งที่เป็นผู้ใช้ไฟฟ้าเป็นวัตถุดิบเพื่อผลิตสินค้าและบริการ หรือครัวเรือนที่ใช้ไฟฟ้าในฐานะผู้บริโภคจะได้ใช้ไฟฟ้าในราคาที่ถูกลง เพราะระบบการผลิตไฟฟ้าที่มีประสิทธิภาพที่สูงขึ้น ส่วนการระดมทุนน่าจะเป็นเรื่องรอง

ทำอย่างไรจึงจะทำให้การผลิตไฟฟ้าทั้งระบบมีประสิทธิภาพสูงขึ้น คำตอบก็คือ ทำให้ระบบการผลิตไฟฟ้ามีการแข่งขัน เพราะระบบการผลิตที่มีการแข่งขันทั้งในแง่ทฤษฎีและการปฏิบัติ ได้พิสูจน์ว่าทำให้ประสิทธิภาพสูงขึ้น ต้นทุนจะลดต่ำกว่าระบบที่มีการผูกขาด

การที่จะทำให้ระบบมีการแข่งขัน ไม่ใช่เป็นระบบผูกขาด ไม่น่าจะเกี่ยวข้องกับเรื่องที่ กฟผ.จะเป็นรัฐวิสาหกิจ หรือบริษัทมหาชนจำกัด

ถ้ามีการจัดตั้งองค์กรของ "รัฐ" ขึ้นมาและทำหน้าที่กำกับดูแลอุตสาหกรรมไฟฟ้านี้โดยมีการตราพระราชบัญญัติโอนอำนาจ สิทธิต่างๆ รวมทั้งทรัพย์สินที่ได้มาโดยอำนาจรัฐมาอยู่ที่องค์กรของรัฐแห่งนี้ และที่สำคัญคือเป็นเครื่องมือในการผูกขาดก็คือ ระบบสายส่งไฟฟ้าแรงสูง

องค์กรที่จัดตั้งขึ้นมาโดยพระราชบัญญัติ ควรมีความเป็นอิสระในการดูแลและคุ้มครองผู้บริโภค ผู้ใช้ไฟฟ้า ระบบสายส่งต้องโอนมาเป็นขององค์กรที่มีหน้าที่กำกับดูแลผู้ใช้ไฟ ดังนี้แล้วเมื่อจะมีการลงทุนเพิ่มกำลังการผลิต ก็เปิดให้มีการประมูลเป็นการทั่วไปอย่างโปร่งใสด้วย ก็จะทำให้เกิดการแข่งขัน ผู้ที่มีประสิทธิภาพสูงสุดก็น่าจะชนะการประมูล กฟผ.ก็ควรจะมีสิทธิเข้าประมูลผลิตไฟฟ้าเข้าระบบสายส่งซึ่งเป็นของรัฐด้วย นานๆ ไประบบก็จะมีการแข่งขัน เมื่อเป็นดังนี้ กฟผ.จะเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ต่อไปก็ได้

ขณะนี้แม้ว่าการผลิตไฟฟ้าจะกระทำโดยเอกชนกว่า 50 เปอร์เซ็นต์แต่ก็ยังผลิตส่งให้ กฟผ.อยู่ดี ระบบจึงยังเป็นระบบผูกขาดอยู่ดีไม่ใช่ระบบที่มีการแข่งขัน

ข้อดีของการแยกผู้ผลิตไฟฟ้ากับผู้ดูแลกำกับออกจากกัน นอกจากจะทำให้องค์กรดูแลกำกับมีความเป็นกลางอย่างแท้จริง เพราะไม่ใช่ผู้ผลิตแล้ว ระบบก็จะเป็นระบบที่มีประสิทธิภาพขึ้น ต้นทุนการผลิตก็ควรจะต่ำลง

กิจการสายส่งนั้น เนื่องจากประเทศเราเป็นประเทศเล็ก ควรจะมีเพียงระบบเดียว เมื่อมีเพียงระบบเดียวก็เป็น "ระบบผูกขาด" เมื่อต้องผูกขาดก็ควรโอนออกไปเสียจาก "ผู้ผลิต" ทั้งปวง รวมทั้ง กฟผ.ด้วย ส่วนระบบสายส่งควรจะเป็นของ "รัฐ" โดยมีองค์กรของ "รัฐ" เป็นเจ้าของ เป็นผู้ลงทุน เป็นผู้บำรุงรักษา เป็นผู้เก็บค่าบริการเหมือนกันหมด ไม่ว่าจะเป็นรัฐวิสาหกิจผลิต หรือเอกชนผลิต เข้ามาส่งในระบบที่เป็นของรัฐ

สำหรับเขื่อนและอ่างเก็บน้ำที่ก่อสร้างขึ้นมาจากอำนาจการเวนคืนของรัฐ น้ำเป็นทรัพยากรของรัฐที่มีการใช้ร่วมกันทั้ง กฟผ.ที่ใช้ผลิตกระแสไฟฟ้า และเกษตรกรที่เพาะปลูกทำการเกษตร รวมทั้งเอกชนที่ผลิตสินค้าอุตสาหกรรมและบริการต่างๆ ก็ควรจะคงไว้เป็นสาธารณสมบัติของรัฐต่อไป ถ้า กฟผ.จะใช้พลังน้ำผลิตไฟฟ้าก็คงต้องจ่ายค่าพลังน้ำ และควรมีการบริหารน้ำร่วมกันกับองค์กรของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลประชาชนในส่วนอื่นๆ แยกออกไปเป็นอีกระบบหนึ่งซึ่งมีรายละเอียดต้องพิจารณาอีกหลายประการ

ทรัพย์สินอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งอสังหาริมทรัพย์ เช่น ที่ดินที่ได้มาจากการใช้อำนาจ "รัฐ" เวนคืนซึ่งสิทธิในทรัพย์สินของประชาชน ที่ถูกเวนคืน หรือถูกใช้ "สิทธิ" ในฐานะหน่วยงานของรัฐซึ่งเป็นสาธารณสมบัติ ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาไว้ก็น่าจะถูกต้องแล้วว่าไม่อาจจะโอนไปเป็นของบริษัทมหาชนได้ แม้ว่าในระยะแรกจะยังคงฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจ เพราะ "รัฐ" ยังถือหุ้นอยู่เกินร้อยละ 50 ก็ตาม เพราะในอนาคตอาจจะพ้นจากการเป็นรัฐวิสาหกิจก็ได้

การแปรรูป กฟผ.ด้วยเหตุผลอย่างอื่น เช่น ไม่ต้องการให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น หรือเป็นเครื่องมือให้ตลาดหลักทรัพย์ฯ ไว้เพิ่มมูลค่าหุ้น ในตลาดมากขึ้น หรือด้วยวัตถุประสงค์อื่นๆ นอกเหนือจากวัตถุประสงค์เพื่อให้ไฟฟ้าเป็นอุตสาห กรรมที่มีการแข่งขันเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพและทำให้ต้นทุนการผลิตต่ำลง

การดำเนินนโยบายเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ถ้ามีวัตถุประสงค์หลายวัตถุประสงค์ หรือมีวัตถุประสงค์ไม่ชัดเจน หรือมีจำนวนวัตถุประสงค์มากกว่าเครื่องมือทางนโยบายแล้ว โอกาสที่จะล้มเหลวมีมาก โอกาสที่จะประสบความสำเร็จมีน้อย เช่นกรณีนี้จะแปรรูปให้ระบบมีประสิทธิภาพด้วย จะเพิ่มมูลค่าหุ้นในตลาดด้วย จะลดยอดหนี้สาธารณะด้วย ถ้าวัตถุประสงค์ไม่ชัดเจน การดำเนินการก็จะไม่รอบคอบ ไม่เป็นขั้นเป็นตอน ในที่สุดอาจจะได้แต่ทำให้มูลค่าหุ้นในตลาดเพิ่มขึ้น ไม่เป็นภาระต่อยอดหนี้สาธารณะ แต่ประสิทธิภาพอยู่เหมือนเดิม ไม่คุ้มกับความพยายามที่จะทำเพราะมีแรงต่อต้านอยู่มาก แล้วก็อธิบายได้ยาก

อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปอุตสาหกรรมไฟฟ้าในวันนี้ก็คงเป็นไปได้ยากแล้ว

หน้า 2