คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย นวลน้อย ตรีรัตน์  มติชนรายวัน วันที่ 05 ตุลาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10070

โดยทั่วไปรัฐบาลในทุกประเทศมักจะมีนโยบายที่เกี่ยวข้องกับสินค้าที่เมื่อบริโภคแล้วเกิดพิษภัยขึ้นมาเป็นกรณีเฉพาะเสมอ โดยพิษภัยที่เกิดขึ้นนั้นอาจจะเป็นโทษที่เกิดขึ้นกับผู้บริโภคนั้นโดยตรง หรือเกิดกับบุคคลอื่นหรือสังคมโดยรวมก็ได้

มาตรการที่ใช้ในการควบคุมสินค้าเหล่านี้ จะเกี่ยวข้องกับการควบคุมทางด้านอุปทาน การลดอุปสงค์ และการลดความเสียหายหรือผลกระทบ โดยมีวัตถุประสงค์หลักก็เพื่อควบคุมการบริโภคในประเทศโดยรวม และลดต้นทุนทางสังคมที่เกิดขึ้น

มาตรการทางด้านการควบคุมอุปทานมีตั้งแต่ระดับการควบคุมสูงจนถึงไม่มีการควบคุม โดยการควบคุมสูงหรือมากก็คือ การไม่อนุญาตให้มีการผลิตสินค้าและบริการเหล่านั้น การผลิตหรือให้บริการถือเป็นสิ่งที่ผิดกฎหมาย เช่น การไม่อนุญาตให้มีบ่อนการพนัน การค้าบริการทางเพศ หรือการค้ายาเสพติด เป็นต้น

การควบคุมในระดับปานกลาง เช่น การอนุญาตให้มีการผลิต แต่ต้องอยู่ภายใต้ใบอนุญาต เช่น ให้มีสถานที่ผลิตเพียงแห่งเดียวหรือจำนวนน้อย ตัวอย่างได้แก่ โรงงานยาสูบของรัฐ สำนักงานสลากกินแบ่ง หรือการผลิตสุราขาวในอดีตที่จะต้องมาจากโรงงานสัมปทานของรัฐเท่านั้น

การควบคุมระดับอ่อนๆ คือ อาจจะอนุญาตให้มีแหล่งผลิตจำนวนมาก เช่น ในเรื่องของสถานบริการทางด้านอาบอบนวด แต่จะมีการพิจารณาทางด้านสถานที่ตั้งที่เหมาะสมเท่านั้น ซึ่งปรากฏว่าค่อนข้างจะขึ้นอยู่กับดุลพินิจของผู้มีอำนาจ ในการออกใบอนุญาตเท่านั้น

หรือในกรณีของสุราขาว ที่ปัจจุบันให้มีการเปิดเสรีทางด้านการผลิตได้ แต่จะต้องมีการขออนุญาต และมีกฎเกณฑ์ที่มากพอสมควร จนเรายังไม่เห็นการเกิดขึ้นของบริษัทขนาดใหญ่รายใหม่ที่เข้ามาทำการผลิตแต่อย่างใด

การควบคุมทางด้านอุปทาน มักจะได้ผลต่อการควบคุมการบริโภคได้ไม่มากนัก ทั้งนี้ เพราะว่าต้นทุนในการควบคุมมีสูง เกิดการทุจริตหรือคอร์รัปชั่นของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมได้ง่าย และผู้ผลิตเองก็มีแนวโน้มที่จะขยายการผลิตเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของตลาดหรือผู้บริโภคมากที่สุด ยิ่งให้มีการควบคุมมาก เจ้าหน้าที่ก็มีอำนาจมาก ทุจริตได้มาก

เราจึงได้เห็นการขยายตัวของสินค้าและบริการเหล่านี้ไม่ว่าจะเป็นสินค้าและบริการที่ผิดกฎหมาย เช่น บ่อนเถื่อน การค้าบริการทางเพศ หรือที่ถูกกฎหมาย เช่น การผลิตยาสูบ สุรา เบียร์ สลากกินแบ่ง หรืออาบอบนวด เป็นต้น เพิ่มมากขึ้นตามความเจริญทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ไม่ได้มีแนวโน้มที่ลดลงแต่อย่างใด

การควบคุมแหล่งผลิต ยังเป็นการสร้างอำนาจการผูกขาดให้กับผู้ผลิตรายนั้น และอำนาจผูกขาดเหล่านี้ ก็จะสามารถสร้างผลกำไรจำนวนมากให้กับผู้ผลิต ในกรณีที่รัฐเป็นเจ้าของ จะพบว่าทั้งโรงงานยาสูบ และสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลสามารถสร้างผลกำไรให้กับรัฐเป็นจำนวนมาก

ในกรณีของเอกชน เราจึงได้เห็นเจ้าของกิจการผลิตสุราและเบียร์กลายเป็นมหาเศรษฐีอันดับหนึ่งของประเทศในช่วงเวลาเพียง 20 ปี เท่านั้น

มาตรการที่เกี่ยวข้องกับการลดอุปสงค์มี 2 ประเภทที่สำคัญ คือ มาตรการทางด้านภาษี และที่ไม่ใช่ภาษี

มาตรการทางด้านภาษี คือ การจัดเก็บภาษีเป็นการเฉพาะ ซึ่งก็คือการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตในอัตราสูง เพื่อที่จะทำให้สินค้ามีราคาแพง และมีผลทำให้ผู้บริโภคลดปริมาณการบริโภคลง

อย่างไรก็ตาม สินค้าและบริการพวกนี้มักจะเป็นสินค้าและบริการที่มีฤทธิ์ทางด้านเสพติดสูง ราคาที่แพงขึ้นมีผลให้การบริโภคลดลงไม่มากนัก โดยอัตราการเพิ่มขึ้นของราคาสูงกว่าอัตราการลดลงของปริมาณการบริโภค มาตรการทางด้านภาษีจึงได้ผลเพียงระดับหนึ่งเท่านั้น

และถ้ามีการจัดเก็บภาษีในอัตราที่สูงมาก ปัญหาที่สำคัญประการหนึ่งที่จะตามมาก็คือ จะมีสินค้าที่ลักลอบหนีภาษี หรือสินค้าปลอมเกิดขึ้น การจัดเก็บภาษีจึงไม่ใช่มาตรการที่จะมีผลต่อการลดการบริโภคที่ได้ผลมากนัก แต่ภาษีกลายเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของภาครัฐ ซึ่งมักจะมีผลให้ภาครัฐไม่อยากที่จะเลิก หรือลดการผลิตลงแต่อย่างใด

มาตรการที่ไม่ใช่ภาษีจึงเป็นอีกมาตรการที่สำคัญที่จะต้องดำเนินการควบคู่กันไป ได้แก่ การใช้มาตรการรณรงค์ให้เห็นปัญหา หรือโทษที่จะเกิดขึ้นของการบริโภคสินค้านั้น และการลดช่องทางในการส่งเสริมการขายของผู้ผลิต

ซึ่งช่องทางที่สำคัญคือการโฆษณา ประชาสัมพันธ์ เพราะการส่งเสริมการขายก็คือมาตรการในการกระตุ้นตลาด กระตุ้นความต้องการบริโภค

มาตรการเหล่านี้ เช่น การห้ามโฆษณา การติดข้อความเตือนถึงโทษที่เกิดขึ้นของการบริโภค การห้ามจำหน่ายให้กับบุคคลที่ยังเป็นเยาวชน เป็นต้น

การตัดช่องทางการตลาดเหล่านี้ เป็นการลดแรงจูงใจของผู้บริโภค ซึ่งจะได้ผลดีในกรณีของผู้บริโภครายใหม่ หรือผู้บริโภคที่ต้องการจะลด หรือเลิกการบริโภค เพราะทำให้ไม่เห็นสิ่งเร้า

แต่กรณีผู้บริโภครายเก่าที่ติดสินค้าและบริการเหล่านี้ค่อนข้างมาก ก็จะไม่ได้ผลเท่าไหร่

การโฆษณาที่สามารถส่งถึงผู้บริโภคได้อย่างรวดเร็วและเป็นจำนวนมาก จะเป็นโฆษณาทางโทรทัศน์และวิทยุ ดังนั้น สินค้าเหล่านี้จึงมักจะถูกห้ามโฆษณาทางโทรทัศน์และวิทยุ หรือถ้าไม่ห้ามทั้งหมดก็จะจำกัดเวลา ว่าสามารถโฆษณาในช่วงเวลาใดได้ เช่น การโฆษณาสุรา จะต้องเป็นเวลาหลัง 4 ทุ่มขึ้นไป

โดยทั่วไปกฎหมายมักจะห้ามโฆษณาทั้งที่เป็นการโฆษณาโดยตรง และที่เป็นโฆษณาแฝง ซึ่งโฆษณาแฝง ได้แก่ การไม่ได้โฆษณาตัวสินค้าโดยตรง แต่มักจะเป็นการโฆษณาโดยใช้สัญลักษณ์ทางการค้า ชื่อบริษัทผู้ผลิตหรือจัดจำหน่าย เป็นต้น สินค้าพวกนี้มักจะเป็นสปอนเซอร์ให้กับการจัดแข่งกีฬา หรือทีมกีฬา หรือการจัดงานต่างๆ ที่มีการถ่ายทอดทางโทรทัศน์ หรือรายการทางโทรทัศน์โดยตรง ซึ่งทำให้สามารถแอบโฆษณาแฝงได้โดยง่าย และภาครัฐก็มักจะไม่มีหน่วยงานที่ติดตาม และตรวจสอบเรื่องนี้

มาตรการที่ไม่ใช่ภาษี ยังรวมถึงการสร้างอุปสรรคให้เกิดขึ้นในการบริโภค เช่น การจำกัดสถานที่จัดจำหน่าย ซึ่งมีผลให้การหามาบริโภคหรือเข้าไปใช้บริการทำได้ยากขึ้น

ส่วนมาตรการในกลุ่มสุดท้ายที่เกี่ยวข้อง เป็นมาตรการเพื่อต้องการลดความเสียหายที่จะเกิดขึ้นของการบริโภค โดยเฉพาะความเสียหายที่จะเกิดขึ้นกับผู้อื่น มาตรการในกลุ่มนี้ ได้แก่ การห้ามสูบบุหรี่ในพื้นที่ที่มีผู้คนซึ่งอาจจะได้รับผลกระทบได้ง่าย เช่น ในอาคาร ในร้านอาหาร ในรถสาธารณะ เป็นต้น ถ้าต้องการสูบบุหรี่จะต้องไปสูบภายนอกพื้นที่ หรือในกรณีที่ห้ามขับรถในขณะที่มึนเมา หรือขับรถในขณะที่มีปริมาณของแอลกอฮอล์ในร่างกายในระดับสูง ซึ่งถ้าละเมิดสิ่งเหล่านี้ จะต้องรับโทษตามกฎหมาย

มาตรการเหล่านี้จะมีประสิทธิภาพมากน้อยเพียงใด ขึ้นอยู่กับบทลงโทษที่ได้รับ และการบังคับใช้กฎหมาย ว่ามีความเข้มงวดเพียงใด และสังคมใส่ใจช่วยผลักดันให้มีการดำเนินการตามกฎระเบียบมากน้อยเพียงใด

เช่น ถ้าเห็นคนสูบบุหรี่ในอาคาร จะเตือนให้ออกไปสูบข้างนอกอาคารหรือไม่

การควบคุมการบริโภคที่ได้ผลจะต้องมีการใช้มาตรการทั้งทางด้านการควบคุมอุปทาน การลดอุปสงค์ และการลดผลกระทบควบคู่กันไป เพราะมาตรการต่างๆ มีผลเพียงบางด้าน บางระดับเท่านั้น

สำหรับกรณีที่สังคมกำลังมีข้อถกเถียงกันเกี่ยวกับมาตรการ การควบคุมยาสูบ ที่มีกระทรวงสาธารณสุข เป็นเจ้าภาพผลักดันให้มาตรการเห็นผลในเชิงรูปธรรม ในเรื่องการห้ามแสดงบุหรี่ ณ จุดขาย ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ 24 กันยายน 2548 ที่ผ่านมา ซึ่งก่อให้เกิดปฏิกิริยาต่อต้านจากร้านค้าปลีกจำนวนหนึ่ง โดยอ้างว่ากฎระเบียบดังกล่าวไม่มีความชัดเจน และอาจจะไม่สอดคล้องกับกฎหมายอื่นๆ และมีการอ้างถึงว่า อาจจะต้องส่งเรื่องให้คณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัย ว่ามีความถูกต้องชอบธรรมหรือไม่ จะเป็นการกระทำที่กีดกันทางการค้าหรือไม่ เป็นเรื่องที่ผู้คัดค้านพยายามเอาสีข้างเข้าถู (เหมือนกรณีที่สถานอาบอบนวด ที่ตั้งอยู่หน้าโรงเรียนแห่งหนึ่งย่านถนนรัชดาฯ พยายามจะบอกว่าอยู่คนละฝั่งถนน)

เพราะสินค้าเหล่านี้มีความแตกต่างจากสินค้าทั่วไป สินค้าในกลุ่มนี้เป็นสินค้าที่ก่อให้เกิดโทษภัยกับสังคม สร้างผลกระทบต่อสังคม และมีต้นทุนทางสังคมสูง เราจึงต้องมีการใช้มาตรการต่างๆ ออกมาก็เพื่อจำกัดหรือทำให้การบริโภคลดลง

สังคมใดยิ่งมีการบริโภคสินค้าเหล่านี้มากเพียงใด ต้นทุนทางสังคมก็เพิ่มมากเพียงนั้น ในประเทศต่างๆ จึงมีการออกกฎระเบียบต่างๆ ที่สอดคล้องกับสังคมตนเองออกมา เพื่อที่จะให้การบริโภคลดลงมาทั้งนั้น

การกีดกันทางการค้าจึงไม่สามารถที่จะตีความโดยเปรียบเทียบกับสินค้าปกติอื่นๆ ได้ เพราะสินค้าเหล่านี้จำเป็นต้องมีการกีดกันหรือจำกัดการบริโภค

การต่อต้านกฎระเบียบดังกล่าวของผู้ค้าปลีกบุหรี่ โดยอ้างผลกระทบที่ได้รับว่าทำให้ยอดการจัดจำหน่ายลดลง และผลกำไรลดลง เป็นข้อโต้แย้งที่ฟังไม่ขึ้น ซึ่งเรื่องดังกล่าวก็ไม่แตกต่างจากกรณีอื่นๆ เช่น ความพยายามที่จะจัดเก็บภาษีสุรา และเบียร์ตามปริมาณแอลกอฮอล์ ซึ่งถูกคัดค้านโดยผู้ผลิตว่าจะทำให้เสียเปรียบสุรานอก และอาจจะส่งผลกระทบ ต่อผู้ผลิตในชุมชน ทั้งๆ ที่ชุมชนที่เป็นผู้ผลิตที่ถูกอ้างว่าจะได้รับผลกระทบ มียอดจำหน่ายรวมกันยังไม่ถึงร้อยละ 10 ของปริมาณการขายสุราขาวในประเทศ และสุดท้ายรัฐก็ยอมอ่อนข้อให้

หวังเป็นอย่างยิ่งว่า การใช้มาตรการห้ามแสดงบุหรี่ ณ จุดขาย จะเป็นมาตรการที่สามารถใช้ดำเนินการได้อย่างเต็มที่ และจะไม่ต้องมีการผ่อนปรนใดๆ ทั้งสิ้น

หน้า 6