คอลัมน์ นอกรอบ  โดย ดร.นิตินัย  ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 29 ธันวาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3753 (2953)

เป็นเรื่องเป็นราวกันไปเมื่อเดือนก่อนนะครับที่รัฐบาลต้องขอขยายวงเงินกู้ตั๋วเงินคลังอีก 8 หมื่นล้านบาท จนเอาไปลงข่าวกันใหญ่โตว่ารัฐบาลถังแตก จริงๆ ตอนแรกผมอ่านข่าวก็อดแปลกใจไม่ได้ที่มีเหตุการณ์เช่นนี้เกิดขึ้น สำหรับการบริหารสภาพคล่องของรัฐบาลไทย ถ้าท่านผู้อ่านท่านใดติดตามคอลัมน์ผมมาโดยตลอดก็จะทราบว่า ผมเคยพูดประเด็นนี้ไว้ก่อนหน้าในคอลัมน์นี้เมื่อเดือน ต.ค.48 แล้ว แต่ตอนนั้นเป็นห่วงเรื่องดอกเบี้ย มิได้เป็นห่วงเรื่องการบริหารสภาพคล่อง เพราะคิดไม่ถึงครับว่ารัฐบาลไทยจะเลินเล่อ จนปล่อยให้สภาพคล่องขาดมือกันจนเป็นเรื่องเป็นราวขนาดนี้ ดีนะครับที่ไม่มีใครเอาเรื่องไม่เป็นเรื่องนี้ ไปขยายความให้เกิดความสับสน และเสียหายต่อประเทศ

เรื่องมันแล้วไปแล้ว ก็ปล่อยมันแล้วไปเถอะนะครับ ก็จำไว้เป็นบทเรียน เอาเป็นว่าวันนี้เราไม่พูดถึงเรื่องที่ผ่านมา แต่จะพาท่านผู้อ่านไปมองอนาคตที่นอกจากรายจ่ายปกติของรัฐบาลที่มีมากพออยู่แล้ว แต่ในอีกภายใน 4-5 ปีข้างหน้า จะต้องมีการระดมทุนสร้างอภิมหาโครงการหรือที่เรียกว่าเมกะโปรเจ็กต์อีก 1.7-1.8 ล้าน ล้านบาท มาดูกันสิครับว่าแนวทางการระดมทุนของรัฐ ที่รัฐบาลเริ่มจะปิ๊งขึ้นมา และคาดว่าคงจะได้ถูกนำมาใช้อย่างมากในอนาคตอันใกล้ ที่เรียกว่า PPP (public-private partnership) มีลักษณะอย่างไร PPP หรือที่ผมขออนุญาตตั้งชื่อภาษาไทยว่า การร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชน ต้องนับว่าเป็นเรื่องใหม่ของเมืองไทยอยู่พอสมควร (ใหม่เสียจนผมยังหาไม่เจอว่าชื่อภาษาไทยอย่างเป็นทางการนั้น มีคนตั้งแล้วหรือยัง) แต่ผมเชื่อว่าจากนี้ไป ถ้ารัฐบาลมีความตั้งใจจะลงทุนมากมายขนาดนี้ คนไทยคงต้องหันมาสนใจวิธีการระดมทุนแบบนี้กันมากขึ้นแล้วล่ะครับ

PPP คืออะไร ? PPP หรือ public-private partnership หรือบางสำนักก็เรียกว่า public-private participation หรือตามที่ผมขอแปลเป็นไทยว่า การร่วมลงทุนระหว่างรัฐกับเอกชนนั้น ถ้าจะถามว่า แล้วทำไมรัฐกับเอกชน ต้องมาร่วมมือกันลงทุน ตรงนี้บทความต่างๆ ก็มีวิธีอธิบายกันไปต่างๆ นานาถ้าจะสรุปคำตอบกันง่ายๆ ก็คือ การที่ให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุนของรัฐบาล ก็จะเป็นการลดความตึงเครียดด้านการคลังลง รัฐบาลไม่ต้องใช้เงินของตัวเองในการพัฒนาประเทศทั้งหมด แต่หากให้เอกชนช่วยเข้ามาพัฒนา ช่วยเข้ามาช่วยร่วมกันเสี่ยง ร่วมกันหาผลประโยชน์ แต่วันนี้ผมคงไม่ขอตอบคำถามว่าทำไมต้อง PPP ในแนวนั้น แต่อยากลองใช้พื้นที่คอลัมน์นี้อธิบาย PPP ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ภาครัฐคนหนึ่งดีกว่าครับ

การที่รัฐกับเอกชนจะร่วมลงทุนนั้น ถ้าจะมานึกกันดีๆ นี่ ไม่ง่ายครับ ทุกคนยอมรับว่าภาคเอกชนมีประสิทธิภาพมากกว่าภาครัฐ แต่ในทางกลับกันทุกคนก็ยอมรับว่าอะไรที่ไม่ได้กำไร เอกชนไม่ทำ ดังนั้น อะไรที่ทำแล้วกำไรกันเห็นๆ โดยไม่มีเรื่องความเดือดร้อน หรือความกินดีอยู่ดีของประชาชนเข้ามาเกี่ยวเลย ก็แน่นอนครับ เอกชนควรทำ (เพราะมีประสิทธิภาพกว่า) แต่ถ้าอะไรที่ทำแล้วช่วยส่งเสริมความกินดีมีสุขของประชาชนโดยรวม ก็แน่นอนครับ (เหมือนนางงามต้องรักเด็ก) รัฐบาลไม่ว่ายุคไหนสมัยไหนต้องทำแน่นอน (จะทำเพราะเป็นหน้าที่รัฐบาลที่ต้องเข้าไปดำเนินการ เพราะตลาดล้มเหลว ตามหลักเศรษฐศาสตร์ หรือจะเข้าไปดำเนินการเพราะจะหาเสียงตามหลักรัฐศาสตร์ก็แล้วแต่) แล้วงานที่ก้ำกึ่ง เช่น สร้างบ้านให้คนจน ราคาหลังละประมาณ 4 แสนบาทเศษที่กำไรน้อยมากแต่จำเป็นในเชิงสังคม หรือสร้างรถไฟฟ้าใต้ดินที่ทั้งทำกำไรให้กับบริษัทผู้สร้างและช่วยประหยัดการนำเข้าพลังงานให้ประเทศเช่นนี้ล่ะครับ ใครควรทำ ? ท่านผู้อ่านคงพอเดาออกใช่ไหมล่ะครับ ว่าคำตอบของผมก็คือ ก็ช่วยกันทำ หรือ PPP ไงล่ะครับ

ถึงตรงนี้ยังไม่น่าสนใจครับ แค่เริ่มให้เข้าใจกันว่าทำไมต้อง PPP ? แต่สิ่งที่น่าสนใจคือ หากเข้าใจแล้วว่าทำไมรัฐกับเอกชน ต้องมาร่วมกันลงทุนในมุมมองของผม (ไม่ใช่เพราะเอาเอกชนมาลงทุน เพราะประหยัดตังค์รัฐดี) สิ่งที่เราต้องคิดกันต่อก็คือว่า งานแต่ละงานที่ควรมาร่วมกันลงทุน ก็เป็นงานก้ำกึ่ง ที่จะเป็นเพื่อสวัสดิการกับเพื่อผลประโยชน์ ถ้าเป็นอย่างนี้จะแบ่งผลประโยชน์ แบ่งอำนาจรัฐกันอย่างไร ? ถ้ารัฐบาลจะโกงกินโดยผ่านเงินให้พวกของตนในภาคเอกชน โดยการให้เงินอุดหนุนภาคเอกชน ในการดำเนินการมากๆ หรือให้พวกตนสัมปทานไปถูกๆ ประเทศก็เสียประโยชน์ หรือถ้ารัฐบาลจะโชว์ความมือสะอาดโดยกดขี่ภาคเอกชนโดยไม่ให้อะไรเลย PPP ก็จะไม่เกิดขึ้นเพราะเอกชนไม่ได้ผลประโยชน์อะไร เขาก็ไม่ทำ ดังนั้น การแบ่งผลประโยชน์ที่เป็นธรรม เหมาะสม และตรวจสอบได้นี่สิครับ ที่สำคัญในการทำ PPP ไม่ใช่แค่ร่วมทุนให้สำเร็จ! แค่ทำให้สำเร็จมีเอกชนมาร่วมทุนนะมันง่ายครับ รัฐให้เงินสนับสนุนหรือให้ผลประโยชน์เอกชนเยอะๆ เดี๋ยวเอกชนก็มา รัฐก็บอกได้ว่าประหยัดเงินภาษีไปได้บ้าง แค่นี้ใครจะขัด อย่างน้อยก็ตอบประชาชนได้ว่าได้ประหยัดเงินภาษีประชาชนได้ ดีกว่าต้องใช้เงินภาษีทั้งหมด ใช่ไหมครับ

เพื่อให้มองเห็นภาพ ลองมาดูตัวอย่างกันดีกว่าครับ ถ้าสมมติรัฐบาลมี นโยบายการศึกษาพื้นฐาน 12 ปี (จริงๆ เรื่องนี้ไม่ต้องสมมติ เพราะมีจริงๆ) มีตำบลเล็กๆ ทั่วประเทศอยู่หลายตำบล ที่เด็กเดินทางไปเรียนที่ตำบลอื่นลำบาก มีตำบลหนึ่งมีเด็กวัยเรียนอยู่สัก 1 พันคน ถ้าไม่มี PPP จะให้รัฐบาลลงทุนสร้างโรงเรียนทุกตำบลที่ตกอยู่ในสภาวะอย่างนี้คงไม่ไหว รัฐบาลจะสนองนโยบายการศึกษาพื้นฐานดังกล่าวก็ทำได้โดยการสร้างโรงเรียนในเมืองใหญ่-กลาง แล้วภาวนา+โฆษณา ว่าเด็กจะมาเรียนกัน ไม่มาเรียน ฉันก็บอกว่าฉันได้ทำโรงเรียนไปแล้วเด็กไม่มาเรียนเอง

สมมติว่ารัฐบาลสามารถวิเคราะห์จนทราบว่าโรงเรียนๆ หนึ่ง เทอมๆ หนึ่งต้องมีนักเรียนไปเรียน 2,000 คน จ่ายค่าเทอมคนละ 2,000 บาท ถึงจะคุ้มกับการสร้างโรงเรียน (ในตัวอย่างนี้ เทอมหนึ่งโรงเรียนต้องได้เงิน 2,000 x 2,000 = 4 ล้านบาท/เทอม ถึงจะคุ้ม) จะทำอย่างไรกับตำบลที่มีคนอยู่เพียง 1 พันคนและมีเงินจ่ายกันแค่คนละ 1 พันบาท ? รัฐสร้างโรงเรียนเอง แล้วจ่ายเองทั้งหมด ? (อันนี้เป็นอะไรที่เราทำกันอยู่ทุกวันนี้) ทำอย่างนี้ก็ง่ายสิครับ แต่คงเปลืองงบประมาณน่าดู ถ้ารัฐบาลมีรายได้เยอะก็ว่าไปอย่าง แต่ถ้ารัฐบาลมีโครงการจะทำโน่นทำนี่มากมายตามแผนเมกะโปรเจ็กต์ จะเอาเงินที่ไหนมาสนองนโยบายได้ทั้งหมดล่ะครับ

ก็กลับมาเรื่องเดิมล่ะครับ ว่าหน้าที่ของรัฐคือควรทำเฉพาะในส่วนที่มีความล้มเหลวของตลาด (market failure) ซึ่งส่วนใหญ่คือเป็นการทำเพื่อสังคม ซึ่งเป็นกิจกรรมที่ไม่ได้กำไร เพราะฉะนั้น เงินก็ควรจ่ายไปเฉพาะเพื่อไม่ให้ตลาดมันล้มเหลว ในกรณีตัวอย่าง โรงเรียนต้องได้เงิน 4 ล้านบาทต่อเทอมถึงจะคุ้ม แต่มีคนแค่ 1 พันคน ยอมจ่ายเพียง 1 พันบาทต่อคน รวม 1 ล้านบาท ถ้าอยากให้โรงเรียนเกิดโดยรัฐไม่ต้องลงทุนก้อนใหญ่ ในเชิงทฤษฎีแล้วรัฐก็ต้องยอมให้เงินอุดหนุนในส่วนต่าง 3 ล้านบาท และให้เอกชนมาลงทุน ตรงนี้รัฐก็ไม่ต้องลงเองหมด การดำเนินการของเอกชนก็พอไปไหว ได้ประโยชน์ด้วยกันทั้งคู่

แต่มันไม่ง่ายอย่างนั้นสิครับ คงต้องถามต่อว่าส่วนต่าง 3 ล้านบาท จะอุดหนุน (subsidy) กันยังไง ? อุดหนุนโดยลดต้นทุนของเอกชน เช่น ช่วยค่าสร้างตึก ช่วยค่าอุปกรณ์ทดลองวิทยาศาสตร์ ช่วยจ่ายเงินเดือนอาจารย์ (อุดหนุนผ่านอุปทาน) เหมือนที่เราอุดหนุนมหาวิทยาลัยหรือโรงเรียนของรัฐในปัจจุบัน หรืออุดหนุนโดยให้คูปองค่าเล่าเรียน หรือให้ทุนการศึกษาเด็ก 3 พันบาท แล้วให้เด็กจ่ายค่าเล่าเรียนตามราคาตลาด 1 พันคน คนละ 4 พัน (เงินเด็ก 1 พันบาท+คูปอง 3 พันบาท) รวมเทอมละ 4 ล้านบาทตามที่เอกชนตั้งใจ (อุดหนุนผ่านอุปสงค์) อันไหนดีกว่ากันครับ ?

ต้องเป็นกรณีให้คูปองครับ ถึงจะส่งเสริมการศึกษาและสร้างความเป็นธรรมที่ยั่งยืนได้ เพราะถ้าเราอุดหนุน โดยการไปช่วยเค้าสร้างตึก ฯลฯ จะทำให้เอกชนที่มาทำ PPP กับรัฐบาล จะไร้คู่แข่งในระยะยาว กล่าวคือ ถึงแม้หมู่บ้านสมมติของผมมีประชากรเพิ่มเป็นสัก 5 พันคน ถึงตอนนั้น ภาคเอกชนสามารถทำโรงเรียนเองได้อย่างมีกำไร แต่ก็จะไม่มีเอกชนรายอื่นกล้าไปเปิดโรงเรียนแข่งกับรายแรก เนื่องจากรายแรกได้ตึกฟรี อุปกรณ์ทดลองวิทยาศาสตร์ฟรี ฯลฯ จากรัฐบาลไปแล้ว ต้นทุนการดำเนินการก็ต้องถูกกว่าคนที่ไม่ได้ของฟรี ในระยะยาวก็จะไม่มีรายใหม่ไปแข่งเพราะสู้ต้นทุนไม่ไหว เอกชนผู้นั้น ก็จะเป็นผู้ผูกขาดในธุรกิจการศึกษาในพื้นที่นั้น ในที่สุด แต่ถ้าเราให้คูปองค่าเล่าเรียน เด็กยังมีทางเลือกในการเลิกเรียนโรงเรียนเดิม และถือคูปองฯไปให้โรงเรียนใหม่ได้ครับ

โดยสรุปนะครับ ถ้าธุรกรรมไหนเป็นเชิงสังคมล้วนๆ ไม่มีกำไร รัฐก็ทำไป ธุรกรรมไหนกลไกตลาดทำงาน เอกชนสามารถหาผลกำไรได้ตามปกติ ธุรกรรมนั้นรัฐไม่ควรเข้าไปยุ่ง ปล่อยเอกชนทำไปจะมีประสิทธิภาพมากกว่า แต่ธุรกรรมที่ก้ำกึ่ง ที่กำไรน้อย หรือลงตอนนี้ไม่คุ้ม แต่ยาวๆ คุ้ม ไม่มีเอกชนคนไหนสนใจ แต่ธุรกรรมนั้นมีความจำเป็นทางเศรษฐกิจ และสังคม อันนี้อาจต้องเพิ่ง PPP (ซึ่งปกติปัจจุบันธุรกรรมประเภทนี้รัฐบาลทำหมด เปลืองงบประมาณมาก) แต่ก็นะครับ การที่รัฐกับเอกชนมีเอี่ยวกัน มันก็ต้องระวังเรื่องผลประโยชน์กันให้มากๆ รัฐอุดหนุนมากไป-น้อยไป นอกจากจะเป็นประเด็นของการคอร์รัปชั่น-ความเป็นไปไม่ได้ในการร่วมทุน ตามลำดับแล้ว การออกแบบ PPP ยังเป็นส่วนสำคัญที่ละเลยไม่ได้ ดังตัวอย่าง แม้ยังมองไม่เห็นผลประโยชน์ที่เอกชนจะได้ตอนนี้ก็ตาม แต่ในระยะยาว เอกชนในตัวอย่างก็จะเป็นผู้ผูกขาด และเป็นเสือนอนกินในที่สุด

นี่ไม่ใช่สิ่งที่ผู้แสวงหากำไรต้องการจากรัฐบาลหรือครับ ? ทำ PPP ดูเป็นแนวคิดที่ดี แต่ความโปร่งใสและการทันเกมผู้มาร่วมลงทุนก็สำคัญมากครับ

หน้า 2