คอลัมน์ คนเดินตรอก  โดย วีรพงษ์ รามางกูร  ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 14 พฤศจิกายน พ.ศ. 2548 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3740 (2940)

เสถียรภาพทางการคลังมีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าเสถียรภาพทางการเงิน และมีส่วนเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด

ผลของปัญหาเสถียรภาพทางการเงินนั้นเกิดขึ้นรวดเร็วเห็นชัด นโยบายทางการเงินเพื่อแก้ไขหรือป้องกันจึงเปรียบเสมือนยาฉีดที่เป็นยาปฏิชีวนะ ที่ผู้ถูกฉีดจะเจ็บปวด กลัวการถูกฉีดยา และต้องให้ยาให้พอมิฉะนั้นโรคจะดื้อยา แก้ไม่หาย แต่ถ้าให้ยามากเกินไปคนไข้ก็อาจจะช็อกตายไปก่อนโรคจะหาย และต้องดูให้ดีอย่าเลือกยาที่คนไข้แพ้ เป็นยาที่แก้ไขโรคได้ทันทีแต่ก็มีผลข้างเคียงหลายอย่างและรุนแรง

ส่วนปัญหาทางการคลังบางทีก็เป็นเรื่องที่ไม่ค่อยเห็นกันชัด เป็นโรคที่เรื้อรัง แก้ไขยากต้องใช้เวลานาน ต้องใช้ยาหม้อซึ่งมีผลข้างเคียงน้อยแต่ก็ต้องใช้เวลานานจึงจะเห็นผล

ฐานะทางการคลังนั้นเป็นเสมือนสุขภาพของร่างกายที่ต้องรักษาให้แข็งแรงไว้เสมอ เพื่อป้องกันโรคภัยต่างๆ ไม่ให้เข้ามาสู่ร่างกายได้โดยง่าย หากร่างกายมีสุขภาพอ่อนแอ หรือฐานะทางการคลังอ่อนแอ โรคร้ายก็จะเข้ามาโจมตีร่างกายเราได้โดยง่าย และจะส่งผลให้เสถียรภาพทางการเงินพลอยเสียหาย เกิดเงินเฟ้ออย่างรุนแรง ค่าเงินตกฮวบฮาบ ความน่าเชื่อถือหรือเครดิตของประเทศเสียหายได้

คนเราจึงต้องมีวินัยในการกินอยู่นอนหลับออกกำลังกายให้ร่างกายแข็งแรงอยู่เสมอ

ครอบครัวก็ต้องมีวินัยทางการเงิน บริษัทก็ต้องมีวินัยทางการเงินของบริษัท ให้แข็งแรงอยู่เสมอ

ประเทศชาติก็ต้องมีวินัยทางการคลัง ฐานะการคลังที่เข้มแข็งจะทำให้นโยบายการเงินสามารถผ่อนคลายได้โดยไม่ทำให้ร่างกายเจ็บป่วย เจริญเติบโตได้โดยไม่สะดุด มิฉะนั้นถึงจุดหนึ่งอาการก็จะไปออกที่เรื่องการเงิน ต้องใช้ยาปฏิชีวนะฉีดต้องผ่าตัดต้องเจ็บปวด

หลักการรักษาวินัยทางการคลังโดยพื้นฐานก็คือภาครัฐบาลต้อง ไม่ใช้จ่ายเกินตัว ถ้าจะใช้จ่ายก็ต้องหารายได้มาให้เพียงพอกับการใช้จ่าย ถ้าจะก่อหนี้ก็ต้องก่อหนี้แต่พอสมควร สามารถบริหารให้ไม่เป็นภาระต่องบประมาณในอนาคต จนต้องไปเบียดบังส่วนที่จะเหลือไปลงทุนแต่ต้องสามารถใช้หนี้คืนได้

นอกจากนั้นการใช้จ่ายของภาครัฐบาลซึ่งรวมทั้งรัฐวิสาหกิจนั้นมีขนาดใหญ่ ย่อมมีผลต่อการนำเข้าสินค้าและบริการจำนวนมาก ซึ่งจะมีผลต่อดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดเป็นจำนวนมาก

ขนาดของหนี้ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจ รวมทั้งหน่วยงานของรัฐ จึงมีความจำเป็นต้องคุมไว้ไม่ให้สูงเกินไป ตัวเลขที่คุมไม่ให้สูงจนเกินไปคือ ยอดหนี้ของภาครัฐบาลต่อรายได้ประชาชาติ เช่น ไม่ควรเกินร้อยละ 50 หรือร้อยละ 40 ของรายได้ประชาชาติ เป็นต้น ส่วนจะมากน้อยแค่ไหนอย่างไรก็แล้วแต่ฐานะทางการเงินของประเทศและสถานการณ์ของโลกและสถานการณ์ทางการเมือง ความมั่นคงในประเทศ เช่น ถ้าอยู่ในช่วงดุลการค้าเเละดุลบัญชีเดินสะพัดเกินดุล หนี้ภาครัฐบาลจะสูงขึ้นบ้างก็ไม่เป็นไร แต่ถ้าอยู่ในช่วงดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดขาดดุล ยอดหนี้สาธารณะก็ควรจะลดลง

อีกตัวหนึ่งก็คือ ภาระการชำระเงินต้นและดอกเบี้ยต่อยอดงบประมาณรายจ่ายก็ไม่ควรสูงเกินไป คือไม่ควรเกินร้อยละ 20-25 ของงบรายจ่าย ถ้าสูงกว่าจะทำให้เหลือเงินไปใช้จ่ายทางอื่นน้อยเกินไป

ในด้านการก่อหนี้ต่างประเทศ เราก็มีหลักการอยู่ว่ารัฐบาลจะไม่ก่อหนี้จนทำให้ภาระการชำระหนี้แต่ละปีสูงกว่าร้อยละ 9 ของรายรับจากการส่งออกสินค้าและบริการในบัญชีเดินสะพัด ถ้าปีไหนจะเกินเพราะหนี้กระจุกตัวอยู่ในปีใดปีหนึ่งมากเกินไป กระทรวงการคลังก็ต้องหาทางแปลงหนื้ยืดอายุการชำระหนี้หรือไม่ก็กู้เพิ่มหรืออย่างไรก็แล้วแต่ให็ภาระการชำระหนี้อยู่ในวงเงินนี้

พอลงมาเรื่องงบประมาณรายจ่าย ก็มีกฎเกณฑ์บังคับไว้ว่างบรายจ่ายประจำจะสูงกว่างบประมาณรายรับไม่ได้ กล่าวคือรัฐบาลจะกู้มากินมาใช้ไม่ได้ ถ้าจะกู้มาก็ต้องกู้มาเพื่อชดเชยงบลงทุนเท่านั้น เป็นการบังคับให้รัฐบาลต้องหารายได้มาให้เพียงพอกับความจำเป็นในการใช้จ่าย รายจ่ายเงินต้นและดอกเบี้ยเงินกู้ถือว่าเป็นงบประจำ ไม่ใช่งบลงทุน เป็นการบังคับทางวินัยโดยตรง

ในแง่ความมั่นคงทางการเงินการคลัง คือในบรรดาดุลบัญชีเดินสะพัด ดุลบัญชีเงินทุน และดุลงบประมาณ ไม่ควรขาดดุลถึง 2 ดุล หรือการขาดดุลแฝดที่ฝรั่งเรียกว่า "twin deficits" เป็นเวลานาน ขาดดุลแฝดเป็นครั้งเป็นคราวได้แต่ไม่ควรจะนาน เพราะจะเป็นสัญญาณไม่ดี ถึงแม้จะไม่ผิดกฏหมาย

เรื่องต่างๆ ที่ว่ามาเป็นเรื่องของวินัยทางการคลังทั้งสิ้น และมีกฎหมายข้อบังคับต่างๆ หรือไม่ก็ข้อผูกพันกับเจ้าหนี้ในต่างประเทศ ถ้าเรายังต้องการกู้เงินเขาอยู่

หนี้ภาครัฐบาลหรือหนี้สาธารณะ มีอยู่ 2 อย่างที่นิยมแยกกันไว้ คือ หนี้โดยตรงที่รัฐบาลมีพันธะจะต้องตั้งงบประมาณชำระหนี้ กับอีกอันหนึ่งคือหนี้ที่รัฐบาลไม่ได้กู้ตรงๆ แต่มีองค์กรของรัฐกู้

องค์กรของรัฐเช่นรัฐวิสาหกิจ หรือกองทุนที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้นเป็นผู้กู้แล้วหาเงินมาชำระหนี้เงินกู้แทน ถ้าในกรณีที่รัฐบาลโดยกระทรวงการคลังค้ำประกัน ไม่ว่าจะกู้ในประเทศ เช่น ออกพันธบัตรกู้จากประชาชน หรือกู้จากต่างประเทศก็ต้องถือว่าเป็นหนี้ภาครัฐบาลหรือหนี้สาธารณะที่ยอดหนี้จะถูกควบคุม

เคยมีสมัยหนึ่งรัฐบาลเข้าไปค้ำประกันหนี้ของบริษัทเอกชน คือบริษัท บูรพาสากล จำกัด เมื่อห้าสิบกว่าปีก่อน บริษัทไปกู้เงินต่างประเทศและก็ขาดทุนไม่สามารถชำระหนี้ รัฐบาลต้องชำระแทน จึงได้มีกฎหมายห้ามไม่ให้รัฐบาลค้ำประกันหนี้ของเอกชนหรือรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลถือหุ้นต่ำกว่า 75 เปอร์เซ็นต์

ยังมีหนี้ขององค์กรของรัฐอีกที่รัฐบาลไม่ได้ค้ำประกัน ก็เกิดปัญหาว่าควรจะนับเข้าในยอดรวมนี้หรือไม่ เพราะคงจะเป็นองค์กรที่ฐานะการเงินดี เจ้าหนี้หรือประชาชนจึงยอมให้กู้หรือยอมซื้อพันธบัตรให้

หลายครั้งมีการพูดกันอยู่เสมอว่าไม่ควรนับเป็นหนี้สาธารณะ เพราะรัฐบาลไม่ได้ค้ำประกัน เมื่อมีความเสียหายรัฐบาลก็ไม่ต้องรับผิดชอบ แต่ความเป็นจริงก็หาได้เป็นอย่างนั้นไม่ เพราะหนี้เหล่านี้เอาเข้าจริงๆ รัฐบาลก็ไม่กล้าที่จะปล่อยให้องค์กรนั้นล้มไป รัฐบาลก็คงต้องเข้าไปรับภาระการชำระหนี้แทนอยู่ดี แม้จะไม่ผูกพันทางกฎหมาย แต่ในทางการเมืองและความจริงก็ต้องผูกพันอยู่ดี

เมื่อเป็นอย่างนี้กระทรวงต้นสังกัดขององค์กรของรัฐ หรือกองทุนต่างๆ จึงพยายามหลีกเลี่ยงกฎเกณฑ์วินัยทางการคลัง โดยขออำนาจในการกู้ยืมหรือระดมเงินทุนเอง ไม่อยากอยู่ภายใต้การดูแลของกระทรวงการคลัง อีกทั้งยังไม่ต้องไปรวมอยู่ในยอดหนี้สาธารณะที่ต้องถูกควบคุม ทั้งๆ ที่เงินกู้ที่ระดมมาก็ใช้จ่ายตามนโยบายของรัฐบาล การกระทำเช่นนี้เป็นการกระทำที่ทำลายวินัยทางการคลัง ความคิดเช่นนี้จะมีอยู่ทุกยุคสมัยทุกรัฐบาล ถ้ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังไม่แข็ง ตะครุบไว้ไม่ทันก็มักจะหลุดไป

เมื่อเร็วๆ นี้ "กองทุนน้ำมัน" สังกัดกระทรวงพลังงาน มีความจำเป็นต้องกู้เงิน จึงดำเนินการออกพันธบัตรเอง จัดการเอง ไม่ผ่านทางกระทรวงการคลัง เพราะไม่ได้ขอ ให้กระทรวงการคลังค้ำประกัน

การยอมให้กระทรวงทบวงกรม องค์กรของรัฐ หรือกองทุนต่างๆ ดำเนินการตัดสินใจทางการเงินได้เอง โดยไม่ผ่านกระบวนการของกระ ทรวงการคลังเป็นการผิดวินัยทางการคลังเป็นอย่างยิ่ง

ถ้ากองทุนน้ำมันไม่มีเงินชำระคืนผู้ถือพันธบัตรเมื่อครบกำหนด เป็นไปไม่ได้ ที่กระทรวงการคลังจะไม่ต้องเดือดร้อนเข้ามาดูแล ถ้ากระทรวงการคลังไม่สามารถดูแลควบคุมกำกับอย่างในกรณี "กองทุนน้ำมัน" ในที่สุดกระทรวงทบวงกรมอื่น เมื่อจะมีโครงการหรือต้องการเงินเพื่อดำเนินการเพื่อนโยบายก็ทำเรื่องเข้าขออนุมัติคณะรัฐมนตรี ในที่สุดกระทรวงการคลังก็จะควบคุมดูแลหนี้สาธารณะทั้งหมดไม่ได้ แผนทางการเงินการคลังของประเทศก็จะเสียหายหมด

บริษัทเอกชนที่อาจจะมีหนี้ไม่มาก แต่ไปผูกพันกับคนอื่นที่มีหนี้มากหรือต้องรับผิดชอบเมื่อเกิดอะไรขึ้น ก็บั่นทอนความมั่นคงทางการเงินของบริษัทได้เหมือนกับภาระผูกพันโดยตรง ฉันใดฉันนั้น

ด้วยเหตุนี้จึงถือเป็นหลักว่า นโยบายการพัฒนาประเทศเป็นเรื่องของรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรี แต่เรื่องรายรับรายจ่าย ภาระผูกพันทางการเงินต่างๆ ของรัฐบาลต้องเป็นเรื่องของกระทรวงการคลัง

การระดมเงินนอกเหนือจากภาษีอากร หรือรายได้จากรัฐวิสาหกิจ เช่น การกู้ยืม การระดมเงินเพื่อดำเนินการตามนโยบายรัฐบาลก็ต้องให้อยู่ในความรับผิดชอบดูแลของกระทรวงการคลัง จะปล่อยให้หน่วยงานปฏิบัติกำหนดนโยบายเอง หาเงินมาดำเนินการตามนโยบายเอง ไม่ได้ เป็นการผิดวินัยทางการคลังอย่างยิ่ง เพราะทำให้ระบบการคลังของประเทศเสียหาย

วินัยทางการคลังจึงมีความหมายกว้างขวางกว่าการคอยดูแลกำกับรายรับรายจ่าย ไม่ให้มีการใช้จ่ายเกินตัวของภาครัฐบาลเท่านั้น แต่ยังรวมถึงระบบการกู้ยืมเงิน การระดมเงิน การบริหารหนี้สินของภาครัฐบาล ที่มีระบบที่รัดกุม มีประสิทธิภาพ มีระบบการถ่วงดุลระหว่างกระทรวง ทบวงกรมที่ปฏิบัติหรือดำเนินการตามนโยบาย กระทรวงการคลังควรจะเป็นกระทรวงที่สามารถควบคุมดูแลและกำกับระบบรายรับรายจ่าย การกู้ยืมภาระผูกพันอื่นๆ รวมทั้งการบริหารและกำหนดแผนการเงินการคลังของประเทศได้ทั้งหมด ไม่มีช่องโหว่ที่หลุดลอดจากการดูแลกำกับของกระทรวงการคลัง มิฉะนั้นกระทรวงการคลังก็ไม่อาจจะบริหารการคลังของประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ และจะเป็นอันตรายต่อฐานะการคลัง และความเชื่อถือในระบบการคลังของประเทศ ซึ่งต้องการระดมเงินจากประชาชนทั้งในและต่างประเทศคิดจะพึ่งแต่ภาษีอากรอย่างเดียวคงเป็นไปไม่ได้ในโลกสมัยใหม่

เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงบรรลุราชนิติภาวะปกครองประเทศได้ด้วยพระองค์เอง ในปี 2416 สิ่งแรกที่พระองค์ท่านดำเนินการคือ การรวบรวมการจัดเก็บรายได้ให้นำส่งที่หอรัษฎากรพิพัฒน์ทั้งหมด กรมต่างๆ ที่จัดเก็บภาษีอากรและค้าขายมีกำไรก็ต้องนำส่งพระคลังมหาสมบัติทั้งหมด จากเดิมที่กรมกองต่างๆ หารายได้เอง แล้วเก็บไว้ใช้จ่ายในการดำเนินการตามภารกิจของราชการเอง ต่อไปทำไม่ได้ จะใช้จ่ายต้องมาเบิกจ่ายจากพระคลังมหาสมบัติ โดยผ่านหอรัษฎากรพิพัฒน์ แต่กว่าจะดำเนินการได้สำเร็จก็ต้องใช้เวลานาน จนถึงปี 2433 เมื่อมีการจัดตั้งกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ กว่าจะทรงทำได้สำเร็จก็ต้องก็ต้องรอเวลาอีกหลายปีต่อมา

ฉะนั้นการป้องกันการระดมเงินและการดูแลกำกับไม่ให้หลุดลอยไปจากระบบที่มี รมว.คลังดูแลนั้นง่ายกว่ามาก หากหลุดไปแล้วคงยากกว่าจะดึงกลับมาได้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงเป็นเจ้ากระทรวงที่สำคัญที่สุดรองจากนายกรัฐมนตรี เป็นเสียงที่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีต้องฟัง เป็นผู้ที่จะเตือนสติสาธารณชนได้ในเรื่องเสถียรภาพทางการคลัง

เพราะทุกกระทรวงทบวงกรม รวมทั้งนายกรัฐมนตรีทุกรัฐบาลก็ต้องการมีผลงาน แต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นผู้ที่ต้องรักษากติกา และวินัยทางการคลังของประเทศ

ถ้านายกรัฐมนตรีเป็นซีอีโอของประเทศ รัฐมนตรีคลังก็เป็นซีเอฟโอของประเทศ ที่ต้องสามารถดูแลกำกับและบริหารการคลังการเงินของประเทศให้ได้ ประเทศจึงจะมั่นคงปลอดภัย

วินัยทางการคลังในทัศนะของผมเป็นอย่างนี้

หน้า 2