คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ผาสุก พงษ์ไพจิตร  มติชนรายวัน วันที่ 02 พฤศจิกายน พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10098

การทับซ้อนของผลประโยชน์ (conflict of interest) จะทำให้ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (economic growth) ชะงักงันหรือไม่ในระยะยาว เป็นประเด็นที่สำคัญในทฤษฎีเศรษฐศาสตร์

การทับซ้อนของผลประโยชน์คือ สภาวะซึ่งการกำหนดนโยบาย เพื่อผลประโยชน์ของสังคมโดยรวม หรือการตัดสินใจทางการเมือง ถูกแทรกแซงด้วยผลประโยชน์เฉพาะของบริษัทธุรกิจเอกชน ทำให้ผลที่ออกมาคือ นโยบายที่ให้ผลประโยชน์ กับบริษัทธุรกิจเอกชนบางราย บางกลุ่ม แต่สังคมโดยรวมเสียประโยชน์

การทับซ้อนของผลประโยชน์ดังกล่าว เกิดขึ้นได้ง่ายโดยเฉพาะในกรณีซึ่งผู้กำหนดนโยบาย คือนักการเมืองเป็นนักธุรกิจและ/หรือมีครอบครัวทำธุรกิจ

หลายๆ สังคมในอดีตไม่มีกรอบกฎหมายกำกับปัญหาการทับซ้อนของผลประโยชน์อย่างพอเพียง มีความพยายามมากขึ้นในระยะเร็วๆ นี้ เช่นที่สหรัฐอเมริกา แม้จะมีกฎหมายห้ามการรับสินบนมาเป็น 100 ปี แต่กฎหมายที่กำหนดให้นักการเมือง และข้าราชการระดับสูง และครอบครัวต้องถ่ายโอนหุ้นในธุรกิจเข้าอยู่ในการดูแลขององค์กร ที่จะบริหารธุรกิจดังกล่าวแทน โดยตัวเองไม่เข้าเกี่ยวข้องโดยเด็ดขาดแบบ ที่เรียกว่า blind trust เพิ่งเกิดขึ้นเมื่อกว่า 20 ปีมานี้เอง

ในมุมมองทางทฤษฎีศาสตร์สถาบันใหม่ การกำหนดนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาล เมื่อถูกเบี่ยงเบนไปได้ด้วยอิทธิพล ของบริษัทธุรกิจเฉพาะกลุ่ม เฉพาะพวก การตัดสินใจดังกล่าวอาจจะไม่ได้เป็นไปเพื่อผลประโยชน์ของระบบเศรษฐกิจโดยรวม

ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลตัดสินใจให้สัมปทานธุรกิจผูกขาดในกิจการหนึ่งแก่

บริษัท ก. ซึ่งมีสายสัมพันธ์ทางการเมืองแน่นหนา แทนที่จะให้กับบริษัท ข. ซึ่งมีประสิทธิภาพสูงกว่า

ในกรณีนั้นเศรษฐกิจระดับชาติโดยรวมจะสูญเสียประโยชน์ บริษัท ก. อาจจะผลิตสินค้าบริการอย่างไร้ประสิทธิภาพ แต่ตั้งราคาสูง เมื่อได้กำไรก็ไม่ลงทุนต่อ แต่ลงทุนในทางการเมือง เช่น บริจาคพรรคการเมือง หรือซื้อที่ดินเพื่อเก็งกำไร หรือเอาเงินไปใช้ปั่นหุ้นในตลาดหลักทรัพย์

ถ้าทั้งระบบเศรษฐกิจมีเพียงไม่กี่บริษัทที่เป็นแบบนี้ ผลเสียก็อาจจะไม่มาก แต่เมื่อมีหลายๆ บริษัทที่เป็นแบบนี้ ผลเสียจะสะสมทบทวีขึ้นกลายเป็นผลเสียในระยะยาว บริษัทที่มีประสิทธิภาพ (efficient) แต่ไม่มีเส้นสายทางการเมืองอาจจะต้องล้มละลายไป

ผลก็คือบริษัท ก. ที่มีเส้นสายทางการเมืองและได้สัมปทานไป ก็ไม่จำเป็นต้องพยายามมากนัก เพราะไม่มีคู่แข่งขันที่แท้จริง ในกรณีเช่นนั้น สังคมโดยรวมจะสูญเสียโอกาสได้รับประโยชน์จากการแข่งขัน

มีกรณีตัวอย่างของปัญหาการทับซ้อนของผลประโยชน์ ที่สร้างผลเสียอย่างรุนแรง แก่เศรษฐกิจของประเทศเพื่อนบ้านไทยรายหนึ่ง

เมื่อประมาณ 40 ปีที่แล้ว ประเทศฟิลิปปินส์ร่ำรวยกว่าประเทศไทย ระบบเศรษฐกิจของฟิลิปปินส์ก็คึกคักกว่าไทย แต่ในปัจจุบันตกอยู่ในภาวะชะงักงัน

การศึกษาวิจัยโดยนักวิชาการเสนอคำอธิบายชี้ให้เห็นว่า เหตุผลสำคัญประการหนึ่งที่เศรษฐกิจฟิลิปปินส์ประสบความล้มเหลว ก็เพราะเรื่องการทับซ้อนของผลประโยชน์ ตามแนวทางที่กล่าวข้างต้น

กล่าวคือฟิลิปปินส์ในสมัยประธานาธิบดีมาร์คอส มีกลุ่มครอบครัวธุรกิจจำนวนหนึ่ง ซึ่งเข้าเกาะกุมอำนาจทางการเมือง ของฟิลิปปินส์ได้สำเร็จ พวกเขาใช้อำนาจทางการเมืองขยายธุรกิจของกลุ่มตน และทำกำไรได้มหาศาล

พวกเขามีความเหนือกว่าคู่แข่งขันเพราะว่าได้รับแรงเกื้อหนุนจากภาครัฐทั้งทางตรง และทางอ้อม แต่เนื่องจากไม่มีคู่แข่งขัน กระตุ้นให้ปรับปรุงกิจการ ต่อมาธุรกิจเหล่านี้ก็เข้าสู่ภาวะเฉื่อยชา ไม่อาจเป็นหัวจักรให้ระบบเศรษฐกิจพัฒนาต่อไปได้

ขณะเดียวกันผู้ประกอบการที่อยู่นอกวงกลับถูกกีดกันออกไป นักลงทุนต่างชาติก็ขาดความมั่นใจ ถอนตัวออกไปลงทุนที่ประเทศอื่นๆ เสีย เศรษฐกิจของฟิลิปปินส์จึงเข้าสู่ภาวะซบเซา และเป็นผลตกทอดมาจนถึงปัจจุบัน

โดยเปรียบเทียบแล้ว ในช่วงระยะเดียวกันคือจนถึงทศวรรษ 1990 เศรษฐกิจไทยประสบความสำเร็จมากกว่า เพราะว่าบรรยากาศทางธุรกิจมีการแข่งขันมากกว่า นักธุรกิจไทยก็มีเส้นสายทางการเมือง แต่นักธุรกิจไทยเหล่านี้ ไม่ได้เป็นผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจโดยตรง เขาอยู่เบื้องหลังนักการเมือง ดังนั้น ผู้วางนโยบายจึงมีอิสรภาพ หรือค่อนข้างแยกออกจากกลุ่มนักธุรกิจขนาดใหญ่ บริษัทธุรกิจ จึงต้องแข่งขันกันเพื่อให้ได้ความได้เปรียบทางการเมือง ดังนั้น จึงมีการแข่งขันกันตามสมควร และทำให้เศรษฐกิจไทยประสบความสำเร็จมากกว่าฟิลิปปินส์

นักวิชาการที่ศึกษาและมีข้อสรุปดังที่ได้กล่าวไปแล้วมีทั้งศาสตราจารย์พอล ฮัชครอฟ ที่สหรัฐอเมริกา ศาสตราจารย์มุชตาด คาห์น ที่อังกฤษ และศาสตราจารย์โยชิฮารา ที่ญี่ปุ่น

และยังมีนักเศรษฐศาสตร์ นักรัฐศาสตร์และนักบริหารธุรกิจที่ MIT และ Berkeley ที่สหรัฐอเมริกา ซึ่งเมื่อปีที่แล้ว (พ.ศ.2547) เขียนหนังสือวิเคราะห์ในทางประวัติศาสตร์ให้เห็นว่าการทับซ้อนของผลประโยชน์เพื่ออำนาจทางการเมืองของคนเฉพาะกลุ่ม ซึ่งจะพยายามใช้อำนาจทางการเมืองนั้นปรับเปลี่ยนนโยบายเพื่อประโยชน์เฉพาะได้และอาจเป็นผลเสียกับสังคมโดยรวม ( http://www.nber.org/w10481  )

เนื่องจากการทับซ้อนของผลประโยชน์ตามแนวทางที่กล่าวมาอาจส่งผลเสียกับระบบเศรษฐกิจโดยรวมได้ โดยมีทฤษฎีและงานศึกษาด้านเศรษฐศาสตร์สนับสนุน หลายๆ ประเทศจึงมีกฎหมายเพื่อป้องกัน

ต้องขออธิบายว่า การทับซ้อนของผลประโยชน์นี้ไม่ได้หมายความว่า ผู้ประกอบการ หรือนักธุรกิจ ได้อำนาจทางการเมือง แล้วใช้อำนาจนั้นกำหนดนโยบายเพื่อประโยชน์เฉพาะตัวโดยตรงเสมอไป

การเมืองเป็นเรื่องที่มีความซับซ้อนมากกว่านั้น

ตัวอย่างเช่น ข้าราชการในหน่วยงานรัฐบาลบางแห่งอาจจะตัดสินใจอะไรบางอย่าง ซึ่งเป็นการตัดสินใจที่ให้ประโยชน์ เฉพาะกับบริษัทธุรกิจที่โยงกับนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี เพราะว่าข้าราชการผู้นั้นหวังจะให้นายกฯพึงพอใจ โดยเกรงว่าถ้าไม่ทำเช่นนั้น ตำแหน่งของตัวเองอาจถูกคุกคาม

ในกรณีเช่นนี้ แสดงให้เห็นว่า การทับซ้อนของผลประโยชน์ ไม่ต้องมีการสั่งการโดยตรงก็ได้

เมื่อปี พ.ศ.2546 ศาสตราจารย์ Mara Faccio ที่มหาวิทยาลัยวันเดอร์ บิลท์ สหรัฐอเมริกา ทำการศึกษาวิจัยเกี่ยวกับ ความสัมพันธ์ทางการเมือง ของบริษัทธุรกิจ 20,204 แห่งใน 47 ประเทศทั่วโลก บริษัทจะมีความสัมพันธ์ทางการเมือง ถ้าผู้ถือหุ้นที่มีหุ้นเกินกว่าร้อยละ 10 ของ Voting shares หรือผู้บริหารระดับสูงคนใดคนหนึ่ง เช่น CEO, President, Vice President หรือ Secretary เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ รมต. หรือมีความโยงใยใกล้ชิดกับนักการเมืองระดับนำ หรือพรรคการเมือง ความโยงใยใกล้ชิดนี้อาจเป็นเพื่อนกัน อาจเป็นอดีตนายกฯ อดีต รมต. อดีตผู้บริหาร หรือเป็นความสัมพันธ์กับพรรคการเมืองที่ยาวนาน มาก่อนบริษัทธุรกิจซึ่งมีสายสัมพันธ์ดังกล่าว มีแนวโน้มที่จะจ่ายภาษีต่ำ มีส่วนแบ่งในตลาดสูง (คือมีการผูกขาดตลาดในระดับสูง) และมีมาตรฐานการทำบัญชีต่ำกว่า บริษัทอื่นๆ ประเภทเดียวกัน ที่ไม่มีเส้นสายทางการเมือง

การศึกษานี้บอกให้เห็นว่าในกรณีไทยในปัจจุบันสายสัมพันธ์ทางการเมืองของ

บริษัทธุรกิจ ในตลาดหลักทรัพย์มีสูงมากกว่าประเทศอื่นๆ ถ้าเรียงลำดับกันแล้ว ประเทศไทยจัดอยู่ในอันดับสอง รองจากประเทศรัสเซียเท่านั้น

งานศึกษานี้แสดงว่าในสังคมไทย ปัจจุบันสถานการณ์เปลี่ยนไปจากอดีต แนวโน้มที่จะเกิดการทับซ้อนของผลประโยชน์ ด้านนโยบายเศรษฐกิจมีสูงกว่าในหลายๆ ประเทศทั่วโลก ยกเว้น รัสเซีย ซึ่งนับว่าเป็นเรื่องแปลก และนักเศรษฐศาสตร์ ต้องให้ความสนใจ เพราะว่าทำให้เศรษฐกิจไทยมีความเสี่ยงสูง

การทับซ้อนของผลประโยชน์คือรูปแบบหนึ่งของการคอร์รัปชั่นนั่นเอง

และในทางทฤษฎีแล้ว รัฐบาลที่คอร์รัปชั่นมีแนวโน้มที่จะพยายามควบคุมสื่อเพื่อปิดกั้นข้อมูลข่าวสาร และป้องกันไม่ให้สื่อมีบทบาท ให้ข้อมูลด้านการคอร์รัปชั่นแก่สังคม

ข้อมูลและการวิเคราะห์ข้างต้นนี้ ทำให้สงสัยว่าปรากฏการณ์ที่บริษัทเอกชนแห่งหนึ่ง ซึ่งถูกวิจารณ์ว่า มีสายสัมพันธ์ใกล้ชิดกับรัฐบาล พยายามเข้าซื้อหนังสือพิมพ์มติชน และบางกอกโพสต์ เป็นการสะท้อนว่า ปัญหาการทับซ้อนของผลประโยชน์ในสังคมไทย กำลังขยายวงมากยิ่งขึ้น และจึงมีความจำเป็นที่จะต้องเข้าควบคุม สื่อมากขึ้นหรือไม่?

ถ้าเป็นจริง ตรงนี้เป็นสัญญาณอันตรายต่อความเจริญเติบโตของเศรษฐกิจไทยด้วย

หน้า 6