หน้าแรก ธุรกิจ บทความ Down Load เชื่อมโยง Glossary

สมุดเยี่ยม 

ปี 2006 p1

ปี 2005 p2

ปี 2005 p1 ปี 2004 p2 ปี 2004 p1 ปี 2003 p1 ปี 2002
การเมืองของมาตรา 7

โดย สมชาย ปรีชาศิลปกุล สาขาวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ มติชนรายวัน วันที่ 17 มีนาคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10233

มาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้กลายมาเป็นข้อเสนอเพื่อผ่าทางตัน ในสถานการณ์ความขัดแย้ง ทางการเมือง ของการเคลื่อนไหวกดดันให้ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

ด้วยการให้เหตุผลว่าสถานการณ์ทางการเมืองได้ก้าวสู่จุดที่ไม่สามารถหาทางออกได้ และอาจเป็นชนวนที่ทำให้เกิดความรุนแรงขึ้น การใช้มาตรา 7 เพื่อขอ "พระราชทานพระบรมราชวินิจฉัย นำจารีตประเพณีการปกครองตามมาตรา 7 มาใช้เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนมีรัฐบาลชั่วคราวมาทำหน้าที่แก้ไขรัฐธรรมนูญ และดูแลการเลือกตั้งให้เป็นไปอย่างบริสุทธิ์ยุติธรรม เป็นการเริ่มต้นกิจกรรมทางการเมืองตามระบอบประชาธิปไตยใหม่" (หนังสือฎีกาของนักวิชาการ ราชกุล บุคคลผู้มีชื่อเสียงจำนวน 96 คน เมื่อวันที่ 5 มีนาคม 2549) นับเป็นหนทางหนึ่งของการคลี่คลายความขัดแย้งที่ได้เกิดขึ้น

บทบัญญัติของมาตรา 7 บัญญัติว่า

"ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นตามประเพณีการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข"

ซึ่งผู้ที่สนับสนุนการใช้มาตรา 7 เป็นเครื่องมือ (เช่น ชัยอนันต์ สมุทวณิช, ธีรภัทร เสรีรังสรรค์) ได้หยิบยกเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์ มาเป็นฐานอ้างอิงว่าได้เคยมีการใช้อำนาจดังกล่าวนี้มาแล้ว เช่น ในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 หลังจากออกนอกประเทศของ ณรงค์-ถนอม-ประภาส ก็ได้มีการแต่งตั้ง สัญญา ธรรมศักดิ์ มาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี อันจัดเป็นนายกฯพระราชทาน ซึ่งได้รับการกล่าวถึงและเป็นที่จดจำอย่างกว้างขวาง

แม้จะเป็นข้อเสนอที่เป็นทางออกอันหนึ่งของความขัดแย้ง ด้วยการอ้างถึงจารีตประเพณีในระบอบประชาธิปไตยของไทย อันมีนัยยะถึงเป็นการแก้ไขปัญหาที่หวนกลับไปสู่การใช้อำนาจของสถาบันกษัตริย์ในการเมืองซึ่งถือเป็น "ประเพณีของไทย" ข้อเสนอนี้จึงได้รับการตอบรับอย่างกว้างขวาง

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมีความเห็นแย้งว่ามาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 นี้ มิใช่สิ่งที่เก่าแก่หรือสืบเนื่องมาดังที่ถูกเข้าใจกัน รวมถึงการใช้อำนาจตามมาตรานี้ด้วยเช่นกัน ดังเหตุผลต่อไปนี้

ประการแรก มาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มีที่มาครั้งแรกปรากฏในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2502 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นจากการยึดอำนาจโดยคณะปฏิวัติที่นำโดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เมื่อเดือนตุลาคม พ.ศ. 2501 ธรรมนูญฉบับนี้ถูกประกาศใช้โดยมีทั้งสิ้น 20 มาตรา และเนื้อหาของมาตรา 7 ก็ได้ปรากฏอยู่ในมาตราสุดท้ายของธรรมนูญ ทั้งนี้ ถ้อยคำที่ใช้ก็แทบไม่มีความแตกต่างจากมาตรา 7 แต่อย่างใด ดังนี้

"ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งราชธรรมนูญนี้บังคับแต่กรณีใดให้วินิจฉัยกรณีนั้น ไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทย ในระบอบประชาธิปไตย"

บทบัญญัติในลักษณะดังกล่าวก็ได้ปรากฏต่อมาอีก ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 มาตรา 22, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519 มาตรา 25, ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2520 มาตรา 30 และธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร 2534 มาตรา 30

เป็นที่น่าสังเกตว่าบทบัญญัติในลักษณะเช่นเดียวกับมาตรา 7 ที่เกิดขึ้นทุกครั้งจะอยู่ใน "ธรรมนูญ" หรือ "รัฐธรรมนูญ" ซึ่งถูกประกาศโดยคณะนายทหารที่ทำการยึดอำนาจและเปลี่ยนแปลงรัฐบาลโดยกระบวนการที่นอกวิถีทางของกฎหมายในขณะนั้น และธรรมนูญทุกฉบับที่กล่าวมาก็จะมีเนื้อหาที่สั้นเพียง 20 ถึง 30 มาตราเท่านั้น การเขียนมาตรา 7 เอาไว้น่าจะเป็นผลงานของเนติบริกรยุคบุกเบิก ที่ต้องการเปิดช่องไว้ให้รัฐบาลสามารถใช้อำนาจในการบริหารบ้านเมืองได้ หากเกิดกรณีไม่มีบทบัญญัติของธรรมนูญให้อำนาจเอาไว้

แต่สำหรับมาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 นั้น หากพิจารณาแง่ของที่มาแล้วนับว่าแตกต่างอย่างสิ้นเชิงกับที่เคยเกิดขึ้น เพราะมิใช่รัฐธรรมนูญที่เกิดจากการยึดอำนาจโดยคณะทหาร และทั้งก็ยังเป็นรัฐธรรมนูญ ที่มีเนื้อหาครอบคลุมกว้างขวางในประเด็นต่างๆ มีมาตราถึง 336 มาตรา

เพราะฉะนั้น แม้จะมีที่มาจากธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2502 แต่ต้องนับว่ามาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 กลับปรากฏขึ้นในเงื่อนไขและบริบทที่แตกต่างไปอย่างมาก

ประการที่สอง มาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มีเพียงวรรคเดียว ขณะที่บทบัญญัติก่อนหน้าที่จะกำหนดให้มีวรรคสอง ประกอบด้วยทุกครั้ง ซึ่งเนื้อหาของวรรคสองจะเป็นการกำหนดองค์กรที่มาทำหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดว่า จะถือเอากรณีเช่นใดที่จัดว่าเป็นไปประเพณีการปกครองของประเทศไทย ในระบอบประชาธิปไตย

องค์กรที่ทำหน้าที่เหล่านี้ทั้งหมด จะเป็นคณะบุคคลที่ทำการยึดอำนาจหรือไม่ก็เป็นคณะบุคคลที่ผู้ยึดอำนาจแต่งตั้งขึ้น

เช่น "ในกรณีมีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินวินิจฉัยให้สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินวินิจฉัยชี้ขาด" (รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2519)

"ในกรณีมีปัญหาเดียวแต่การวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัยชี้ขาด" (ธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2515 โดยสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติจะมาจากการแต่งตั้งของคณะปฏิวัติโดยพฤตินัย)

แต่บทบัญญัติมาตรา 7 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มิได้มีวรรคสองบัญญัติรองรับจึงย่อมเป็นปัญหาว่าใคร หรือองค์กรใด ที่จะทำหน้าที่วินิจฉัยว่าประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยจะมีความหมายเช่นไร รวมถึงจะสามารถถูกตรวจสอบ ถึงความชอบ ด้วยรัฐธรรมนูญของการกระทำที่อ้างว่าเป็นประเพณีการปกครองได้หรือไม่

ประการที่สาม บทบัญญัติแต่เดิมทุกครั้งจะใช้คำว่า "ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทย ในระบอบประชาธิปไตย" แต่ในมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มีถ้อยคำเพิ่มเติมเป็น "ให้วินิจฉัยกรณีนั้น ไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข"

การเปลี่ยนแปลงถ้อยคำเช่นนี้ ย่อมมีผลให้ความหมายเปลี่ยนแปลงไปอย่างแน่นอนเพราะหากไม่มีความแตกต่าง ก็ไม่จำเป็นต้องเปลี่ยนแปลงแต่เป็นที่น่าสนใจว่าในการรวบรวมความคิดเห็นเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ ในระหว่างการจัดทำรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ 20 มกราคม 2540 จนถึง 10 กันยายน 2540 ในบทบัญญัติมาตราอื่นๆ ได้มีการปรับแก้ เปลี่ยนแปลงถ้อยคำเกิดขึ้นอย่างกว้างขวาง แต่สำหรับมาตรา 7 นั้น ในขั้นตอนของการรวบรวมความคิดเห็นปรากฏผลดังนี้

ขั้นตอนที่ 1 ไม่มีความเห็น (ระหว่าง 20 มกราคม ถึง 30 เมษายน 2540)

ขั้นตอนที่ 2 ไม่มีความเห็น (ระหว่าง 13 พฤษภาคม ถึง 30 กรกฎาคม 2540)

ขั้นตอนที่ 3 ไม่มีความเห็น (ระหว่าง 4 กันยายน ถึง 10 กันยายน 2540)

(ดูรายละเอียดในนันทวัฒน์ บรมานันท์, ถกรัฐธรรมนูญ 2540)

จากประเด็นที่หยิบยกมาพิจารณาจึงจะเห็นได้ว่ามาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มิใช่เป็นบทบัญญัติที่เก่าแก่ และสืบเนื่องมาอย่างยาวนาน ดังที่มักจะเข้าใจกันทั่วไปแม้กระทั่งในหมู่นักวิชาการเองก็ตาม ตรงกันข้ามบทบัญญัติมาตรานี้ หากพิจารณาให้อย่างละเอียดแล้วจะพบว่ามีความ "ใหม่" ทั้งในแง่ของถ้อยคำที่แตกต่างไปจากเดิม และรวมถึงยังถูกวางอยู่ในบริบทของรัฐธรรมนูญที่ต่างไปจากเดิมอย่างสิ้นเชิง

การจะนำมาตรา 7 มาบังคับใช้ด้วยการอ้างจารีตประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตย จึงอาจมิใช่เป็นการนำเอา จารีตประเพณีการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยมาบังคับใช้ ตรงกันข้ามการกระทำนี้อาจเป็นจุดเริ่มต้น ของการสร้างจารีตประเพณีการปกครอง ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขต่างหาก

หน้า 6