คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย นวลน้อย ตรีรัตน์  มติชนรายวัน วันที่ 23 พฤศจิกายน พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10119

การประท้วงและเสียงเรียกร้องจำนวนมากมาย และหลากหลายไม่ว่า จะเป็นเรื่องการชุมนุมของกลุ่มครูที่ต้องการให้รัฐบาล หยุดการถ่ายโอนโรงเรียนไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งทางองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็ได้เรียกร้องให้มีการแก้ไขกฎหมาย ให้ทาง อปท.สามารถจัดตั้งสถานศึกษาเองได้เช่นกัน การชุมนุมประท้วงการแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิต และการดำเนินการฟ้องร้องต่อศาลปกครองว่า การออกพระราชกฤษฎีกา 2 ฉบับ ที่เกี่ยวข้องกับการแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตนั้น ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จนนำไปสู่การระงับการขายหุ้นไว้ชั่วคราว หรือในเรื่องการระงับรายการโทรทัศน์เมืองไทยรายสัปดาห์ จนเกิดการจัดรายการเมืองไทยรายสัปดาห์สัญจร ซึ่งมีประชาชน จากที่เคยไปฟังเพียงระดับพันกลายเป็นระดับหลายหมื่น ได้สะท้อนให้เห็นความพยายามของภาคประชาชนส่วนต่างๆ ในการแสวงหาพื้นที่ทางการเมือง เพื่อแสดงถึงสิทธิ และเสรีภาพของตนเอง

จึงเกิดคำถามว่า เกิดอะไรขึ้นกับกระบวนการหรือพื้นที่ทางการเมืองของประชาชนในช่วงที่ผ่านมา หลังจากที่ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งได้มีการกำหนดสิทธิ เสรีภาพ และกระบวนการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนไว้ค่อนข้างมาก และหลายช่องทาง

จากการประชุมวิชาการประจำปีของสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ 7 เรื่อง "การเมืองฐานประชาชน : ความยั่งยืนของประชาธิปไตย" เมื่อต้นเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมา ในหัวข้อเรื่อง "พื้นที่ทางการเมืองของประชาชน ตามรัฐธรรมนูญ 2540" ได้มีการศึกษาหลายฉบับเกี่ยวกับ ผลในทางปฏิบัติของการมีส่วนรวมทางการเมืองของประชาชน ในเรื่องการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน ซึ่งพบว่าผลที่เกิดขึ้นจริงๆ ของกระบวนการเหล่านี้มีน้อยมาก ทั้งๆ ที่เป็นเรื่องที่สามารถเกิดขึ้นได้ง่ายที่สุดเมื่อเปรียบเทียบกับการมีส่วนร่วมทางการเมืองในเรื่องอื่นๆ เช่น การตรวจสอบทุจริตคอร์รัปชั่น หรือการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญ

นับจากปี 2542 เป็นต้นมา มีการดำเนินการเพื่อเสนอร่างกฎหมายโดยภาคประชาชนแล้ว จำนวน 16 ฉบับ เป็นการดำเนินการโดยภาคประชาชนรวบรวมรายชื่อ 50,000 รายชื่อเอง 10 ฉบับ และที่ร้องขอให้คณะกรรมการเลือกตั้ง ช่วยในกระบวนการรวบรวม 50,000 รายชื่อ อีก 6 ฉบับ

ทั้ง 16 ฉบับนี้ มีเพียง 8 ฉบับเท่านั้น ที่มีการดำเนินการได้ครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนดไว้ และประธานรัฐสภารับไว้พิจารณา โดยร่างที่ไม่สามารถดำเนินการได้ครบ เกิดจาก ไม่สามารถรวบรวมรายชื่อได้ครบ 50,000 รายชื่อ จำนวน 7 ฉบับ ส่วนอีก 1 ฉบับ ไม่เข้าข่ายขอบเขตของกฎหมายที่ประชาชนมีสิทธิเสนอได้

ส่วนร่าง อีก 8 ฉบับ ที่สภาฯรับไว้พิจารณา ก็ยังไม่มีร่างใดผ่านการพิจารณาของสภาฯ และประกาศเป็นกฎหมาย

โดยในขณะนี้ 3 ฉบับกำลังอยู่ในระหว่างการพิจารณา หรือรอการพิจารณาจากสภา คือร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ร่าง พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ และร่าง พ.ร.บ.จัดตั้งจังหวัดภูเวียง

ส่วนอีก 2 ฉบับ ตกไป เพราะอายุสภาฯหมดลง เมื่อปี 2547 มีการเลือกตั้งใหม่ ในปี 2548 และรัฐบาลไม่ได้ขอให้พิจารณาร่างฯ ที่ค้างอยู่ คือร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย และร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรแห่งชาติ ร่างฯทั้ง 2 ฉบับจึงตกไป

และมีอีก 2 ฉบับ กำลังอยู่ระหว่างการตรวจสอบรายชื่อ ซึ่งก็คือร่าง พ.ร.บ.ควบคุมการจดทะเบียน และซื้อขายหลักทรัพย์ ของกิจการเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์และบุหรี่ และร่าง พ.ร.บ.วิชาชีพการสาธารณสุขชุมชน ทั้ง 2 ฉบับนี้เสนอเมื่อเดือนกรกฎาคมและสิงหาคม 2548 ตามลำดับ

ส่วนอีก 1 ฉบับ คือร่าง พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ขณะที่อยู่ในระหว่างการดำเนินตรวจสอบอยู่ ทางรัฐบาลได้ส่งร่างเดียวกันในนามของรัฐบาล ขอให้สภาพิจารณาเป็นเรื่องด่วน และได้ประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว

ปัญหาและอุปสรรคในการมีส่วนร่วมของประชาชนในการเสนอกฎหมายมีมากมาย ในทุกขั้นตอน

1.ตั้งแต่ระเบียบ ขั้นตอน และวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้ในกระบวนการมีค่อนข้างมาก จนทำให้กระบวนการเสนอกฎหมายของประชาชน ไม่ใช่เรื่องที่สามารถดำเนินการได้ง่าย ดังจะเห็นได้ว่า ในการดำเนินการมาแล้ว 16 ฉบับ สามารถดำเนินการได้ครบถ้วน ผ่านถึงสภาพิจารณาได้เพียงครึ่งเดียวเท่านั้น

2.ไม่มีหลักประกันใดว่า เนื้อหาสำคัญในร่างของประชาชน จะไม่ถูกแก้ไข เช่นกรณีที่กำลังเกิดกับร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ซึ่งถือเป็นกรณีตัวอย่าง เพราะว่าร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ถือเป็นร่างที่ประธานสภารับไว้พิจารณาเป็นกรณีแรกตั้งแต่เมื่อปี 2542 และมีอายุการพิจารณายาวนานถึง 6 ปีแล้ว ก็ยังไม่เสร็จ

ร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน เริ่มการถูกพิจารณาเมื่อ กรกฎาคม 2543 และเมื่อสภาผู้แทนราษฎรหมดวาระลง มีการเลือกตั้งใหม่ในปี 2544 รัฐบาลขอให้พิจารณาร่างฯฉบับนี้ต่อไป สภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.ป่าชุมชน ในเดือนพฤศจิกายน 2544 และส่งเรื่องให้วุฒิสภาพิจารณา แต่ทางวุฒิสภาให้มีการแก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งทางสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นด้วย แต่ขณะที่ยังมิได้พิจารณาร่วมกัน อายุของสภาผู้แทนราษฎรก็หมดลง ในปี 2548 รัฐบาลใหม่ได้ขอให้มีการพิจารณาต่อ และขณะนี้อยู่ระหว่างการพิจารณาของกรรมาธิการร่วมกันใน 2 สภา

ประเด็นที่ทางวุฒิสภาขอให้มีการเพิ่มเติม ในเรื่อง การกำหนดให้ห้ามตั้งป่าชุมชนในเขตพื้นที่อนุรักษ์พิเศษ ไม่ใช่เป็นประเด็นใหม่แต่อย่างใด เพราะเป็นประเด็นที่ได้มีการถกเถียงกันมานานแล้ว จนนำไปสู่การเสนอร่าง และรวบรวมรายชื่อเสนอเป็นกฎหมายโดยประชาชน เพื่อยืนยันหลักการและวิธีการจัดการป่าชุมชน ซึ่งรวมถึงในพื้นที่อนุรักษ์ด้วย แสดงให้เห็นว่าขณะนี้การพิจารณาในสภา ได้วกกลับไปสู่จุดเดิมของการถกเถียงเมื่อเกือบ 10 ปีที่ผ่านมาอีกแล้ว

3.ระยะเวลาในการรอการพิจารณาที่ค่อนข้างยาวนาน ไม่มีกำหนดเวลาที่แน่นอน สามารถเป็นสาเหตุให้ร่างกฎหมาย ที่เสนอโดยประชาชนตกไปได้ ดังจะเห็นได้จากกรณีของร่าง พ.ร.บ.ล้มละลาย และร่าง พ.ร.บ.สภาเกษตรแห่งชาติ ซึ่งรอการพิจารณาในสภาฯ และเมื่อสภาฯหมดวาระลง ฝ่ายบริหารใหม่ไม่ได้ร้องขอให้สภาพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าว ร่างดังกล่าวก็ตกไปโดยปริยาย ตรงนี้อาจจะเป็นประเด็นที่สำคัญในการที่จะต้องพิจารณา เนื่องจากร่างดังกล่าวไม่ได้เสนอโดยฝ่ายบริหาร แต่เสนอโดยภาคประชาชน แต่อำนาจในการที่จะพิจารณาต่อหรือไม่กลับไปอยู่ภายใต้อำนาจฝ่ายบริหารแทน

4.ประชาชน ไม่มีสิทธิออกเสียงในขั้นสุดท้ายในการเสนอกฎหมาย หลังจากที่ภาคประชาชนได้ยื่นร่างกฎหมายแล้ว แม้ว่าจะมีการแต่งตั้งตัวแทนเข้าไปร่วมเป็นกรรมาธิการในการพิจารณาด้วย แต่อาจจะกล่าวได้ว่าอำนาจในการพิจารณาทั้งหมด จะตกอยู่กับฝ่ายการเมือง ดังนั้น ถ้าร่างกฎหมายใดที่ฝ่ายการเมืองไม่เอาด้วย ไม่เห็นความสำคัญ ก็ยากที่จะสำเร็จได้ สามารถที่จะถูกชี้นำ และกำหนดโดยอำนาจทางการเมืองได้

ประเด็นที่สำคัญอีกเรื่องหนึ่ง ซึ่งได้มีการกล่าวถึงในเรื่องพื้นที่ทางการเมืองของภาคประชาชน ก็คือเรื่อง การประชาพิจารณ์ ซึ่งในปัจจุบันยังไม่มีการออกกฎหมายว่าด้วยการประชาพิจารณ์แต่อย่างใด แม้ว่าจะมีการทำประชาพิจารณ์ ในบางโครงการของภาครัฐ ที่มีผลกระทบกับประชาชนบ้าง แต่การดำเนินการดังกล่าวก็ค่อนข้างล้มเหลว ทั้งนี้ เพราะว่าภาครัฐมีความจริงใจค่อนข้างน้อย ในการที่จะนำข้อเสนอของภาคประชาชนไปปรับ หรือแก้ไขในการดำเนินโครงการ หรือกระทั่งการล้มเลิกโครงการดังกล่าว จึงทำให้การทำประชาพิจารณ์นำไปสู่ความขัดแย้ง และในที่สุดภาครัฐเอง ก็อยากจะหลีกเลี่ยง ที่จะทำประชาพิจารณ์รับฟังความคิดเห็นอย่างรอบด้านเพื่อให้ได้ข้อมูลที่สมบูรณ์ แต่เลือกที่จะรับฟังเป็นบางส่วน แล้วอ้างว่าได้ดำเนินการแล้ว ทั้งที่ความเป็นจริงการหลีกเลี่ยงดังกล่าว ไม่สามารถที่จะแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นได้แต่อย่างใด หรือความพยายามที่จะป้ายสีว่าคนที่ไม่เห็นด้วย เป็นคนที่ไม่หวังดีกับประเทศ เป็นคนที่ไม่เห็นกับประเทศ ก็ยิ่งเป็นการสร้างความแตกแยก

การบีบคั้น หรือจำกัดพื้นที่ทางการเมืองของภาคประชาชนให้แคบลง อาจจะทำให้รัฐบาลรอดตัวได้เพียงระยะสั้นๆ เท่านั้น แต่ในระยะยาวแล้ว จะกลายเป็นปัญหาที่บีบคั้นประชาชนเพิ่มมากขึ้น และอาจจะทำให้ประชาชนปฏิเสธที่จะเชื่อใจรัฐบาลอีก

หน้า 6