คอลัมน์ นอกรอบ โดย ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ  ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 27 ตุลาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3735 (2935)

ตอนนี้ต้องยอมรับกันครับว่า เศรษฐกิจบ้านเรา (และเศรษฐกิจโลก) อยู่ในภาวะอัตราดอกเบี้ยขาขึ้น ขึ้นมากขึ้นน้อย หลายสำนักก็ออกมาวิพากษ์วิจารณ์กันไปต่างๆ นานา แต่ล่าสุดเมื่อสัปดาห์ก่อน ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ก็ออกมาส่งสัญญาณชัดเจนอีกครั้งถึงทิศทางดอกเบี้ยขาขึ้น โดยการปรับดอกเบี้ยนโยบาย (R/P 14 วัน) ขึ้นพรวดเดียว 0.50% เป็นครั้งที่ 2

จริงๆ แล้วปัจจัยที่จะทำให้ดอกเบี้ยขึ้นตอนนี้รุมเร้ามากๆ ทั้งทิศทางดอกเบี้ยต่างประเทศ ทั้งสภาพคล่องส่วนเกินที่ลดลงเรื่อยๆ รวมไปถึงโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐที่รู้จักกันในชื่อของ Mega Projects ที่ต้องการการระดมเงินมากมายมหาศาลถึง 1.7 ล้านล้านบาท ในช่วง 4-5 ปีข้างหน้า ซึ่งแต่ละปัจจัยเท่าที่ผมติดตามข่าวรายวัน ก็มีคนพูดถึงไปบ้างแล้วพอสมควร วันนี้ผมคงจะไม่วิจารณ์ซ้ำ แต่จะขอพูดเฉพาะในส่วนของปัจจัยหลักอีกปัจจัยหนึ่งที่หลายๆ คนอาจมองข้ามไป นั่นคือเรื่องของงบประมาณค้างจ่าย ที่ท่านนายกฯ เรียกว่างบฯค้างท่อประมาณ 3 แสนล้านบาท ว่าจะมีการเร่งเบิกจ่าย เพื่อเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งตรงนี้จริงๆ แล้วต้องนับว่าเป็นปัจจัยสำคัญอีกปัจจัยหนึ่ง ที่จะเป็นทำให้อัตราดอกเบี้ยในบ้านเรา ปรับตัวสูงขึ้นได้ อย่างมีนัยสำคัญ

การเร่งเบิกจ่ายงบฯ ค้างจ่ายของรัฐบาลจะมีส่วนผลักดันให้อัตราดอกเบี้ยสูงขึ้นได้อย่างไรหรือครับ ? ก็อย่างที่ตั้งชื่อหัวเรื่องไว้วันนี้แหละครับว่า ระบบการบริหารเงินคงคลัง เมื่อบวกกับงบฯค้างจ่ายที่เรามีอยู่ จะส่งผลต่ออัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้น ค่อยๆ มาทำความเข้าใจทีละขั้นกันดีกว่าโดยเริ่มจาก "เงินคงคลัง" ก่อนนะครับ

หลายคนสับสนระหว่างเงินคงคลัง กับเงินทุนสำรองระหว่างประเทศ จริงๆ แล้วสองตัวนี้ไม่ได้มีความเกี่ยวข้องกันแต่อย่างใด ในขณะที่เงินทุนสำรองระหว่างประเทศคือ เงินตราต่างประเทศ ของคนทั้งประเทศที่ ธปท.เก็บไว้ แต่เงินคงคลังกลับไม่ได้ประกอบด้วยเงินตราต่างประเทศแต่อย่างใด เงินคงคลังในภาษาชาวบ้านหมายถึง เงินสด (cash-in-hand) ที่กระทรวงการคลังเก็บไว้เพื่อใช้ในการบริหารประเทศ

เมื่อก่อนสมัยก่อนวิกฤตเศรษฐกิจ ประเทศเราเกินดุลการคลัง (รายได้ของรัฐบาลมากกว่ารายจ่าย) อย่างต่อเนื่อง เงินที่เหลือใช้ก็เก็บไว้ในท้องพระคลัง (เงินคงคลัง) ก่อนเราเข้าสู่วิกฤต เงินคงคลังมีมากถึงเกือบ 4 แสนล้านบาท หนี้สิน (หนี้สาธารณะ) แทบไม่มีใครรู้จัก พอประเทศเราเข้าสู่ภาวะวิกฤต เราก็ดึงเงินคงคลังออกมาใช้ ออกมาใช้ได้ไม่นานหรอกครับ เงินก็แทบจะหมด ก็จะไม่หมดทนไหวหรือครับ เศรษฐกิจประเทศช่วงนั้นขนาดกว่า 5 ล้านล้านบาทพังยับเยิน เงินแค่ 4 แสนล้านบาทหรือจะมากู้ชาติได้ ลำพังความเสียหายของระบบสถาบันการเงินก็ปาเข้าไป 1.4 ล้านล้านบาทแล้ว

จริงๆ แล้ว ช่วงนั้นเราไม่ได้ใช้เงินคงคลังหมดหรอกครับ ใช้หมดไม่ได้อยู่แล้ว เดือนๆ หนึ่ง รัฐบาลต้องจ่ายค่าเงินเดือนข้าราชการ 3-4 หมื่นล้านบาท เงินคงคลังหมด ข้าราชการมิต้องไม่ได้รับเงินเดือนกันพอดี ก็ไม่มีทางเลือกครับ ค่าใช้จ่ายมหาศาล เงินไม่พอ จำต้องให้เราต้องเริ่มกู้หนี้ยืมสิน จนหนี้สาธารณะขึ้นไปสูงสุดประมาณเกือบ 58% ของ GDP (ประมาณ 3 ล้านล้านบาท) เห็นจะได้ หนี้มากมายขนาดนี้เงินคงคลังคงไม่ได้แสดงความมั่งคั่งของรัฐบาลอีกต่อไป เงินคงคลังภาวะไม่มีหนี้แสดงถึงความมั่งคั่งของรัฐบาล เงินคงคลังในภาวะหนี้มหาศาลเป็นตัวชี้วัดอะไร ?

ก็อย่างที่บอกแหละครับ ว่าเราปล่อยให้เงินคงคลังหมดไม่ได้ เพราะรัฐบาลต้องใช้จ่ายอยู่ตลอด ตรงนี้ถ้าจะมาเทียบกับคนเดินดินอย่างเราๆ เงินคงคลังในภาวะเช่นนี้ก็คงเปรียบเสมือนกับ เงินในกระเป๋าสตางค์ของคนที่มีหนี้ท่วมล่ะครับ ต่อให้หนี้ท่วมขนาดไหน คนคนนั้นก็คงต้องมีเงินติดตัวไว้ใช้จ่ายใช่หรือเปล่าครับ กู้เขามาไว้ในกระเป๋าสตางค์เยอะก็ไม่ดี เสียดอกเบี้ยเยอะ ครั้นจะไม่กู้มาใช้จ่ายเลย (ไม่มีตังค์ติดกระเป๋า) ก็ไม่ได้ เพราะคนเราต้องกินต้องใช้ (เพราะรัฐบาลต้องมีการใช้จ่ายมาก) เก็บเงินไว้ในคลังมากก็ไม่ดีเพราะต้องเสียดอกเบี้ย น้อยก็ไม่ดีเพราะขาดสภาพคล่อง ควรเก็บไว้แต่พอเหมาะ ว่าแต่ว่าพอเหมาะที่ว่ามันควรจะเป็นประมาณเท่าไหร่กันแน่ ?

พอดีผมไม่ค่อยมีเวลาเดินไปกด ATM บ่อยๆ ก็เลยเน้นสะดวกเข้าว่า โดยส่วนใหญ่แล้วผมก็จะกดทีหนึ่ง เพื่อมาให้พอใช้ประมาณ 1-2 สัปดาห์ รัฐบาลก็คล้ายๆ กับพวกเราแหละครับ โดยรัฐบาลตั้งเป้าจะเก็บเงินไว้ในกระเป๋าสตางค์ของรัฐบาล (ระดับเงินคงคลัง) ประมาณ 10 วันทำการ ตรงนี้คิดง่ายๆ ถ้างบประมาณปี 2549 เป็นเงิน 1.36 ล้าน ล้านบาท 10 วันทำการก็ประมาณ 2 สัปดาห์ ปีหนึ่งมี 52 สัปดาห์ เงินคงคลังที่รัฐบาลถือโดยเฉลี่ยก็ 1.36 ล้าน ล้านบาท หาร 52 สัปดาห์ใน 1 ปี คูณ 2 สัปดาห์ (ประมาณ 10 วันทำการ) ก็เป็นว่ารัฐบาลควรถือเงินสด (เก็บเงินคงคลังไว้) เฉลี่ยประมาณ 5.2 หมื่นล้านบาท อันนี้คือค่าเฉลี่ยทั้งปีนะครับ ระดับเงินคงคลังในแต่ละช่วงเวลาอาจเบี่ยงเบนไปจากค่าเฉลี่ยได้บ้างตามความจำเป็น เช่น ถ้าช่วงปลายเดือนต้องเก็บเงินไว้จ่ายเงินเดือนข้าราชการ ช่วงนั้นก็ต้องถือเงินสดไว้เยอะหน่อย ถ้าช่วงฤดูแล้ง ที่มีการเบิกงบฯก่อสร้าง (สร้างได้เร็วเพราะฝนไม่ตก) ก็ต้องมีการถือเงินสดไว้เยอะหน่อย เป็นต้น

โดยปกติแล้ว รัฐบาลโดยสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กระทรวงการคลัง จะใช้ตัวเงินคลัง (treasury bill) เป็นเครื่องมือในการรักษาระดับเงินคงคลังให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม โดยตัวเงินคลังโดยปกติจะเป็นการกู้เงินระยะสั้น ถ้าเดือนไหนรายได้รัฐเข้ามามาก ทำให้เงินคงคลังมากเกินกว่าระดับที่เหมาะสม สบน. ก็จะไปไถ่ถอนตัวเงินคลัง เดือนไหนรายจ่ายมาก รายได้ยังไม่ถึงฤดูกาลเข้า สบน. ก็จะออกตั๋วเงินคลังใหม่เพื่อระดมเงินมาบริหารสภาพคล่อง

คงพอเข้าใจระบบการบริหารเงินคงคลังกันแล้วคร่าวๆ นะครับ ตอนนี้มาดูกันต่อว่าระบบการบริหารเงินคงคลัง ที่ว่ามากับงบฯ ค้างท่อของท่านนายกฯ ประมาณ 3 แสนล้านบาท มันเกี่ยวอย่างไรกับทิศทางอัตราดอกเบี้ย ?

ปลายเดือนที่แล้ว (ก.ย.48) ผมมีโอกาสได้นั่งฟังอภิปรายงบประมาณปี 2549 ก็ได้ยินคำถามจากท่านอดีต รมช.คลัง ท่านหนึ่ง ถามว่า เงินคงคลังตอนนี้มีหลักหมื่นล้านบาท งบประมาณค้างท่อที่ท่านนายกฯ บอกจะเร่งเบิกจ่ายมีมากถึงราว 3 แสนล้านบาท ถามว่า รัฐบาลจะเอาเงินจากไหนมาใช้จ่าย เพราะเงินคงคลังมีไม่พอ?

นอกจากรายจ่ายจากเงินกู้ต่างประเทศที่มีจำนวนไม่มากแล้ว วงเงินใช้จ่ายของรัฐบาลจะถูกคุมโดยวงเงินงบประมาณ ถ้าปีไหนเราทำงบประมาณสมดุล (เช่นปีงบประมาณ 2548 ที่เพิ่งผ่านไปเมื่อสิ้นเดือนกันยายน 2548) ก็หมายความว่า รายได้ต้องเท่ากับรายจ่าย ถ้าเราเข้าใจระบบการบริหารเงินสดของรัฐบาลดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น คำถามที่ว่างบฯค้างท่อ 3 แสนล้านบาทจะเอาเงินจากไหน ? ดังกล่าวจะไม่เกิดขึ้น จริงๆ แล้วแหล่งเงินที่จะนำมาใช้จ่าย ก็ได้ปรากฏอยู่ใน พ.ร.บ.งบประมาณ 2548 และปีก่อนๆ แล้วครับ เพียงแต่รายได้นั้นมาก่อนรายจ่าย (รายจ่ายมีการเบิกจ่ายล่าช้า) กระทรวงการคลังจึงเอารายได้นั้นไปไถ่ถอนตั๋วเงินคลังก่อน เพื่อเป็นการลดภาระดอกเบี้ย (โดยรักษาระดับเงินคงคลังอยู่ที่ระดับ 10 วันทำการ) แล้วพอเจ้าของรายจ่ายเขามาทวงเงิน กระทรวงการคลังจึงจะไปกู้เงินกลับไงล่ะครับ

ถูกต้องแล้วครับ การที่มีงบฯค้างท่ออยู่ 3 แสนล้านบาทก็หมายถึงว่า กระทรวงการคลังได้นำเงินรายได้ที่ยังไม่ต้องการการเบิกจ่าย ไปไถ่ถอนหนี้ "ชั่วคราว" และทำให้ระดับหนี้สาธารณะลดลง "ชั่วคราว" เช่นกันประมาณ 3 แสนล้านบาท ถ้าจะเร่งเบิกจ่ายงบฯที่ค้างท่อทั้งหลาย ก็อาจจะดูในแง่ดีได้ว่าจะช่วยเร่งเม็ดเงินให้เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ ช่วยกระตุ้นการขยายตัวทางเศรษฐกิจได้ แต่ถ้ามองอีกมุมหนึ่งก็น่าเป็นห่วงด้านเสถียรภาพนะครับ ยิ่งรัฐบาลเร่งการเร่งเบิกจ่ายมากเท่าใด รัฐบาลก็มีความจำเป็นที่ต้องเร่งกู้เงินเพื่อการระดมทุนมากเท่านั้น ความต้องการเงินกู้ถึงราว 3 แสนล้านบาทในระยะเวลาสั้นๆ และโดยเฉพาะในภาวะดอกเบี้ยขาขึ้นก็ยิ่งเท่ากับเป็นตัวเร่งให้ดอกเบี้ยขึ้นเร็วไปอีก ตรงนี้ต้องระวังครับ !

หน้า 2