คอลัมน์ นอกรอบ  โดย ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ  ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 06 ตุลาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3729 (2929)

ผมจำได้ว่าเมื่อก่อนประเทศเข้าสู่วิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 ประเทศไทยมีความมั่งคั่งทั้งทางเศรษฐกิจ และทางการคลังเป็นอย่างมาก ตอนนั้นเรามีเงินคงคลังอยู่สูงถึงราว 4 แสนล้านบาท คำว่าหนี้สาธารณะสำหรับประเทศไทยในช่วงนั้นแล้ว ต้องเรียกว่าไม่รู้จัก ตอนนั้นหนี้สาธารณะหมายความรวมถึง หนี้ที่รัฐบาลกู้ตรง และหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลค้ำประกัน จริงๆ แล้วหนี้สาธารณะควรจะหมายความรวมถึงอะไร ? คงไม่มีใครโต้แย้งว่า

หนี้สาธารณะคือหนี้ที่ไม่ว่าใครจะก่อขึ้นก็ตาม แต่ในที่สุดแล้วภาระหนี้ (จ่ายคืนต้นและดอกเบี้ย) ต้องตกเป็นภาระของประชาชน

หลังจากที่ประเทศเราเข้าสู่วิกฤตเศรษฐกิจ ภาคเอกชนโดยเฉพาะสถาบันการเงินล่มสลาย นโยบายการเงินไม่สามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ นโยบายการคลังจึงเป็นเครื่องมือเดียวที่รัฐบาลเหลืออยู่ ในการฟื้นฟูเศรษฐกิจในช่วงนั้น การที่เอกชนไม่สามารถขับเคลื่อนเศรษฐกิจ และปล่อยรัฐบาลขับเคลื่อนอยู่ฝ่ายเดียว ก็เหมือนเอาไม้ซี่ไปงัดไม้ซุงละครับ ขนาดของรัฐบาลแค่ประมาณ 15-18% ของขนาดเศรษฐกิจ

เมื่อเครื่องยนต์ที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจหลักคือภาคเอกชนที่ใหญ่ถึงประมาณ 85% เป็นอัมพาต เครื่องยนต์เล็กๆ เพียง 15% ของรัฐบาลนี้ก็ต้องทำงานหนักเป็นธรรมดา รัฐบาลใช้นโยบายการคลังฟื้นฟูเศรษฐกิจอยู่ไม่นาน หนี้สินก็เพิ่มพูนมหาศาล หนี้ไปกองอยู่หลายที่ ทั้งที่รัฐบาลกู้ตรง ทั้งกู้ในประเทศ กู้ต่างประเทศ ทั้งที่รัฐวิสาหกิจกู้ ซึ่งมีทั้งรัฐบาลค้ำประกันและไม่ค้ำประกัน อีกส่วนมหึมาที่รัฐขอให้กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) ช่วยรับภาระไปก่อนโดยสัญญาว่าจะรับเป็นภาระทางการคลัง (fiscalize) ในอนาคต หนี้ที่เพิ่มขึ้นมหาศาลกระจัดกระจายอยู่หลายที่ ทำให้ทั้งคนไทยและต่างชาติหันมาสนใจคำว่า "หนี้สาธารณะ" มากขึ้น หนี้ที่มีกระจัดกระจายอยู่ในแต่ละที่ จริงๆ แล้วมีจำนวนสักเท่าไรที่ประชาชนต้องรับผิดชอบ ! ตรงนี้ต่างคนต่างมอง ต่างสำนักก็มีนิยามที่แตกต่างกันดังพอสรุปได้ดังนี้

"หนี้สาธารณะ (Public Debt) รวมหนี้ทั้งในและต่างประเทศของรัฐบาล องค์กรท้องถิ่น รวมทั้งหน่วยงานอื่นที่รัฐถือหุ้นข้างมาก และรวมทั้งหนี้ซึ่งรัฐบาลค้ำประกัน"

World Bank

"หนี้สาธารณะ (Public Debt) รวมหนี้ทั้งในและต่างประเทศของรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่นต่างๆ และรัฐวิสาหกิจที่มิใช่สถาบันการเงิน และรวมทั้งหนี้ของสถาบันการเงิน ซึ่งรัฐบาลค้ำประกัน"

International Monetary Fund

"หนี้สาธารณะ (Public Debt) จะแยกออกเป็น หนี้รัฐบาล ที่รัฐบาลกลางก่อ ทั้งในและต่างประเทศ หนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันและหนี้ของหน่วยงานรัฐอื่น ทั้งหนี้ในและหนี้ต่างประเทศ ที่รายจ่ายของหน่วยงานนั้นมากกว่าครึ่งหนึ่งของรายได้"

European Union

"หนี้สาธารณะ (Public Debt) จะหมายถึงหนี้ทั้งในและต่างประเทศ ทั้งของรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น (province) รัฐวิสาหกิจ (Public Enterprises) (Public Corporation) และองค์กรท้องถิ่น (Local Authorities)"

South Africa Financial Sector Forum

สำหรับประเทศไทยแล้ว เดิมสมัยที่ผมทำงานอยู่ที่กระทรวงการคลังหนี้สาธารณะหมายความรวมถึง 1.หนี้ที่รัฐบาลกู้ตรง 2.หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ไม่ ใช่สถาบันการเงิน (ทั้งที่รัฐบาลค้ำและไม่ค้ำประกัน) 3.หนี้สินของกองทุน เพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) แต่ในปัจจุบันพระ ราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะปี พ.ศ.2548 ได้ให้นิยามหนี้สาธารณะไว้ดังนี้

"หนี้สาธารณะ หมายความว่า หนี้ที่กระทรวงการคลัง หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจกู้ หรือหนี้ที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน แต่ไม่รวมถึงหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจให้กู้ยืมเงินโดยกระทรวงการคลังมิได้ค้ำประกัน"

นั่นหมายความว่า หนี้สาธารณะตาม พ.ร.บ.การบริหารหนี้ฯใหม่ที่เพิ่งออกปีนี้มีความคลอบคลุมที่กว้างขึ้นกว่า นิยามสมัยผมอยู่กระทรวงการคลัง ในประเด็นหลักๆ อย่างเห็นได้ชัดเจนคือ นิยามในปัจจุบันได้มีการรวมเอาหนี้ของรัฐวิสาหกิจ ที่เป็นสถาบันการเงินที่รัฐบาลค้ำประกันเงินกู้ และหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเข้าไว้ในนิยามหนี้สาธารณะเพิ่มเติมด้วย

วันนี้ผมคงไม่มาวิพากษ์วิจารณ์หรอกครับว่า นิยามของสำนักไหน หรือนิยามเก่าหรือใหม่ดีกว่ากัน เพราะดูๆ ไปแล้วนิยามของแต่ละที่ก็ใกล้เคียงกัน คือมีความพยายามรวมเอาหนี้ที่ประชาชนต้องรับภาระด้วยกันทั้งนั้น แต่ที่อยากชี้ประเด็นวันนี้คือ หากหนี้สาธารณะคือหนี้ที่ภาระหนี้ต้องตกเป็นของประชาชนแล้ว หนี้ที่ภาระหนี้ต้องตกเป็นภาระของคนไทยจริงๆ มันมีสักเท่าไรกันแน่ โดยการวิเคราะห์จะยังคงใช้ตัวเลขตามนิยามของไทยตัวเดิม ก่อน พ.ร.บ.หนี้ฉบับล่าสุดนะครับ เพราะปัจจุบันสำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ยังคงรายงานตามนิยามนี้อยู่

ตามรายงานของ สบน. ณ เดือน มิ.ย.2548 หนี้สาธารณะมีจำนวน 3.21 ล้านล้านบาท (ผลรวมของกล่องบน ซ้าย ซึ่งคือรัฐบาลกู้ตรง 1.78 ล้านบาท+รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงินกู้ 0.99 ล้านบาท และกล่องบนขวาซึ่งคือหนี้ของ FIDF 0.42 ล้านบาท) และหากหนี้สาธารณะคือหนี้ที่ประชาชน ต้องรับผิดชอบในภาระหนี้แล้ว สำหรับหนี้ที่รัฐบาลกู้ตรงรัฐบาลมีเงินสด (ณ มิ.ย.2548) และหุ้นที่รัฐบาลถืออยู่ในมือ (มูลค่า ณ ก.ย.2547) ซึ่งมีสภาพคล่องสูงและสามารถนำมาชำระหนี้ได้ทันที โดยที่ไม่ต้องตกเป็นภาระของประชาชนอยู่ 631,094 ล้านบาท โดยที่รัฐไม่ต้องขายที่ดินราชพัสดุที่มีอยู่ประมาณ 14 ล้านไร่ทั่วประเทศมาขายใช้หนี้แต่อย่างใด ถ้าหักส่วนเงินสดและสินทรัพย์สภาพคล่องสูงดังกล่าวออกจากยอดหนี้ 1.78 ล้านบาท ภาระที่ประชาชนต้องรับจริง (ยอดหนี้สุทธิ) ของส่วนรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจก็ 2,137,556 ล้านบาท ในขณะที่กองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF)

ข้อมูลที่ผมทราบมาล่าสุด ณ ก.ย.2546 มีสินทรัพย์อยู่ราว 259,000 ล้านบาท และในปัจจุบันมีหนี้อยู่ 417,000 ล้านบาท ความเสียหายสุทธิที่ประชาชนต้องรับจริงก็ 158,000 ล้านบาท

เมื่อรวม 2 ส่วนฝั่งรัฐบาลมีทรัพย์สินที่มีสภาพคล่องสูงจำนวน 631,094 ล้านบาท FIDF มีทรัพย์สินราว 259,000 ล้านบาท ทำให้เราคลำภาพคร่าวๆ ได้ว่า หนี้สาธารณะที่รายงานอยู่ที่ระดับ 3.21 ล้านล้านบาทนั้น

จริงๆ แล้วน่าจะเป็นส่วนที่ประชาชนต้องรับผิดชอบในภาระหนี้สุทธิ (ต้องเก็บภาษีมาจ่ายต้นจ่ายดอก) อยู่ราว 2.3 ล้านล้านบาท หรือราว 32% ของ GDP ซึ่งก็หมายความภาษาชาวบ้านว่า คนไทยต้องร่วมกันทำงานประมาณ 4 เดือนโดยไม่ต้องกินไม่ต้องใช้เลยรัฐบาลก็จะหมดหนี้ครับ !!

ที่ผมพูดไปข้างต้นยังไม่ได้รวมส่วนของรัฐวิสาหกิจซึ่งหลายๆ รัฐวิสาหกิจมีความแข็งแรงพอที่จะจ่ายหนี้เอง (ซึ่งจะลดยอดหนี้ลงไปอีก) และยังไม่รวมส่วนที่เรียกว่านโยบายกึ่งการคลัง (quasi-fiscal activities) ที่อาจนำภาระทางการคลัง มาให้กับรัฐบาลในอนาคต (ซึ่งจะเพิ่มยอดหนี้ขึ้น) วันนี้พื้นที่ของผมหมดแล้ว ผมขอติดประเด็นเหล่านี้ไว้ในฉบับหน้านะครับ !

หน้า 2