คอลัมน์ มองซ้ายมองขวา  โดย อภิชาต สถิตนิรามัย   ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 20 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3768 (2968)

ในบทความ ฤากงล้อประวัติศาสตร์จะทับหัวแม่ตีน ตีพิมพ์ที่ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันจันทร์ที่ 23-วันพุธที่ 25 มกราคม 2549 นั้น ผมได้คัดลอกข้อความทั้งหมดมาจากหนังสือชื่อ การเมืองในระบบพ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ ของ ทักษ์ เฉลิมเตียรณ ซึ่งเป็นการวิเคราะห์ระบอบการปกครองของไทยในยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (ปี 2500-2506) โดยมีเจตนาที่จะเทียบเคียงว่า ระบอบทักษิณาธิปไตยมีความคล้ายคลึงกับระบอบเผด็จ การแบบพ่อขุนของจอมพลสฤษดิ์ค่อนข้างมาก ทั้งๆ ที่เวลาเกือบ 50 ปีได้คั่นกลางระหว่างระบอบทั้งสองนั้น สังคมเศรษฐกิจไทยเปลี่ยนแปลงไปมาก มากจนกระทั่งคนที่จากประเทศไทย ไปในช่วงเวลาดังกล่าว หากกลับมาเยือนอีกครั้งหนึ่งจะไม่มีทางจดจำประเทศไทย ที่เขาเคยรู้จักได้เลย ดังนั้นชื่อบทความ ฤากงล้อประวัติศาสตร์จะทับหัวแม่ตีน จึงเป็นความตั้งใจที่จะตั้งคำถามว่า ระบอบการ เมืองไทยมีความก้าวหน้าขึ้นหรือไม่ หรือเป็นเพียงแต่วัฏจักรที่สังคมไทยไม่เคยเก็บรับบทเรียนทางประวัติศาสตร์

บทความชิ้นนี้ผมตั้งใจจะเปรียบเทียบเพิ่มเติมระหว่างระบอบพ่อขุนอุปถัมภ์ และทักษิณาธิปไตยต่อไปในบางระดับ และพยายามจะชี้ถึงความ สำคัญของความชอบธรรมในการปกครอง (ligetimacy to govern) ดังต่อไปนี้

ความคล้ายคลึงที่เด่นสุดของระบอบการเมืองทั้งสองคงหนีไม่พ้นการใช้อำนาจที่มีลักษณะ "สมบูรณาญาสิทธิ" (absolutism) ตามการชี้นำของอาจารย์เกษียร เตชะพีระ แห่งคณะรัฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ ลักษณะสมบูรณาญาสิทธินั้น คือการใช้อำนาจของผู้นำที่มีลักษณะเด็ดขาด จนกล่าวได้ว่าเป็นอำนาจที่เกือบสมบูรณ์ในแง่ที่ไม่มีพลัง หรือใครในสังคมสามารถตรวจสอบหรือทัดทานได้อย่างมีประสิทธิผล ตัวอย่างรูปธรรมในระบอบพ่อขุน คือ การปราบอันธพาล หรืออำนาจตามมาตรา 17 ของธรรมนูญการปกครองแห่งราชอาณาจักร พ.ศ.2502 ที่ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีกระทำการใดๆ ก็ได้ โดยถือว่าเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งท่านจอมพลก็ได้ใช้อำนาจตามมาตรานี้ สั่งยิงเป้าผู้ต้องสงสัยว่าเป็นผู้วางเพลิงในที่สาธารณะ เป็นต้น

ส่วนตัวอย่างรูปธรรมของการใช้อำนาจแบบเด็ดขาดของนายกฯทักษิณ คือ สงครามต่อต้านยาเสพย์ติดที่นำไปสู่การฆ่าตัดตอน 2,500 ศพ และการออกพระราชกำหนดบริหารราชการในสถาน การณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 ตัวอย่างรูปธรรมในทั้ง 2 ระบอบข้างต้นนั้นย่อมถือได้ว่าเป็นอำนาจแบบเด็ดขาด จนมีลักษณะ "สมบูรณาญาสิทธิ" จะมีอำนาจใดเล่าที่ยิ่งใหญ่กว่านี้ นี่คืออำนาจที่ชี้นิ้วได้ว่าจะมอบความตายให้แก่ผู้ใดก็ได้โดยไม่ต้องผ่านหลักนิติรัฐ ก่อน พ.ศ.2475 นั้นอำนาจนี้สงวนไว้แก่องค์พระมหากษัตริย์เท่านั้น ดังนั้นเราจึงอาจเรียกพระเจ้าแผ่นดินว่า เจ้าชีวิตได้อีกด้วย จึงเป็นการเหมาะสมแล้วที่อาจารย์เกษียรจะเห็นว่าลักษณะ การใช้อำนาจของระบอบทั้ง 2 นั้นมีลักษณะสมบูรณาญาสิทธิ

แน่นอนว่าที่มาแห่งอำนาจเด็ดขาดของระบอบทั้ง 2 ย่อมแตกต่างกัน นายกฯทักษิณท่องบ่นมนต์คาถา 19 ล้านเสียงอยู่ตลอดเวลา หมายความว่าท่านเห็นว่าความชอบธรรมในการปกครองของท่านนั้น (legitimacy to govern) มาจากการหย่อนบัตรเลือกตั้ง (ณ จุดนี้ขอให้เราลืมไม่นับหรือไม่คิดก่อนว่า กลไกหัวคะแนน การซื้อเสียง ฯลฯ ต่อการผลิต 19 ล้านเสียง และ 377 ที่นั่งนั้นเป็นอย่างไร ติ๊ต่างว่าโดยส่วนใหญ่แล้วเป็นผลจากการที่รัฐบาลทักษิณ 1 มีนโยบายที่โดนใจผู้ลงคะแนน เช่น นโยบายประชานิยมก็แล้วกัน) และต้องยอมรับด้วยว่า ความนิยม (popularity) ของท่านในหมู่ชาวบ้านโดยเฉพาะในช่วงทักษิณ 1 นั้นมีส่วนอย่างสำคัญต่อการใช้อำนาจเด็ดขาด

ส่วนจอมพลสฤษดิ์นั้น ขึ้นสู่อำนาจด้วยปากกระบอกปืนจากการทำรัฐประหารโค่นอำนาจจอมพล ป. พิบูลสงคราม ลงในปี 2500 แล้วให้นายพจน์ สารสิน และจอมพลถนอม กิตติขจร เป็นนายกฯอยู่ในช่วงสั้นๆ (20 กันยายน 2500-20 ตุลาคม 2501) ก่อนที่จะก้าวเข้าสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอย่างเต็มตัวในภายหลัง

โปรดอย่าได้เข้าใจผิดว่า เมื่อประสบความสำเร็จในการยึดอำนาจการปกครองด้วยกำลังทหารแล้ว จอมพลสฤษดิ์จะใช้แต่เพียงอำนาจกดปราบด้วยความรุนแรง ในการควบคุมทางการเมือง โดยมิต้องใส่ใจกับความชอบธรรมในการปกครองเลย โดยธรรมชาติของระบอบการเมืองการปกครอง ในทุกระบบตั้งแต่ยุคโบราณนั้นกล่าวได้ว่า ทุกระบอบจะต้องมีแง่มุมของการอ้างความชอบธรรมอยู่ด้วยกันทั้งนั้น (เช่น การที่ระบบกษัตริย์ในอดีตอ้างคติและความเชื่อทางศาสนา) ต่างกันเพียงแต่แหล่งอ้างอิงความชอบธรรมที่แตกต่างกัน ในแง่นี้แล้วรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์แตกต่างกับรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ที่จะดีจะร้ายก็ยังอ้างอิงความชอบธรรมจากระบอบการปกครองภายใต้รัฐธรรมนูญที่เริ่มต้นจากการปฏิวัติ พ.ศ.2475 หรือพูดอีกแบบหนึ่งได้ว่า จอมพล ป.อ้างอิงความชอบธรรม จากการเป็นคู่ตรงข้ามของระบอบสมบูรณา ญาสิทธิราช จอมพลสฤษดิ์จึงเป็นทหารคนแรกที่ไม่อ้างอิงความชอบธรรมจากระบอบรัฐธรรมนูญ ดังนั้นจอมพล สฤษดิ์จึงมีความจำเป็นที่จะต้องอ้างอิงความชอบธรรมจาก 2 แหล่งใหญ่ คือ

1.อ้างอิงความชอบธรรมจากการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะด้านความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ จะดีจะร้าย จะชอบหรือไม่ชอบก็ตามแต่ เราคงต้องยอมรับว่าระบอบสฤษดิ์และมรดกของมันได้กลายเป็นรากฐานทาง "สถาบัน" ให้แก่อัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจไทยในระดับสูงถึง 6-7 เปอร์เซ็นต์ต่อปี ต่อเนื่องกันเกือบ 40 ปี (จนถึงวิกฤตเศรษฐกิจ 2540) ซึ่งเป็นอัตราเติบโตที่สูงเป็นอันดับต้นๆ ของโลกเลยทีเดียว จะเป็นรองแต่ประเทศ 4-5 เสือเอเชียตะวันออกเท่านั้น หรือกล่าวได้อย่างเต็มปากว่า รัฐประหาร พ.ศ.2500 ก็คือจุดเปลี่ยนหรือจุดเลี้ยวอีกจุดหนึ่งของเศรษฐกิจไทย

รากฐานทางสถาบันที่ระบอบสฤษดิ์ทิ้งไว้เป็นมรดกแก่สังคมเศรษฐกิจไทย อย่างน้อยมีด้วยกัน 3 ประการ ก็คือ

ก) การมอบอำนาจบริหารเศรษฐกิจมหภาคให้แก่ขุนนางนักวิชาการ (เทคโนแครต-technocrat) ที่มีนายป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นผู้นำในบรรดา 4 หน่วยงานหลัก คือ ธนาคารแห่งประเทศไทย สภาพัฒนา การเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักงบประ มาณ และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง เป็นจุดเริ่มของธรรมเนียมที่นักการเมือง (อ่านว่าทหาร จนถึง 14 ตุลาคม 2516) ทำหน้าที่ปกครอง (reign) แต่เทคโนแครตทำหน้าที่บริหาร จนกระทั่ง พ.ศ.2540 ที่เหล่าบรรดาเทคโนแครตถูกฆ่าตาย (ฆ่าตัวตาย ?) จากวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540

ข) การเปลี่ยนระบอบทุนนิยมไทย จากยุคทุนนิยมโดยรัฐ (ทุนนิยมขุนนาง หรือนโยบายเศรษฐกิจแบบชาตินิยม ก็เป็นชื่อที่นิยมเรียกยุคจอมพล ป.เช่นกัน) เป็นยุคทุนนิยมแบบเสรีนิยม กล่าวคือมีการเปลี่ยนนโยบายเศรษฐกิจขนานใหญ่ จากการที่รัฐมีบทบาทนำในระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะผ่านการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเป็นจำนวน 100 กว่าแห่งเข้าผลิตโดยตรง มาเป็นนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมที่มอบบทบาทหลักให้แก่ภาคเอกชนโดยมีรัฐเป็นผู้ส่งเสริมและสนับสนุน ภายใต้กรอบนโยบายเช่นนี้เองที่แผนพัฒนาเศรษฐกิจฉบับต่างๆ ถูกร่างขึ้น ตัวอย่างเช่น รัฐหันมาลงทุนด้านโครง สร้างพื้นฐานทั้งเขื่อน โรงไฟฟ้า และถนนหนทาง เพื่อลดต้นทุนในการทำธุรกิจให้แก่ภาคเอกชน รวมทั้งให้สิทธิประโยชน์ต่างๆ ทั้งแก่คนไทยและต่างชาติ เพื่อส่งเสริมการลงทุนแทนที่จะเข้าไปผลิตโดยตรง

ในขณะเดียวกันภาวการณ์สงครามเย็นในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ก็ทวีความรุนแรงมาก โดยเฉพาะการรุกคืบของขบวนการประเทศลาว ซึ่งเป็นขบวนการฝ่ายซ้ายในประเทศลาวหลัง พ.ศ.2504 รวมทั้งการเคลื่อนไหวจัดตั้งมวลชนของพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทย (พคท.) ทำให้จอมพลสฤษดิ์ ต้องทำสงครามแย่งชิงมวลชนผ่านการพัฒนาเศรษฐกิจชนบท ควบคู่ไปกับการปราบขบวนการฝ่ายซ้าย ด้วยมาตรการแห่งความรุนแรง โดยจัดตั้งทั้งกรมพัฒนาชุมชน (2503) และโครงการเร่งรัดพัฒนาชนบท (รพช.) ขึ้นเพื่อสร้างความชอบธรรมกับมวลชนชนบท ในขณะเดียวกันก็เน้นการพัฒนาแหล่งน้ำ และถนนหนทางเพื่อความสะดวกในการเคลื่อนย้ายกำลังพล จนกระทั่งผู้เชี่ยวชาญการพัฒนาเศรษฐกิจชาวอเมริกัน ถึงกับวิจารณ์ว่า มีการตัดถนนมากเกินความจำเป็นทางเศรษฐกิจ แต่อย่างไรก็ตามการเร่งสร้างถนนเพื่อความมั่นคงเหล่านี้ กลับส่งผลให้เกิดการขยายตัวของการปลูกพืชไร่ เช่น ปอและมันสำปะหลังขนานใหญ่ในยุคถัดมา เพราะต้นทุนการขนส่งได้ลดลงอย่างรวดเร็ว และกลายเป็นพืชส่งออกหลักที่หนุนช่วยการขยายตัวทางเศรษฐกิจ เพิ่มเติมขึ้นจากสินค้าส่งออกดั้งเดิม เช่น ข้าวและยางพารา จนกระทั่งอัมมาร สยามวาลา เรียกยุคนี้ว่าเป็นยุคทองของภาคเกษตร

ประเด็นหลักที่ผมกล่าวมา ณ จุดนี้ มีแต่เพียงว่าระบอบสฤษดิ์ยังคงมีความจำเป็นต้องแสวงหาความชอบธรรม ในการปกครองอยู่ดี แม้ว่าหนทางสู่อำนาจจะได้มาด้วยปากกระบอกปืนก็ตาม กล่าวในแง่นี้แล้วเราคงต้องยอมรับด้วยว่า พคท.เป็นพรรคมวลชน (Mass Party) ที่แท้จริงเพียงหนึ่งเดียวของประวัติศาสตร์ไทย ที่ทำหน้าที่พรรคฝ่ายค้าน อย่างมีประสิทธิผลที่สุด (โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเทียบกับการทำหน้าที่ฝ่ายค้านของพรรคประชาธิปัตย์) เพราะมันคุกคามความดำรงอยู่ของรัฐไทยมาโดยตลอด จนกระทั่ง พคท.ล่มสลายไปในกลางทศวรรษที่ 2520

คุณูปการสำคัญ (contribution) ของ พคท.ที่มีต่อสังคมไทย คือ มันทำลาย "การผูกขาด" อำนาจ ทางการเมืองของฝ่ายทหาร ดังนั้นระบอบสฤษดิ์และผู้สืบทอดอำนาจจึงยังมีความจำเป็นทางภาวะวิสัย (objectivity) ในการแสวงหาความชอบธรรมทางการเมือง ผ่านการพัฒนาเศรษฐกิจ หรือหากพูดในภาษาเศรษฐศาสตร์แล้ว การดำรงอยู่ของ พคท. จึงเปรียบเสมือนกับการที่ตลาดการเมือง มีลักษณะ เป็นตลาด contestable market นั่นเอง เพราะการดำรงอยู่ของคู่แข่งทางการเมือง เช่น พคท.นี้เองที่ทำ ให้ระบอบเผด็จการทหารไม่สามารถกระทำการขูด รีดส่วนเกินทางเศรษฐกิจเข้ากระเป๋าตัวเองและพวกพ้องได้มากจนเกินไป จนกระทั่งทำลายความเติบโตของเศรษฐกิจดังเช่นที่เกิดขึ้นในบางประเทศของทวีปแอฟริกาที่รัฐทำตัวเป็นผู้ล่าเหยื่อ (predatory state) โดยไม่มีขีดจำกัดของการใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อขูดรีดส่วนเกินทางเศรษฐกิจ

ค) การปรับปรุงระบบการบริหารราชการ (bureaucratic reorganization) ขนานใหญ่ หลักใหญ่ใจความสำคัญ ของการปรับปรุงระบบการบริหารราชการนี้คือ การรวมศูนย์อำนาจทางการบริหารราชการแผ่นดิน เข้าสู่ตัวนายกรัฐมนตรี (บรรพบุรุษของผู้บริหาร CEO) เช่น การลดความสำคัญของคณะรัฐมนตรีในฐานะองค์คณะทางการเมืองลง และเพิ่มความสำคัญให้แก่บทบาทและอำนาจหน้าที่ให้แก่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

การเปลี่ยนนโยบายเศรษฐกิจ การปรับปรุงกลไกรัฐให้มีประสิทธิภาพสูงขึ้น และการมอบอำนาจบริหารนโยบายให้เทคโนแครต เหล่านี้เองที่กลายเป็นปัจจัยทางสถาบันของความเติบโตทางเศรษฐกิจในระดับสูง ต่อเนื่องกันเกือบ 40 ปีของไทย

2.การอ้างอิงความชอบธรรมในการปกครองกับสถาบันพระมหากษัตริย์

ดังเช่นที่ทักษ์ เฉลิมเตียรณ วิเคราะห์ไว้เป็นอย่างดีว่า "ด้วยเหตุที่ยังมีรากฐานที่ไม่มั่นคงนัก คณะรัฐประหารของจอมพลสฤษดิ์ จึงต้องหันไปพึ่งพระบรมโพธิสมภาร เพื่อการสนับสนุน และเพื่อความชอบธรรม... จอมพลสฤษดิ์ได้ประกาศต่อหนังสือพิมพ์ และประชาชนว่า ฐานะของตนนั้นชอบธรรมเพราะพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงเห็นชอบด้วย และเมื่อมีพระบรมราชโองการแต่งตั้ง จอมพลสฤษดิ์ จอมพลสฤษดิ์ก็ได้นำมาแสดงทันที ฉะนั้นใน พ.ศ.2500 พระมหากษัตริย์จึงทรงทำหน้าที่แต่งตั้งผู้นำทางการเมืองคนใหม่ให้เป็นไปโดยชอบธรรม" (หน้า 354)

จากที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้น ผมเพียงแต่ต้อง การชี้ถึงความสำคัญของความชอบธรรมในการปกครอง แม้ว่ากำเนิดของระบอบสฤษดิ์จะมาจากการยึดอำนาจรัฐด้วยปากกระบอกปืนก็ตาม ระบอบอำนาจนิยมเด็ดขาดเช่นนี้ก็ยังต้องคำนึงและแสวงหาความชอบธรรมในการปกครอง ทั้งจากการอ้างอิงสถาบันสูงสุด และการพัฒนาเศรษฐกิจอยู่ดี คงจะต้องยอมรับด้วยว่าระบอบนี้ประสบความสำเร็จค่อนข้างมากในการแสวงหาความชอบธรรม เมื่อจอมพลสฤษดิ์สิ้นชีวิตลงด้วยโรคภัยไข้เจ็บนั้น ปรากฏว่าท่านก็ยังได้รับความนิยมชมชอบจากประชาชน จนกระทั่งเมื่อเกิดการแย่งชิงกองมรดกมูลค่ามหาศาลระหว่างภริยาและบุตร จนเรื่องถึงขั้นโรงศาลแล้ว ประชาชนจึงได้รู้ว่ามรดกนั้นเกิดจากการฉ้อราษฎร์บังหลวง ทำให้รัฐบาลจอมพลถนอม ผู้สืบทอดอำนาจต้องออกคำสั่งยึดทรัพย์ในที่สุด แต่อย่างไรก็ตามความสำเร็จของการพัฒนาเศรษฐกิจ ในระดับสูงของระบอบสฤษดิ์ ก็ได้ช่วยค้ำจุนความชอบธรรมของระบอบนี้จนกระทั่ง 14 ตุลาคม 2516 ที่ความชอบธรรมของระบอบได้ถูกการเคลื่อนไหวของขบวนการเรียกร้องรัฐ ธรรมนูญทำลายลง

คำถามในสถานการณ์ปัจจุบันจึงมีอยู่ว่า ความชอบธรรมของระบอบทักษิณาธิปไตยที่อ้างอิงจาก "ความสำเร็จ" ในการฟื้นฟูเศรษฐกิจหลังวิกฤต พ.ศ.2540 และจาก 19 ล้านเสียงนั้นหมดลงแล้วหรือไม่ในสายตาประชาชน โดยเฉพาะในหมู่ชนชั้นกลางของคนกรุง หากเป็นเช่นนั้นจริงแล้วก็ย่อมเป็นการยืนยันอีกครั้งหนึ่งว่า ทฤษฎีสองนคราประชาธิปไตย ที่มีข้อเสนอหลักว่า คนชนบท/ชั้นล่างตั้งรัฐบาล (ผ่านการเลือกตั้ง เพราะมีคะแนนเสียงมากกว่า) แต่ชนชั้นกลางล้มรัฐบาล (ผ่านการประท้วงและการเคลื่อนไหวทางการเมือง) นั้นถูกต้อง

มากไปกว่านั้น เมื่อความชอบธรรมของระบอบสฤษดิ์หมดสิ้นลงนั้น ผู้นำแห่งระบอบทั้ง 2 ท่าน คือ จอมพลสฤษดิ์ และจอมพลถนอม ต่างก็ถูกยึดทรัพย์ แล้วชะตากรรมของผู้นำในระบอบทักษิณาธิปไตยจะเป็นเช่นไร หากความชอบธรรมในการปกครองหมดลง ?

หน้า 6