ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  กรุงเทพธุรกิจ วันศุกร์ที่ 9 ธันวาคม พ.ศ. 2548

การขอขยายวงเงินกู้ในรูปตั๋วเงินคลังเพิ่มอีก 1 แสนล้านบาท และได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเป็นจำนวน 8 หมื่นล้านบาท จากเดิมที่มีวงเงินอยู่แล้ว 1.7 แสนล้านบาท เป็นปรากฏการณ์ที่สร้างความแปลกใจอย่างมากว่า ด้วยเหตุใดภาครัฐจึงขาดสภาพคล่องในการบริหารงบประมาณทั้งที่จัดเก็บภาษีได้เกินเป้าหมาย

คำตอบของรัฐบาลไม่ชัดเจนนัก มีการให้คำอธิบายที่แตกต่างกัน และมองเฉพาะในแง่ของการบริหารเงินสด ของกระทรวงการคลังเท่านั้น มิได้แก้ข้อสงสัยว่าทำไมเงินคงคลังจึงร่อยหรอไปมาก และทำอย่างไรจึงจะอยู่ในระดับที่เพียงพอ สำหรับอนาคตไม่แน่นอน

เงินคงคลังเป็นบัญชีสะสมดุลเงินสดของรัฐบาล เช่นในยามที่รายรับที่นำส่งไม่ทันหรือต่ำกว่ารายจ่าย ดุลเงินสดก็จะติดลบ ต้องอาศัยเงินคงคลังรองรับเป็นการชั่วคราว เมื่อสิ้นปีงบประมาณถ้ารายรับนำส่งจริงๆ สูงกว่ารายจ่าย ดุลเงินสดก็จะเป็นบวกและสะสมไว้ในบัญชีเงินคงคลัง

ถ้าดุลงบประมาณเกินดุลเหมือนปีงบประมาณ 2548 เงินคงคลังก็ไม่ควรจะลดลงจากปีงบประมาณ 2547 วงเงินกู้ที่อยู่ในรูปของตั๋วสัญญาใช้เงิน 4.5 หมื่นล้านบาทและที่อยู่ในรูปของตั๋วเงินคลังอีก 1.7 แสนล้านบาท ก็ไม่น่าจะทำให้สภาพกระแสเงินสดในมือแตกต่างจากปีก่อนๆ มากนัก

ความผิดปกติส่วนหนึ่งเกิดจากความพยายามใช้จ่ายรายได้ของภาครัฐที่กำลังขยายตัวอย่างเต็มที่ ซึ่งทำให้ดุลเงินสดของปีงบประมาณ 2548 เหลือน้อยมาก เพียง 1.68 หมื่นล้านบาท หรือ 1.1% ของรายรับรัฐบาลเท่านั้น นอกจากนี้ยังมีการใช้เงินคงคลังสูงถึง 42,393 ล้านบาท ซึ่งจากตัวเลขสิ้นเดือนตุลาคม 2548 ยอดเงินคงคลังเหลือเพียง 5.2 หมื่นล้านบาท ในขณะที่รัฐบาลขาดดุลเงินสูงสุดเป็นประวัติการณ์ ในเดือนตุลาคมนี้ถึง 5.3 หมื่นล้านบาท

การที่รายได้ของรัฐบาลหรือการจัดเก็บภาษีขยายตัวในเกณฑ์สูง อีกทั้งยังมีการนำเงินคงคลังไปใช้ และต้องขยายวงเงินกู้ในรูปตั๋วเงินคลัง เป็นจำนวนมาก จึงชี้ชัดว่าภาครัฐบาลกำลังใช้จ่ายเกินตัว และคงต้องมีการตัดรายจ่ายลงอย่างมากตามมาภายหลัง ถ้ารายได้ของภาครัฐมิได้ขยายตัวสูงตามที่ประมาณการไว้

บัญชีเงินคงคลังมิได้ทำหน้าที่รองรับการขาดดุลเงินสดชั่วคราว ที่เกิดจากการเบิกจ่ายไม่ตรงเวลา กับรายได้ที่นำส่งเข้าคลังเท่านั้น หากยังทำหน้าที่เป็นเงินออมสะสม สำหรับการใช้จ่ายในปัจจุบัน และความจำเป็นในอนาคต

ในแง่ของการบริหารเงินสดนั้น หน่วยงานของรัฐมักถือว่ากระทรวงการคลังควรมีเงินสดในมือ 60 วันทำการ หรือ 2 แสนล้านบาท ซึ่งถ้าเงินคงคลังมีไม่เพียงพอ รัฐบาลก็จำเป็นต้องบริหารเงินสดด้วยการกู้ยืมระยะสั้น เช่น ออกตั๋วสัญญาใช้เงิน และตั๋วเงินคลังขายให้แก่ธนาคารพาณิชย์ในราคาที่มีส่วนลด แต่การกู้ยืมเพื่อการบริหารเงินสด ย่อมเป็นทางเลือกที่มีต้นทุน สูงกว่าการออมทรัพย์ไว้ในรูปของเงินคงคลัง เพราะทางการต้องเสียผลตอบแทนให้แก่สถาบันการเงิน ที่ซื้อตั๋วสัญญาใช้เงิน และตั๋วเงินคลัง

เงินคงคลังในขณะนี้มียอดคงค้างในเกณฑ์ที่ต่ำมาก และสะท้อนถึงการบริหารเงินคงคลัง และดุลงบประมาณ ที่มิได้คำนึงถึงสภาพการณ์ทางเศรษฐกิจ หรือเผื่อความจำเป็นในอนาคตเท่าที่ควร เศรษฐกิจไทยจึงมีความจำเป็น ต้องสะสมเงินคงคลังมากเป็นพิเศษ ด้วยเหตุผลสำคัญ 2 ประการ

ประการแรก ช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ปัจจัยภายนอกเช่นภาวะเศรษฐกิจโลก และแนวโน้มค่าเงินดอลลาร์สหรัฐอ่อนตัว ช่วยให้เศรษฐกิจของประเทศขยายตัวค่อนข้างดี ส่งผลให้รายได้ภาษีของรัฐขยายตัวในเกณฑ์สูง นอกจากนี้ ในระยะเริ่มต้นของรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร สมัยแรกซึ่ง ร.ท.สุชาติ เชาว์วิศิษฐ์ เป็นรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนก็ได้อนุมัติให้กระทรวงการคลังมีลูกจ้างเพิ่มขึ้น 5,000 อัตรา

สำหรับการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี ปัญหาก็คือ ปัจจัยภายนอกอาจเปลี่ยนแปลงไปตามวัฏจักรธุรกิจ อัตราดอกเบี้ยต่างประเทศที่กำลังเริ่มสูงขึ้น เพื่อแก้ไขปัญหาเงินเฟ้อในประเทศพัฒนาแล้ว อาจทำให้เศรษฐกิจโลก ขยายตัวได้ไม่สูงนัก ในขณะที่มีความเป็นไปได้มากขึ้นที่ค่าเงินดอลลาร์สหรัฐอาจเข้าสู่ทิศทางขาขึ้น ซึ่งก็จะมีผลทำให้อัตราดอกเบี้ยและสภาพคล่องภายในประเทศไม่เอื้ออำนวยเหมือนเดิม

ตัวเลขดัชนีแทบทุกรายการในขณะนี้เริ่มชี้ว่า เศรษฐกิจไทยกำลังเข้าสู่ภาวะชะลอตัว โดยเฉพาะดัชนีอุปโภคบริโภคเอกชน ที่ทรุดตัวจากอัตราการเพิ่ม 5.4% และ 4.1% ในปี 2546 และ 2547 เหลือเพียง 0.5% ในช่วง 10 เดือนแรกของปีนี้ รายได้ภาษีจึงมีข้อจำกัดมากมายในอนาคต

ประการที่สอง วิกฤตการณ์เศรษฐกิจไทยในปี 2540-2541 มีศูนย์กลางอยู่ที่หนี้สินภาคเอกชน มิใช่ภาครัฐ แต่หลายปีที่ผ่านมา ประเทศไทยกลับมีความเป็นสังคมหนี้สินมากขึ้น ภาคครัวเรือนก่อหนี้กว้างขวางและมีอัตราการออมลดลง ภาครัฐบาลซึ่งเคยออมในอัตราสูง และมีเงินคงคลังสูงถึง 4 แสนล้านบาท กลับมีพัฒนาการที่เปลี่ยนแปลงไป หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นจาก 2.8 ล้านล้านบาท เมื่อสิ้นปีงบประมาณ 2543 เป็น 3.3 ล้านล้านบาท เมื่อสิ้นปีงบประมาณ 2548 ซึ่งหนี้จำนวนนี้ยังไม่รวมภาระผูกพันผ่านมาตรการกึ่งการคลังอีกจำนวนไม่น้อย ที่อยู่นอกคำจำกัดความของหนี้สาธารณะที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน

ถ้าเราพิจารณาเพียงเฉพาะยอดหนี้เงินกู้คงค้างที่เป็นภาระโดยตรง ที่รัฐบาลต้องตัดจ่ายจากเงินงบประมาณในอนาคตข้างหน้า ยอดหนี้ส่วนนี้ได้เพิ่มสูงขึ้นรวดเร็วจาก 9.7 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ 2543 เป็น 1.83 ล้านล้านบาทเมื่อสิ้นปีงบประมาณ 2548

หนี้ภาครัฐที่ขยายตัวรวดเร็วนี้เป็นความเสี่ยงอย่างมาก และเป็นสัญญาณเตือนด้วยว่าระดับของเงินคงคลัง จำเป็นต้องเพิ่มขึ้นให้สอดคล้องกัน ความเป็นสังคมแห่งหนี้สินเป็นปัจจัยสำคัญ ที่รัฐจะต้องจัดหามาตรการเพิ่มเงินคงคลังสุทธิ ให้อยู่ในระดับ 3-4 แสนล้านบาทในช่วงไม่กี่ปีข้างหน้า

ถ้ารัฐบาลต้องการให้รองรับความเสี่ยงอันเนื่องมาจากวิกฤติเศรษฐกิจด้วยแล้ว เงินคงคลังสุทธิ ก็จะต้องเพิ่มขึ้นอีกนับแสนล้านบาท ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับการคาดคะเนว่าวิกฤติที่เป็นไปได้นั้น จะมีความรุนแรงเพียงใดและน่าจะเกิดขึ้นที่ภาคเอกชน ภาคประชาชนหรือภาครัฐเป็นสำคัญ

การบริหารเงินคงคลังที่ร่อยหรอในขณะนี้ให้เข้าสู่ระดับเหมาะสมจะไม่ยากเย็นนัก ถ้าหากเศรษฐกิจโลกขยายตัวได้ดี แต่ถึงกระนั้น อนาคตเป็นห้วงเวลาของความไม่แน่นอน กระทรวงการคลังก็ยากที่จะหลีกเลี่ยงการตัดรายจ่าย ที่เคยขยายเกินตัวในปัจจุบันได้

การเพิ่มดุลเงินสดหรือดุลงบประมาณด้วยมาตรการทางภาษีมิใช่ทางเลือกที่ชาญฉลาด เพราะจะทำให้เศรษฐกิจของประเทศ มีขีดความสามารถแข่งขันลดต่ำลง อีกทั้งยังไม่เป็นธรรมต่อผู้เสียภาษี หากรัฐยังใช้จ่ายฟุ่มเฟือยหรือไม่มีประสิทธิภาพ

ส่วนการกู้ยืมทั้งในรูปตั๋วเงินคลังหรือพันธบัตรไม่เพียงแต่มิได้เพิ่มเงินคงคลังเท่านั้น หากเป็นการเพิ่มยอดหนี้สาธารณะ ให้เขยิบเข้าใกล้ระดับที่อันตรายยิ่งขึ้น หมายความว่า การใช้จ่ายที่เกินตัวในยุคปัจจุบันก็คือ สาเหตุของการตัดรายจ่ายในอนาคตนั่นเอง

รัฐบาลนั้นควรอย่างยิ่งที่จะวิเคราะห์โครงการรายจ่ายทั้งหลายอย่างเข้มข้น และลดลงทุนในโครงการที่ให้อัตราผลตอบแทนต่ำ หรือที่ภาคเอกชนสามารถดำเนินการได้

การตั้งรายจ่ายสำหรับชำระหนี้นั้นเกี่ยวข้องโดยตรงกับภาระผูกพันที่มีต่อหนี้สาธารณะ ดังนั้นหนี้สาธารณะ จึงต้องมีความครบถ้วน ชัดเจนโปร่งใส และทันสมัยกว่าที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน ซึ่งโดยคำจำกัดความเดิม จะรวมเฉพาะหนี้สินที่เป็นภาระต่อกระทรวงการคลัง

การปรับปรุงระบบบัญชีให้รวมถึงภาระหนี้สินใดที่อาจผูกพันมาถึงภาครัฐโดยรวม (contingent fiscal liabilities) จึงเป็นมาตรการจำเป็น เพื่อให้รายจ่ายชำระหนี้มีความเพียงพอแท้จริง

หากมองการคลังภาครัฐแบบยั่งยืน จะเห็นว่าเงินคงคลังนั้นมิใช่บัญชีดุลเงินสดธรรมดาๆ แต่เป็นบัญชีเงินออมที่กำลังกลายเป็นทั้งข้อจำกัด และเป้าหมายใหม่ที่จะท้าทายนโยบายการคลังของรัฐบาลในอนาคต