โดย วรากรณ์ สามโกเศศ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ มติชนรายวัน วันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10246

สงสัยมานานว่าเหตุใดกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยจึงห้ามนักห้ามหนามิให้ผู้ชุมนุมก่อเหตุรุนแรงใดๆ ทั้งสิ้น เพิ่งรู้คำตอบชัดเจนเมื่อได้อ่านพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 (ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อ 16 กรกฎาคม 2548)

ก่อนหน้านี้ก็อ่านแต่ข่าว แต่เมื่อได้อ่านละเอียดแล้วรู้สึกตกใจว่าเรามีกฎหมายที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรี มากอย่างน่ากลัวขนาดนี้ได้อย่างไร

กฎหมายฉบับนี้ออกเป็นพระราชกำหนดซึ่งหมายความว่าฝ่ายบริหารเป็นผู้เขียนขึ้นและนำไปใช้โดยทันที แต่ต้องลงมติโดยรัฐสภาในวาระแรกที่มีการประชุม

และพระราชกำหนดนี้ก็ผ่านไปอย่างฉลุยเมื่อประมาณกลางปี 2548

เริ่มแรก "สถานการณ์ฉุกเฉิน" หมายความว่า "สถานการณ์อันกระทบหรืออาจกระทบต่อความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรือเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐหรืออาจทำให้ประเทศหรือ ส่วนใดส่วนหนึ่งของประเทศตกอยู่ในภาวะคับขัน หรือมีการกระทำความผิดเกี่ยวกับการก่อการร้าย ตามประมวลกฎหมายอาญา การรบหรือการสงคราม ซึ่งจำเป็นต้องมีมาตรการเร่งด่วนเพื่อรักษาไว้ซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เอกราชและบูรณภาพแห่งอาณาเขต ผลประโยชน์ของชาติ การปฏิบัติตามกฎหมาย ความปลอดภัยของประชาชน การดำรงชีวิตโดยปกติสุขของประชาชน การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ความสงบเรียบร้อยหรือประโยชน์ส่วนรวม หรือการป้องปัดหรือแก้ไขเยียวยาความเสียหายจากภัยพิบัติสาธารณะอันมีมาอย่างฉุกเฉินและร้ายแรง"

มาตรา 5 บอกว่า เมื่อปรากฏว่ามีสถานการณ์ฉุกเฉินเกิดขึ้น (ที่มีความหมายกว้างดังข้างต้น) และนายกรัฐมนตรีเห็นสมควร ใช้กำลังเจ้าหน้าที่ปกครอง ตำรวจ ทหาร เข้าแก้ไขปราบปราม ให้นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี มีอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อบังคับใช้ทั่วราชอาณาจักร หรือในบางเขตบางท้องที่ได้ตามความจำเป็น

ในกรณีที่ไม่อาจขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีได้ทันท่วงที นายกรัฐมนตรีอาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินไปก่อนแล้วดำเนินการให้ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีภายในสามวัน หากมิได้ขอภายในกำหนดหรือคณะรัฐมนตรีไม่ให้ความเห็นชอบ การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินดังกล่าวเป็นอันสิ้นสุดลง

ช่วงเวลาของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้วแต่นายกรัฐมนตรีกำหนด แต่ไม่เกินสามเดือน หากจำเป็นให้ขยายเวลาคราวละไม่เกินสามเดือน โดยคณะรัฐมนตรีเห็นชอบด้วย

อย่างไรก็ดี ให้มีคณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉินคณะหนึ่ง (มาตรา 6) ประกอบด้วยรองนายกรัฐมนตรี ซึ่งนายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธานกรรมการ มีรัฐมนตรีและปลัดกระทรวงมหาดไทย ยุติธรรม กลาโหม และปลัดกระทรวงอื่นๆ ตลอดจนผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารสามเหล่าทัพ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ และข้าราชการอื่นๆ อีกเป็นกรรมการ โดยมีอำนาจหน้าที่ติดตามและตรวจสอบเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น เพื่อเสนอแนะต่อนายกรัฐมนตรีในกรณีที่มีความจำเป็นต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินข้างต้น หรือสถานการณ์ที่มีความร้ายแรง ((มาตรา 11) อันได้แก่ก่อการร้าย มีการใช้กำลังประทุษร้ายชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สิน หรือมีเหตุเชื่อได้ว่ามีการกระทำผิดที่มีความรุนแรงกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยในชีวิตหรือทรัพย์สินของรัฐหรือบุคคล) และเสนอแนะการใช้มาตราที่เหมาะสม

การมีคณะกรรมการชุดนี้ไม่กระทบกระเทือนการใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 5 ในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือพูดง่ายๆ ว่ายังไงๆ นายกรัฐมนตรีก็มีอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเองได้อยู่ดี

เมื่อประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว สิ่งที่เกิดขึ้นตามมาก็คือ นายกรัฐมนตรีมีอำนาจออกข้อกำหนดดังต่อไปนี้

(1) ห้ามบุคคลใดออกนอกเคหสถานภายในระยะเวลาที่กำหนด

(2) ห้ามมิให้มีการชุมนุมหรือมั่วสุมกัน ณ ที่ใดๆ

(3) ห้ามการเสนอข่าวจำหน่ายหรือแพร่หลายซึ่งหนังสือ สิ่งพิมพ์ ในเขตพื้นที่ประกาศหรือทั่วราชอาณาจักร

(4) ห้ามการใช้เส้นทางคมนาคมหรือการใช้ยานพาหนะ

(5) ห้ามการใช้อาคารหรือเข้าไปหรืออยู่ในสถานที่ใดๆ

(6) ให้อพยพประชาชนออกจากพื้นที่ที่กำหนด

สำหรับสถานการณ์ที่มีความร้ายแรง (มาตรา 11) นายกรัฐมนตรีมีอำนาจประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน โดยนอกจากมีอำนาจดังกล่าวข้างต้นแล้ ยังมีอำนาจดังต่อไปนี้ด้วย (1) ให้เจ้าหน้าที่จับกุมและควบคุมตัวบุคคลที่สงสัยว่าจะเป็นผู้ร่วมกระทำการให้เกิดสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือเป็นผู้ใช้ ผู้โฆษณา ผู้สนับสนุนการกระทำ

(2) ให้เจ้าหน้าที่เรียกบุคคลมารายงานตัว หรือให้ถ้อยคำ หรือส่งมอบเอกสาร

(3) ให้เจ้าหนี้ยึดหรืออายัดอาวุธ สินค้าเครื่องอุปโภคบริโภค

(4) ให้เจ้าหน้าที่ตรวจ ค้น รื้อ ถอน หรือทำลายซึ่งอาคาร สิ่งปลูกสร้าง หรือสิ่งกีดขวางตามความจำเป็นในการปฏิบัติหน้าที่

(5) ให้เจ้าหน้าที่ตรวจสอบจดหมาย หนังสือ สิ่งพิมพ์ โทรเลข หรือสิ่งสื่อสารด้วยวิธีการอื่นใด ตลอดจนสั่งระงับ หรือยับยั้งการติดต่อหรือสื่อสาร

(6) ประกาศห้ามมิให้กระทำการใดๆ หรือสั่งให้กระทำการใดๆ เท่าที่จำเป็นแก่การรักษาความมั่นคงของรัฐ ความปลอดภัยของประเทศ หรือความปลอดภัยของประชาชน

(7) ประกาศห้ามบุคคลออกนอกประเทศ

(8) ออกคำสั่งให้ใช้กำลังทหารเพื่อช่วยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือตำรวจระงับเหตุการณ์ร้ายแรง ฯลฯ

อ่านมาเท่านี้ คงเห็นอำนาจอันครอบจักรวาลของนายกรัฐมนตรีที่เกิดจากการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามคำจำกัดความที่กว้างขวาง และบุคคลเดียวที่มีอำนาจในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็คือตัวนายกรัฐมนตรี

นายกรัฐมนตรีสามารถประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินได้โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากใครเลยในสามวันแรก หลังจากนั้นต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี ซึ่งในบริบทปัจจุบัน การขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีนั้นถือได้ว่าเป็นเรื่องอัตโนมัติ ทั้งในคำจำกัดความของมติคณะรัฐมนตรี (ความเห็นรัฐมนตรีไม่กี่คนก็ถือได้ว่าเป็นมติคณะรัฐมนตรี) และในโลกแห่งความเป็นจริง

คณะกรรมการบริหารสถานการณ์ฉุกเฉิน (มาตรา 6) ที่มีนั้น ไม่มีอำนาจอนุมัติหรือขัดขวางการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน มีอำนาจหน้าที่เพียงติดตาม และตรวจสอบสถานการณ์เพื่อเสนอแนะในกรณีที่มีความจำเป็นต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือสถานการณ์ที่มีความร้ายแรงตลอดจนมาตราในการป้องแก้ไข หรือระงับสถานการณ์ฉุกเฉินเท่านั้น

เมื่อประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว นายกรัฐมนตรีมีอำนาจไม่ต่างไปจากหัวหน้าคณะปฏิวัติในอดีต ถ้ามองในแง่ดีก็เป็นอำนาจเบ็ดเสร็จเพื่อการแก้ไขปัญหาที่เป็นอันตรายต่อประเทศและประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ แต่ถ้ามองในแง่ลบแล้ว ถ้ามีการลุแก่อำนาจเพื่อทำลายผู้ที่มีความเห็นแตกต่างแล้ว ก็จะเป็นอันตรายต่อชาติอย่างยิ่ง

ในโลกที่เต็มไปด้วยกฎ ไม่ว่ากฎแห่งกรรม หรือกฎแห่งแรงสะท้อน ถ้าหากไม่มีเงื่อนไขเพียงพอต่อการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว แรงสะท้อนกลับสู่ตัวนายกรัฐมนตรีก็จะรุนแรงอย่างทัดเทียมกันกับผลกระทบที่เกิดขึ้นจนอาจทำลายตัวผู้ประกาศได้อย่างทันควันเช่นกัน

หน้า 6