คอลัมน์ มองซ้ายมองขวา  โดย ภาวิน ศิริประภานุกูล  ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 13 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3766 (2966)

ถึงแม้ผมจะยังไม่ทราบว่าจะเกิดอะไรในทางการเมืองขึ้นในวันนี้ และถึงแม้ผมจะรับรู้ (และค่อนข้างคล้อยตาม) ข่าวสารทางเมืองไทยผ่านทางเว็บไซต์ onopen.com และผู้จัดการออนไลน์ แต่ผมก็ยังมีความเชื่อลึกๆ อยู่ในใจว่ารัฐบาลโดยการนำของนายกฯทักษิณจะยังคงอยู่ในตำแหน่งต่อไปอีกอย่างน้อยช่วงระยะเวลาหนึ่ง

ถึงแม้ไม่อยากจะตกยุคสมัย แต่ด้วยความรู้ความเข้าใจที่มีอยู่อย่างจำกัดเฉพาะในสาขาวิชาของตัวเอง ผมจึงเลือกที่จะกลับไปสนใจแนวคิด นโยบายแก้ไขปัญหาความยากจนของรัฐบาลชุดนี้ ซึ่งล่าสุดได้ถูกสะท้อนออกมาอีกครั้งที่ อ.อาจสามารถ จ.ร้อยเอ็ด

การแก้ไขปัญหาความยากจนของรัฐบาลในชุดนี้ในหลายๆ เรื่องดูเหมือนมีความเชื่อพื้นฐานอยู่บนกล่องดำ ... แค่ใส่ปัจจัยการผลิตเพิ่มขึ้น ผลผลิตและรายได้ของประชากรที่มีฐานะยากจนก็จะเพิ่มขึ้นเองในที่สุด

หากไล่เรียงแนวคิดของนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขปัญหาความยากจน ที่รัฐบาลนายกฯ ทักษิณ ตั้งแต่ชุดแรกได้ริเริ่มและลงมือทำมา ผมคิดว่ามีเพียงแนวคิดของนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค โครงการ OTOP และนโยบายปฏิรูประบบการเงินเพื่อการศึกษาในระดับมหาวิทยาลัยที่เพิ่งจะเกิดขึ้นเป็นรูปเป็นร่างเมื่อ พ.ศ.2548 เท่านั้นที่มีความน่าสนใจ

ผมขอย้ำว่าที่ผมเห็นด้วยนั้นเป็นเพียงในระดับ "แนวคิด" ของนโยบายเหล่านี้เท่านั้น ส่วนในเรื่องการนำนโยบายไปปฏิบัติก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง

การแก้ไขปัญหาความยากจนที่ยั่งยืนนั้นจำเป็นจะต้องติดอาวุธด้าน "ความสามารถ" และ "ปัญญา" เพื่อให้ประชากรที่ยากจนเหล่านั้นสามารถยืนหยัดต่อสู้กับผู้คนกลุ่มอื่นๆ ได้ภายใต้กฎกติกาของประเทศ และพวกเขาจะต้องยืนหยัดได้ด้วยตนเองแม้ว่ารัฐบาลจะถอนความช่วยเหลือออกไปแล้ว

เรื่องราวของโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค กับโครงการ OTOP คงเป็นที่คุ้นเคยของผู้อ่านทุกคน ในบทความนี้ผมจึงขอกล่าวถึงเรื่องการปฏิรูปการเงินเพื่อการศึกษาในระดับมหาวิทยาลัยเท่านั้น โดยข้อมูลในส่วนของประเทศไทยผมได้มาจากงานเขียนในเว็บไซต์ของอาจารย์เมธี ครองแก้ว ศาสตราจารย์ประจำสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ หรือ NIDA

เป็นที่ทราบกันดีว่าสถาบันการศึกษาระดับอุดมศึกษาของภาครัฐในปัจจุบัน โดยเฉพาะสถาบันปิด ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล เป็นสัดส่วนที่สูง และเรียกเก็บค่าธรรมเนียมการศึกษาจากนักศึกษาของตนเอง ในระดับที่ต่ำกว่าค่าใช้จ่ายจริงมาก

ยกตัวอย่างเช่น ในรายงานของอาจารย์ชมัยพร คุณเขมากรณ์ และคณะ เรื่อง Report on Supply Side Tuition Fees ที่ถูกอ้างถึงในงานเขียนของอาจารย์เมธี นักศึกษาที่เข้ามาเรียนในคณะเศรษฐศาสตร์ของมหาวิทยาลัยปิดในภาครัฐ มีค่าใช้จ่ายต่อหัวสูงถึงราว 60,000 บาทต่อปี ในขณะที่นักศึกษาคนดังกล่าวต้องควักกระเป๋าจ่ายเองเพียงแค่ราว 10,000 บาทต่อปี

ส่วนต่างระหว่างค่าใช้จ่ายต่อหัวกับเงินค่าธรรมเนียมที่นักศึกษาต้องจ่าย คือ เงินที่รัฐใช้ในการสนับสนุนการศึกษา ในระดับอุดมศึกษา โดยถึงจะดูว่าค่าใช้จ่ายในส่วนนี้ของรัฐนั้นมีคุณค่า แต่เงินในส่วนนี้ก็ถูกตั้งคำถามในทางเศรษฐศาสตร์ใน 2 ประเด็นหลักด้วยกัน

ประเด็นแรกเป็นเรื่องเกี่ยวกับความยุติธรรมในการใช้เงินของภาครัฐ ในความเป็นจริงที่เกิดขึ้น นักศึกษาที่เข้าเรียนในมหาวิทยาลัยปิดของภาครัฐส่วนใหญ่มาจากครอบครัวที่มีฐานะปานกลางถึงดีมาก การใช้เงินภาษีของประชาชนในการโอบอุ้มนักศึกษาเหล่านี้จึงดูเหมือนจะเป็นเรื่องที่ไม่สมควร

งานเขียนบางงานถึงกับยกนโยบายการใช้เงินสนับสนุนการศึกษาดังกล่าวเป็นปัจจัยหลักอันหนึ่ง ที่ก่อให้เกิดปัญหาช่องว่างทางรายได้ระหว่างคนรวยกับคนจนที่เพิ่มมากขึ้น ... คนรวยสามารถเข้าไปรับการสนับสนุนจากภาครัฐได้มากกว่า ในขณะที่คนจนไม่สามารถเข้าถึงเงินสนับสนุนเหล่านั้น

ในอีกประเด็นหนึ่งที่อาจสำคัญมากกว่าในเชิงเศรษฐศาสตร์นั่นคือ การที่การศึกษาในระดับอุดมศึกษา ให้ผลตอบแทนกับนักศึกษาในรูปแบบผลตอบแทนส่วนตัวเป็นหลัก ในขณะที่สร้างผลกระทบเชิงบวกต่อคนอื่นๆ ในสังคมค่อนข้างน้อย ในประเด็นนี้เรามีศัพท์เทคนิคในทางเศรษฐศาสตร์ว่าการศึกษาระดับอุดมศึกษาให้ positive externalities ในระดับต่ำ

งานเขียนลักษณะวรรณกรรมปริทัศน์ของ Riddell (2004) เรื่อง The Social Benefits of Education : New Evidence on an Old Question เป็นตัวอย่างที่ยืนยันเรื่องนี้ในประเทศอเมริกา ในขณะที่งานของ Chapman (1997) เรื่อง Conceptual Issues and the Australian Experience with Income Contingent Charging for Higher Education เป็นตัวอย่างที่สนับสนุนเรื่องดังกล่าวจากประเทศออสเตรเลีย

ด้วยปัญหาในสองประเด็นหลักข้างต้น การใช้เงินรัฐสนับสนุนการศึกษาระดับอุดมศึกษา ในระดับที่สูงจึงไม่ถูกต้องกับหลักการในทางเศรษฐศาสตร์ และนำมาซึ่งข้อเรียกร้องในการปฏิรูปการเงินเพื่อการศึกษาในประเทศต่างๆ ทั่วโลก ซึ่งรวมถึงประเทศไทยเราด้วย

สำหรับประเทศไทย เราตั้งใจจะใช้ระบบที่ชื่อว่า Thailand"s Income Contingent and Allowance Loan Scheme หรืออาจเรียกสั้นๆ ว่า TICAL โดยระบบดังกล่าวได้รับอิทธิพลอย่างสูงมาจากระบบ HECS ที่บังคับใช้อยู่ในประเทศออสเตรเลีย

โดยเนื้อหาหลักๆ ของระบบดังกล่าวประกอบไปด้วย การปรับขึ้นค่าธรรมเนียมการศึกษาให้สะท้อนค่าใช้จ่ายที่เป็นจริง การตั้งกองทุนให้กู้ยืมกับนักศึกษาในทุกระดับฐานะ และการสร้างเงื่อนไขการใช้คืนเงินกู้ ในลักษณะที่ผูกติดกับระดับรายได้ของนักศึกษาในอนาคต

ด้วยเหตุผลที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น นักศึกษาในระดับอุดมศึกษาทุกคนจึงสมควรที่จะต้องรับภาระต้นทุนการศึกษาด้วยตนเอง มีงานศึกษาหลายงานที่แสดงว่าการศึกษาในระดับอุดมศึกษาเป็นการลงทุนที่มีผลตอบแทนส่วนตัวในระดับที่สูงอยู่แล้ว ดังนั้นการใช้จ่ายลงทุนในเรื่องดังกล่าวจึงมิน่าจะลดทอนความต้องการในการศึกษาลงไป

และเพื่อสร้างโอกาสให้กับนักศึกษาที่มาจากครอบครัวฐานะยากจน กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาจึงถูกตั้งขึ้น โดยกองทุนดังกล่าวจะให้นักศึกษาสามารถกู้ยืมเงินกู้ในลักษณะปลอดดอกเบี้ย (แต่อาจมีการปรับตามสภาวะเงินเฟ้อ) เพื่อใช้จ่ายทั้งในเรื่องค่าธรรมเนียมการศึกษาและค่าใช้จ่ายที่จำเป็นในตอนศึกษาอยู่

จริงๆ แล้ว TICAL จะมีตัวเลือกให้กับนักศึกษาที่มาจากครอบครัวที่มีฐานะดี โดยนักศึกษากลุ่มดังกล่าวสามารถชำระค่าธรรมเนียมการศึกษาเป็นก้อนได้ในอัตราที่ลดต่ำลง โดยมิต้องกู้ยืม

ส่วนประกอบที่น่าสนใจที่สุดของ TICAL อยู่ที่ส่วนที่สาม นั่นคือเรื่องของการชำระคืนเงินกู้ โดยระบบดังกล่าวจะตั้งเงื่อนไขในเรื่องระดับรายได้ขั้นต่ำที่นักศึกษาจะสามารถชำระคืนเงินกู้ได้ เพื่อมิให้ภาระในการชำระคืนเงินกู้อยู่ในระดับที่สูงเกินไป

ภายหลังจากจบการศึกษาไปแล้ว ถ้านักศึกษายังไม่มีรายได้ หรือมีรายได้ยังไม่ถึงระดับชำระคืนเงินกู้ นักศึกษาผู้นั้นก็ยังมิต้องจ่ายคืนเงินกู้ นักศึกษาจะจ่ายคืนเงินกู้ก็ต่อเมื่อมีรายได้ต่อเดือนสูงเกินกว่าระดับรายได้ที่กำหนดไว้

นอกจากนั้นถ้าหากนักศึกษาคนดังกล่าวเคยมีรายได้ที่สูงกว่าระดับที่กำหนดไว้ แต่มีเหตุที่ทำให้นักศึกษามีรายได้ลดต่ำลงไปกว่าระดับที่กำหนดดังกล่าว การชำระคืนเงินกู้ก็จะหยุดลงเป็นการชั่วคราว

การสร้างเงื่อนไขการชำระคืนเงินกู้แบบนี้ช่วยลดทอนความกังวลของนักศึกษาที่มาจากครอบครัวฐานะยากจน โดยมีลักษณะที่รัฐบาลจะเข้าไปช่วยลดทอนความเสี่ยงในการชำระคืนเงินกู้ภายหลังสำเร็จการศึกษา แทนที่จะเข้าไปใช้จ่ายเพื่อสนับสนุนการศึกษาเหมือนในอดีต

อย่างที่ผมได้กล่าวเอาไว้ในตอนต้น ผมคิดว่า "แนวคิด" ของโครงการนี้เป็นแนวคิดที่ดี ซึ่งน่าจะมีส่วนช่วยลดภาระของภาครัฐ สร้างโอกาสทางการศึกษาที่ดีขึ้นให้กับเด็กที่มาจากครอบครัวฐานะยากจน และสร้างบรรยากาศการแข่งขันที่ดีขึ้น ในสถานศึกษา อย่างไรก็ตามจากประสบการณ์ที่ผ่านมาแนวคิดดีๆ อาจมิได้รับประกันการปฏิบัติงานที่ประสบความสำเร็จ

ปัญหาสำคัญที่ชัดเจนในเบื้องต้น สำหรับในภาคปฏิบัติอยู่ที่ความสามารถในการติดตามระดับรายได้ของนักศึกษา ภายหลังจากจบการศึกษาไปแล้ว เป้าหมายหลักอย่างหนึ่งของแนวคิดของระบบดังกล่าวคือการลดภาระที่ไม่จำเป็นของภาครัฐ เพื่อภาครัฐจะได้สามารถนำทรัพยากรส่วนที่เหลือไปใช้กับภารกิจจำเป็นด้านอื่นๆ แต่หากความสามารถในการติดตามระดับรายได้ของนักศึกษาอยู่ในระดับต่ำ เชื่อได้ว่าโครงการดังกล่าวจะนำมาซึ่งภาระค่าใช้จ่ายที่สูงขึ้นของภาครัฐในอนาคต

เป้าหมายอีกประการหนึ่งของโครงการนี้ก็คือการเพิ่มโอกาสให้กับนักศึกษาที่มาจากครอบครัวฐานะยากจน การประชาสัมพันธ์เข้าถึงกลุ่มคนดังกล่าวทั้งตัวนักศึกษาและผู้ปกครองจึงเป็นเรื่องจำเป็นด้วยเช่นกัน การประชาสัมพันธ์ก็ควรทำตั้งแต่นักศึกษายังอยู่ในระดับมัธยม มิใช่เป็นการทำประชาสัมพันธ์เฉพาะนักศึกษาในระดับมหาวิทยาลัยเพียงเท่านั้น

นอกจากนั้น จากประสบการณ์ของประเทศนิวซีแลนด์และออสเตรเลีย ซึ่งได้ใช้ระบบที่คล้ายคลึงกันมาเป็นเวลาราว 15 ปี พบว่าตัวเลขการชำระคืนเงินกู้ให้กับกองทุนยังอยู่ในระดับต่ำทั้งๆ ที่ประเทศเหล่านี้มีระบบการติดตามรายได้ของนักศึกษาในระดับที่ดี

สาเหตุประการหนึ่งคือการที่นักศึกษากลุ่มหนึ่งจบการศึกษาและได้ไปศึกษาต่อ ทำงาน และใช้ชีวิตในประเทศอื่น ด้วยการที่ประเทศทั้งสองอยู่ในกลุ่มประเทศ G8 ปัญหาดังกล่าวจึงมีความสำคัญ สำหรับประเทศไทยปัญหาดังกล่าวอาจจะอยู่ในระดับที่ต่ำกว่า

ส่วนสาเหตุอีกประการหนึ่งเราสามารถเข้าใจได้จากทฤษฎีทางด้านความไม่สมมาตรของข้อมูลข่าวสาร โดยนักศึกษาจะเลือกทางเลือกในการชำระค่าธรรมเนียมโดยมีข้อมูลที่มากกว่าในการคาดการณ์รายได้ในอนาคตของตน

นักศึกษาที่เลือกกู้ยืมเงินทั้งๆ ที่สามารถชำระเงินก้อนได้ตั้งแต่ต้นอาจเป็นคนเกียจคร้านไม่ต้องการทำงาน หรืออาจเป็นคนที่มีความสามารถต่ำกว่าคนอื่น ในขณะที่นักศึกษาที่เลือกชำระเงินก้อนมักเป็นคนที่มีความสามารถสูง และค่อนข้างมั่นใจว่าตนเองจะสามารถทำรายได้ในระดับสูงกว่าระดับรายได้เพื่อชำระคืนเงินต้นในอนาคต

การตั้งค่าธรรมเนียมการศึกษาที่เหมาะสม กำหนดอัตราการลดของค่าธรรมเนียมเมื่อชำระเป็นเงินก้อน และการออกแบบกฎเกณฑ์ในการชำระคืนเงินกู้ จึงมีความสำคัญต่อระดับการชำระคืนเงินกู้ของนักศึกษาในอนาคต

นี่ก็เป็นอีกโครงการหนึ่งที่ผมถือว่าเป็นผลงานที่เข้าตาของรัฐบาลในยุคนี้ อย่างไรก็ตามขอเพียงอย่าให้มันกลายร่างเป็นโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค ภายหลังการนำไปปฏิบัติอีกโครงการหนึ่งเลยนะครับ

หน้า 6