คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  มติชนรายวัน วันที่ 21 กันยายน พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10056

ในขณะที่สังคมต้องการการพัฒนาและนักการเมืองที่มีอำนาจในรัฐบาลก็แสดงวิสัยทัศน์อยู่บ่อยๆ ว่าเศรษฐกิจสมัยใหม่ ต้องอาศัยความรู้เป็นพื้นฐาน กลับเป็นที่น่าสนใจมากว่ากระบวนการทางนโยบายในปัจจุบัน กลับละเลยความรู้ความเชี่ยวชาญอย่างเห็นได้ชัด

การตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายเศรษฐกิจนั้นคล้ายคลึงกับการตัดสินใจต่างๆ ในภาครัฐที่ควรอาศัยหลักเกณฑ์ทางเศรษฐกิจ และมีการกำหนดมาตรการหรือเครื่องมือทางนโยบายที่มุ่งบรรลุเป้าหมายที่ให้ประโยชน์ต่อประเทศโดยรวม ซึ่งมิใช่ต่อกลุ่มผลประโยชน์ทางการเมือง หรือธุรกิจพวกพ้อง หรือเศรษฐกิจเฉพาะบางสาขา

การปฏิเสธความรู้ความเชี่ยวชาญในกระบวนการทางนโยบายมิเพียงเป็นการเปิดโอกาสให้ "วิถีช้างเผือก" ที่ครอบงำสังคมทำงานได้โดยสะดวกเท่านั้น แต่ยังทำให้เศรษฐกิจของประเทศเสี่ยงต่อความอ่อนแอในอนาคต เมื่อความรู้ความเชี่ยวชาญมีบทบาทลดลง นักวิชาการและเทคโนแครตก็ย่อมอ่อนด้อยและขาดการพัฒนาตามไปด้วย

ความเห็นของนักวิชาการในวันนี้มักอยู่ในแวดวงที่จำกัดทั้งๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อการรับรู้ของสาธารณชน และการกำหนดนโยบายของรัฐ ส่วนเทคโนแครตก็อยู่ในยุคที่เสื่อมถอย ต้องคอยรับคำสั่งและอธิบายปัญหาต่างๆ ให้ถูกใจนักการเมืองที่มีอำนาจเหนือตน

เทคโนแครตวันนี้ดูเสมือนไม่มีประโยชน์อะไร เพราะการเมืองแบบประชานิยมเป็นงานการตลาด ต้องการเอาใจประชาชนในวงกว้างมากกว่าความเห็นของผู้เชี่ยวชาญที่ใช้หาเสียงไม่ได้

ความจริงแล้ว คำเตือนของนักวิชาการที่อยู่วงนอกและความจริงจังของเทคโนแครตที่อยู่วงในเคยสร้างคุณูปการ ในยุคที่เศรษฐกิจไทยเผชิญวิกฤตการณ์น้ำมันโลกในทศวรรษ 1980 มาแล้ว และประสบการณ์ในยุคนั้นกำลังจะมีคุณค่าอย่างมากในยุคที่ปัญหาเศรษฐกิจอาจเริ่มซ้ำรอยเดิม

ในช่วงวิกฤตการณ์น้ำมันโลกครั้งที่สอง นักวิชาการและเทคโนแครตมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกันมาก การยอมรับความสำคัญของความรู้ความเชี่ยวชาญที่ผู้นำรัฐบาลมีในสมัยนั้น ช่วยให้การวิเคราะห์ปัญหาเศรษฐกิจ มีความตรงไปตรงมา มิต้องกังวลถึงผลกระทบที่จะมีต่อภาพลักษณ์ทางการเมือง มากมายเหมือนยุคนี้

ศาสตราจารย์ ดร.ไพจิตร เอื้อทวีกุล นักวิชาการซึ่งเป็นประธานที่ปรึกษารัฐบาล และรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง ในสมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เคยออกตัวอยู่บ่อยครั้งว่าการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจ ยากที่จะหลีกเลี่ยงการเป็นไปได้ทางการเมือง (politically feasible) แต่การตัดสินใจของกลุ่มนักวิชาการ และเทคโนแครต ก็สะท้อนถึงบทบาทที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงหลายประการที่ยึดผลประโยชน์ของประชาชนในระยะยาวทั้งๆ ที่อาจสร้างความกังวลในทางการเมืองไม่น้อย

เศรษฐกิจไทยในยุคนั้น เผชิญปัญหามหภาคอย่างน้อย 2 ประการ คล้ายคลึงกับกำลังจะเผชิญอยู่ แม้ว่าจะในระดับที่เบาบางกว่ามากก็ตาม คือ

(1) ปัญหาเงินเฟ้อทางด้านต้นทุนการผลิตและราคาพลังงาน หรือที่เรียกว่า "Stagflation" เศรษฐกิจชะลอตัว ประชาชนเผชิญปัญหาค่าครองชีพ และไม่มีงานทำ

และ (2) ปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดและดุลการชำระเงินที่บั่นทอนเสถียรภาพของค่าเงินบาท และตลาดเงินตราต่างประเทศ

ในปี 2522 อันเป็นปีที่วิกฤตพลังงานกลับมาเริ่มต้นอีกครั้ง ราคาสินค้าผู้บริโภคเพิ่มขึ้นในอัตราร้อยละ 9.9 ดุลบัญชีเดินสะพัดติดลบร้อยละ 7.6 ของ GDP เงินทุนสำรองระหว่างประเทศเท่ากับ 3,100 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือ 0.41 เท่าของมูลค่าสินค้านำเข้า

แรงกดดันจากราคาสินค้าและการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดได้รับการคาดคะเนไว้อย่างถูกต้องว่าอาจลุกลามไปในอนาคต เทคโนแครตและนักวิชาการเข้าใจตรงกันว่ารัฐบาลจะต้องควบคุมการเติบโตของอุปสงค์รวม ซึ่งไม่เหมือนเทคโนแครต และนักธุรกิจการเมืองยุคนี้ โดยอุปสงค์รวมส่วนที่ควรดำเนินการอย่างจริงจังก็คือ การควบคุมรายจ่ายของภาครัฐ

ดังนั้น ในสมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ จึงมีเน้นการใช้จ่ายอย่างประหยัด มีความพยายามอย่างยิ่ง ที่จะกำหนดให้งบประมาณของรัฐเป็นแบบสมดุล (กล่าวคือตั้งวงเงินงบประมาณรายจ่ายเท่าที่มีการประมาณการรายรับไว้) มีการกำหนดเพดานการก่อหนี้ต่างประเทศของรัฐบาล ส่วนรัฐวิสาหกิจก็เริ่มรื้อฟื้นให้พิจารณาฐานะทางการเงิน และการบริหารจัดการอย่างจริงจัง ไม่ปล่อยปละละเลยเหมือนในอดีต

บทบาทเหล่านี้อาศัย "สภาพัฒน์" ภายใต้เลขาธิการ ดร.เสนาะ อูนากุล เป็นศูนย์การประสานงานสำคัญ

นโยบายเศรษฐกิจที่เทคโนแครตมีอิทธิพลนี้มีความเหมาะสมเป็นอย่างมาก เนื่องจากวิกฤตเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ ในยุคนั้นมักมาจากความล้มเหลวในภาครัฐ ส่วนการใช้จ่ายของภาคเอกชน ประสบการณ์ในขณะนั้นยังเชื่อว่า มีเหตุผลในทางเศรษฐกิจ ซึ่งต่อมาในทศวรรษ 1990 ก็พบว่าเป็นความเข้าใจที่ผิด

ความพยายามของเทคโนแครตที่จะควบคุมอุปสงค์รวมนับว่าจริงจังมาก เพราะมิได้จำกัดอยู่เพียงรายจ่ายของภาครัฐ ในทางทฤษฎีแล้วภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ การชะลอรายจ่ายภาครัฐน่าจะส่งผลค่อนข้างชะงัด แต่ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ควบคุมการขยายตัวของสินเชื่อและปริมาณเงินควบคู่ไปด้วย

ดังจะเห็นได้ว่าปริมาณเงินในความหมายกว้าง(M2) ขยายตัวสูงร้อยละ 14.7 ในปี 2522 จากนั้นก็หดตัวอย่างต่อเนื่องติดต่อกันเป็นเวลาหลายปี นับตั้งแต่ปี 2523 ซึ่งก็มีส่วนส่งผลให้อัตราดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นสูงมาก (เช่นร้อยละ 12-13 ต่อปี สำหรับเงินฝากประจำระยะ 1 ปี เป็นต้น) แรงกดดันด้านเงินเฟ้อนับว่าเป็นสาเหตุเริ่มต้น ที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงของตลาดเงินในลักษณะเช่นนี้ รวมทั้งวิกฤตการณ์สถาบันการเงินด้วย

นโยบายการเงิน-การคลังที่เน้นความระมัดระวัง นี้มีผลกระทบทางลบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจไม่มากนัก ในขณะที่สามารถสร้างพื้นฐานการเติบโตในระยะยาวได้เป็นอย่างดี การขาดดุลเงินสดของภาครัฐ ไม่รุนแรงเมื่อเทียบกับช่วงปีแรกของการเกิดวิกฤตการณ์ ทำให้การออมของภาครัฐยังอยู่ในระดับที่น่าพึงพอใจ

ภาพการออมโดยรวมสามารถขยับเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วจากอัตราร้อยละ 22.0 ในปี 2526 เป็นร้อยละ 27.5 และ 34.3 ในปี 2530 และ 2539 ตามลำดับ

นอกจากการปฏิรูปภาคการคลังและการบริหารนโยบายมหภาคอย่างรัดกุมแล้ว บทบาทของเทคโนแครต ยังรวมไปถึงการเริ่มผลักดันกลยุทธ์การส่งออก เพื่อแก้ไขปัญหาดุลการค้า และความไร้ประสิทธิภาพ ของโครงสร้างอุตสาหกรรมแบบทดแทนการนำเข้า

มีการยอมรับว่าการส่งเสริมการลงทุนให้แก่อุตสาหกรรมเหล่านี้มิได้ส่งผลดีเท่าที่ควรต่อดุลการชำระเงิน การว่าจ้างแรงงาน และการถ่ายทอดเทคโนโลยี สิทธิประโยชน์ที่รัฐให้ก็มิได้เป็นประเด็นสำคัญที่ชาวต่างชาติใช้ในการตัดสินใจลงทุน

ด้านการค้าระหว่างประเทศ ได้มีความพยายามปรับโครงสร้างภาษีศุลกากรซึ่งในระยะเริ่มต้นนับเป็นสิ่งที่ยากเย็นอย่างยิ่ง แต่เทคโนแครตก็มีส่วนชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นต้องปรับโครงสร้างภาษีศุลกากรให้มีความซับซ้อนและลำเอียงน้อยลง รวมทั้งได้ผลักดันให้ประเทศไทยสมัครเข้าเป็นสมาชิกถาวรของบทบัญญัติแกตต์ในปี 2524 จนได้เป็นสมาชิกของเวทีพหุภาคีนี้ ในเดือนพฤศจิกายน 2525 ซึ่งนับเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญทีเดียวในการปูพื้นฐานการปฏิรูป และการพัฒนาบทบาทด้านการเจรจาทางการค้าของไทย

ในขณะที่เทคโนแครตในยุคนั้นให้ความสำคัญกับการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจที่คำนึงถึงผลกระทบในระยะยาว ซึ่งไม่เพียงพอกับการแก้ไขปัญหาวิกฤตการณ์ที่กำลังเผชิญอยู่ ปัญหาดุลการค้า-ดุลการชำระเงิน มีความรุนแรงมากจนกระทั่งอัตราแลกเปลี่ยน ที่ผูกติดกับค่าเงินเหรียญสหรัฐ ผิดเพี้ยนไปจากธรรมชาติของตลาดเงินตราต่างประเทศมาก

ปัญหาก็คือในขณะนั้นนักธุรกิจ นักการเมือง และประชาชนไทยทั่วไปยากที่จะยอมรับการลดค่าเงินภายในประเทศได้ นอกจากนี้ การลดค่าเงินก็ไม่แน่นักว่าจะเป็นทางออกที่มีประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาดุลการค้าที่มีลักษณะเชิงโครงสร้าง

แต่นักวิชาการและเทคโนแครตโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ดร.ไพจิตร เอื้อทวีกุล ก็สามารถสร้างเอกภาพ และผลักดันให้มีการตัดสินใจลดค่าเงินบาทได้ถึง 2 ครั้ง ในปี 2525 และ 2527

ถึงแม้ว่าการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจหลังจากนั้นอาจมิได้มีสาเหตุหลักมาจากการลดค่าเงินบาท เนื่องจากในปี 2527 ราคาน้ำมันโลกปรับลดต่ำลงอย่างรวดเร็ว

การตัดสินใจลดค่าเงินบาทก็นับว่าตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักวิชาการที่อ้างอิงได้ มิใช่ผลประโยชน์ในทางการเมืองของรัฐ

ประสบการณ์ทางเศรษฐกิจที่ประเทศไทยเคยได้รับจากเทคโนแครตต่างๆ เหล่านี้จึงควรได้รับความสนใจจากผู้นำทางการเมืองหรือผู้ที่มีส่วนบริหารประเทศ

เศรษฐกิจที่เริ่มฟื้นตัวเป็นลำดับภายหลังวิกฤตการณ์ค่าเงินบาทอาจทำให้หลงคิดกันว่า การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ มีแต่จะเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ และมองข้ามความสำคัญของความรู้ความเชี่ยวชาญในโลกยุคใหม่ที่ การแข่งขันทางเศรษฐกิจ มีความรุนแรง และต้องดำเนินไปภายใต้ความไม่แน่นอน

เศรษฐกิจโลกอาจไม่ขยายตัวเร็วเหมือนในช่วง 3-4 ปีที่ผ่านมา และค่าเงินเหรียญสหรัฐ ก็อาจจะไม่อยู่ในทิศทางขาลงเป็นเวลานาน

ภาพลวงตาในยุคเริ่มต้นของประชานิยม อาจช่วยสร้างความมั่นคงทางการเมือง และทำให้เข้าใจคลาดเคลื่อนว่า อัตราเงินเฟ้อที่ต่ำ ทุนสำรองที่สูง และการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ดูดีนั้นเกิดจากความสามารถภายในประเทศอย่างไรก็ตาม การตีความแต่ในด้านดีจะทำให้ประชาชนขาดการเตรียมรับความเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้น รัฐบาลที่มีวิสัยทัศน์จึงต้องพยายามลดภาพลวงตาเหล่านี้ และให้ความสำคัญกับบทบาทของเทคโนแครต หรือความรู้ความเชี่ยวชาญมากขึ้น

ความเสื่อมถอยของเทคโนแครตนั้นสะท้อนความอ่อนแอจากภายในกลไกของรัฐ ซึ่งถ้าเศรษฐกิจไทยไม่โชคดีและไร้สัญญาณเตือนภัย โอกาสแห่งวิกฤตก็จะเด่นชัดยามนั้น

หน้า 6