คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  มติชนรายวัน วันที่ 09 พฤศจิกายน พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10105

ความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจของประเทศมีมิติที่กว้างขวางและลึกซึ้ง ครอบคลุมทั้งเศรษฐกิจระหว่างประเทศ และภาคเศรษฐกิจภายในประเทศ แม้กระทั่งปัจจัยในทางสังคม และการเมือง ก็มีส่วนส่งผลต่อความสามารถ ในการแข่งขันกับต่างประเทศด้วย

ในทฤษฎีการค้าระหว่างประเทศโดยทั่วไปแล้ว การแข่งขันทางด้านราคา หรือต้นทุนการผลิต มักได้รับความสนใจเป็นพิเศษสำคัญ ส่วนความได้เปรียบในเรื่องของ "ทำเลที่ตั้ง" ถือว่าเป็นปัจจัยธรรมชาติที่ไม่เปลี่ยนแปลง ซึ่งก็นับว่ามีเหตุผลพอสมควร เนื่องจากในอดีตนั้นการขนส่งสินค้าอาศัยการคมนาคมทางทะเลเป็นสำคัญ ต้นทุนการขนส่งขึ้นอยู่กับระยะทางระหว่างเมืองท่าหรือศูนย์กลางเศรษฐกิจของแต่ละประเทศซึ่งเป็นค่าคงที่ การย่นระยะทางแม้จะมีความเป็นไปได้ก็ต้องอาศัยระยะเวลาที่ยาวนานมาก

โลกาภิวัตน์และการเคลื่อนย้ายทรัพยากร ในช่วงไม่กี่ทศวรรษที่ผ่านมา ทำให้ปัญหา "ทำเลที่ตั้ง" และการคมนาคมขนส่ง มีอิทธิพลต่อการแข่งขันทางเศรษฐกิจในระยะยาว ทฤษฎีการค้าระหว่างประเทศเอง ก็ต้องเริ่มคำนึงถึงประเด็นทางภูมิศาสตร์ และการพัฒนาเมืองมากขึ้นด้วย

ในการวิเคราะห์เศรษฐกิจไทยก็เช่นเดียวกัน การแข่งขันที่เข้มข้น และการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานจำนวนมหาศาล ยากที่จะละเลยประเด็นเกี่ยวกับภูมิยุทธศาสตร์และทิศทางการเปลี่ยนแปลงของเมือง ซึ่งมีผลในเชิงโครงสร้าง ต่อการเคลื่อนย้ายประชากรได้

โดยภาพรวมแล้วเศรษฐกิจไทยมีจุดแข็ง ที่สามารถพัฒนาเป็นประเทศผู้ส่งออกมาค่อนข้างนาน ก่อนหลายประเทศในเอเชีย แต่ในเชิงภูมิศาสตร์ก็มีจุดอ่อนที่ละเลยไม่ได้

ศูนย์กลางเศรษฐกิจกระจุกอยู่ที่กรุงเทพมหานครเพียงแห่งเดียว ขาดศูนย์กลางอื่นๆ ที่จะช่วยขยายฐานความเจริญให้ทั่วถึง

เขตอุตสาหกรรมชายฝั่งทะเลตะวันออกซึ่งเป็นพื้นที่การผลิตที่เป็นเมืองท่าหลัก ก็อยู่ค่อนข้างห่างไกลเส้นทางเดินเรือหลักของโลก ทั้งนี้เมื่อเทียบกับเมืองท่าสำคัญบริเวณชายฝั่งมหาสมุทรแปซิฟิก

ในด้านการคมนาคมขนส่งทางอากาศ ความแออัดของท่าอากาศยานกรุงเทพนั้น เป็นข้อจำกัดของการระบายสินค้า และบริการมาเป็นเวลานาน แม้จะได้มีการขยับขยายเรื่อยมา

ท่าอากาศยานนานาชาติกรุงเทพแห่งที่สอง หรือสนามบินสุวรรณภูมิ จึงเป็นความหวัง ที่จะให้ไทยมีศูนย์กลางการขนส่งทางอากาศ ที่มีประสิทธิภาพและทันสมัย

ถึงแม้ว่าการก่อสร้างท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ จะมิได้เลือกทำเลที่ตั้งด้วยเหตุผลของการแข่งขันทางเศรษฐกิจกับต่างประเทศ แต่ก็สามารถพัฒนาให้เป็นศูนย์กลางสำคัญทางด้านการขนส่งทางอากาศได้

ในช่วงสมัยรัฐบาลนายกรัฐมนตรีนายชวน หลีกภัย มีความพยายามที่จะพัฒนาให้สนามบินนานาชาติแห่งนี้ มีบริการที่ครบวงจร และให้เอกชนมีส่วนสำคัญในการลงทุนที่ต้องใช้เงินจำนวนมหาศาล

ดร.พิสิฎฐ ภัคเกษม เลขาธิการสภาพัฒน์ในขณะนั้น เคยผลักดันให้มีการจัดตั้งศูนย์กลางการขนส่งทางอากาศยานนานาชาติ หรือที่เรียกว่า "Global Transpark" (GTP) รวมทั้งได้วางแผนจัดตั้งศูนย์ซ่อมเครื่องบินลำตัวกว้างที่สนามบินอู่ตะเภา แล้วเชื่อมเข้าสู่เครือข่ายของสนามบินหนองงูเห่า

แผนแม่บทของสภาพัฒน์นับว่าเหมาะสมมาก เนื่องจากเป็นการจัดระบบให้เชื่อมโยงสนามบินหลัก และแหล่งผลิตที่มีอยู่แล้ว เข้าเป็นเครือข่ายเดียวกัน มิต้องพึ่งพาการลงทุนขนาดใหญ่ให้ซ้ำซ้อนอีก

แนวคิดในการสร้างศูนย์กลางการขนส่งอากาศยานนานาชาติมีความเหมาะสมกว่าแนวทางใหม่ ที่ต้องการให้พื้นที่ใกล้เคียง รวมเข้าเป็นเขตมหานครที่เรียกว่า "นครสุวรรณภูมิ" ซึ่งย่อมจะส่งผลให้ฐานะทางยุทธศาสตร์ของท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ แปรเปลี่ยนไปด้วย

การจัดตั้งนครสุวรรณภูมิอาจช่วยสนองความต้องการขยายตัวของกรุงเทพมหานคร แต่ก็ไม่ช่วยให้เกิดการกระจายความเจริญ ออกจากส่วนกลาง ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิเองก็จะไม่สามารถรองรับการกระจายสินค้าและบริการ จากแหล่งการผลิตในส่วนภูมิภาคสู่ตลาดโลกอย่างมีประสิทธิภาพ และรวดเร็วอย่างที่เคยวางแผนเอาไว้

นครสุวรรณภูมิมีบทบาทคล้ายคลึงกับกรุงเทพมหานครมากเกินไปถ้ากลายเป็นแหล่งที่อยู่อาศัย ศูนย์การค้า และแหล่งบันเทิง ที่ใช้ดึงดูดนักท่องเที่ยว นิคมอุตสาหกรรมที่มีอยู่เดิมอาจได้รับประโยชน์ในระยะต้น แต่ก็จะค่อยๆ ปะปนกับสถานที่อยู่อาศัย และแหล่งบันเทิง การลงทุนด้านสาธารณูปโภคที่ต้องมีอย่างมากมาย ก็จะไม่ช่วยให้การขนส่ง ที่เชื่อมโยงกับ GTP มีความสะดวกหรือรวดเร็วจริง

มหานครนั้นเป็นศูนย์กลางการพาณิชย์ เน้นความสะดวกที่หลากหลาย มีสถานพยาบาลที่มีคุณภาพ และมีสถาบันการศึกษา ที่เป็นที่ยอมรับ ซึ่งล้วนไม่เหมาะสมที่จะอยู่บริเวณเดียวกันกับเขตท่าอากาศยาน ที่มีการจราจรทางอากาศ และการลำเลียงสินค้าตลอดเวลา

นี่ก็หมายความว่า การพัฒนาศูนย์กลางการขนส่งอากาศยานนานาชาติ กับการพัฒนามหานครใหม่ มีเป้าหมายและแนวทางที่ขัดแย้งกัน

ศูนย์กลางการขนส่งต้องการการคมนาคมที่คล่องตัว และต้องเชื่อมแหล่งผลิตหรือเมืองท่าต่างๆ ได้ดี ในขณะที่การพัฒนามหานครจะไปไม่ได้ไกล ถ้าขาดความสมบูรณ์ ทั้งในแง่ของโครงสร้างพื้นฐาน และความคึกคักของกิจกรรมทางเศรษฐกิจ

ท่าอากาศยานสุวรรณภูมิมีทำเลที่ไม่ห่างไกลนักจากกรุงเทพมหานครและเขตอุตสาหกรรมที่มีอยู่แล้ว จึงมีศักยภาพสูงที่จะดึงดูดให้นักลงทุนและผู้ประกอบการทั่วโลกให้ความสนใจ

แต่จังหวัดสุวรรณภูมิจะกลายเป็นมหานครได้นั้น ต้องใช้เงินลงทุนของรัฐอีกมากมายมหาศาล และต้องใช้ระยะเวลายาวนานมาก กว่าจะเห็นความสำเร็จการลงทุนซึ่งอาจจะเกิดขึ้นหรือไม่ก็ได้

สมมุติว่าจังหวัดสุวรรณภูมิมีความเป็นไปได้ที่จะพัฒนาให้เป็นมหานคร และรัฐบาลกล้าที่จะเสี่ยงกับการลงทุนขนาดใหญ่ เพื่อให้ได้เมืองหลวงแห่งที่สอง

จังหวัดสุวรรณภูมิก็มิใช่ทางเลือกเดียวที่เป็นไปได้ และก็มิใช่แนวทางที่ดีจริงด้วย

การสร้างมหานครที่จังหวัดสุวรรณภูมิซึ่งทับซ้อนกับพื้นที่เขตกรุงเทพมหานครที่เจริญอยู่แล้ว จะไม่ช่วยให้เกิดการกระจายความเจริญออกจากส่วนกลางมากเพียงพอ

อย่างมากก็เป็นการผ่อนคลายความแออัดของกรุงเทพมหานครสักระยะหนึ่ง

รัฐบาลปัจจุบันมีทางเลือกอย่างน้อยสามทางที่ดีกว่ามาก ทางเลือกแรกคือ การพัฒนาให้ขั้วความเจริญอื่นๆ (growth poles) ยกระดับขึ้นให้ทัดเทียมกรุงเทพมหานคร โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านความเป็นศูนย์กลางที่กรุงเทพมหานครไม่เข้มแข็งนัก

ทางเลือกที่สองคือ การพัฒนาจุลนคร(micropolis) ที่มีความสมบูรณ์เฉพาะตัว น่าอยู่อาศัย หรืออาจมีความโดดเด่นเฉพาะด้านก็ได้ ให้กระจายอยู่ในส่วนภูมิภาคหรือต่างจังหวัด

ทางเลือกที่สามสำหรับกรณีที่รัฐบาลอยากมีเมืองราชการใหม่ๆ จริง ก็น่าจะเลือกพื้นที่ที่เหมาะสมกับการเป็นเมืองหลวง เป็นการเฉพาะ และก็ไม่จำเป็นต้องทำให้เป็นมหานครเหมือนกรุงเทพฯ

ผู้ที่มีอำนาจนั้นอาจเห็นว่าการจัดตั้งมหานครสุวรรณภูมิหรือการเลือกทำเลที่ตั้งใดๆ เป็นเหตุผลทางด้านอุปทาน หรือนโยบายล้วนๆ แต่ก็พึงวิเคราะห์ถึงความยั่งยืน และผลตอบแทนของโครงการลงทุนด้วยว่า จะคุ้มค่าเมื่อเทียบกับทางกับทางเลือกอื่นๆ หรือไม่

ทางเลือกที่เหมาะสมกว่าการพัฒนานครสุวรรณภูมินั้นมีมากมาย ภาครัฐจึงไม่ควรคล้อยตามความไฝ่ฝันของกลุ่มผลประโยชน์ ที่ตื่นเต้นกับโอกาสใหม่ๆ ในทางธุรกิจ เพราะประชาชนโดยรวมต้องเป็นผู้รับภาระการลงทุนของรัฐ และความเสี่ยงในกรณีที่อาจไม่ประสบความสำเร็จ

ความผูกพันทางการคลังในอนาคตทำให้การตัดสินใจเลือกโครงการลงทุนของภาครัฐ ต้องมีความรอบคอบ และให้ความเป็นธรรมต่อผู้เสียภาษีอากรจำนวนมากมายที่จะไม่ได้รับประโยชน์จากโครงการขนาดใหญ่ดังกล่าวนี้

ผู้บริหารของภาครัฐควรศึกษาข้อเสนอมหานครสุวรรณภูมิให้เห็นถึงจุดเด่น-จุดด้อยโดยครบถ้วน

อย่างน้อยก็ต้องมีความชัดเจนในเป้าหมายว่าสุวรรณภูมินั้นควรเป็นเขตศูนย์กลางท่าอากาศยานหรือมหานครกันแน่

หน้า 6