โดย ตาสำลี มติชนรายวัน วันที่ 20 กันยายน พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10055

ร่างพระราชกฤษฎีกาบำเหน็จบำนาญสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาและคณะรัฐมนตรีของรัฐบาล กลับมาเป็นข่าวตามสื่อมวลชนต่างๆ อีกครั้ง ทำให้เป็นที่สนใจของข้าราชการและประชาชนมากขึ้น โดยเฉพาะมีเสียงคัดค้านจากสื่อมวลชนต่างๆ เพิ่มมากขึ้น

ในขณะที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี และสมาชิกวุฒิสภาส่วนใหญ่นั้นเงียบกริบ ไม่มีเสียงคัดค้านใดๆ ออกมาให้เห็น จะมีก็แต่สมาชิกวุฒิสภาบางคนออกมาคัดค้านนิดหน่อยแล้วก็เงียบหายไป

1.สาระสำคัญของการให้บำเหน็จบำนาญแก่สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี ตามร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ พอแยกได้เป็น 4 ประเด็น คือ

1.1 จะเริ่มให้บำเหน็จบำนาญเมื่อใด ร่างกฎหมายฉบับนี้กำหนดให้บำเหน็จบำนาญแก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา รัฐมนตรีว่าการที่สิ้นสมาชิกหรือพ้นตำแหน่งไม่เกิน 11 ตุลาคม 2540 วันเดียวกับที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันลงประกาศราชกิจจานุเบกษา

1.2 จะให้อย่างไร ร่างกฎหมายฉบับนี้กำหนดให้บำเหน็จบำนาญตามระยะเวลาที่เข้ามารับตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา รัฐมนตรี เช่น เข้ารับตำแหน่ง 2 ปี แต่ไม่ถึง 3 ปี ให้ได้รับบำนาญ 20% ของเงินประจำตำแหน่งเดือนสุดท้าย (เงินเพิ่มและเงินประจำตำแหน่ง) เข้ารับตำแหน่งตั้งแต่ 3 ปีแต่ไม่ถึง 7 ปี ได้ 30% เข้ารับตำแหน่งตั้งแต่ 3 ปีแต่ไม่ถึง 11 ปี ได้ 40% เข้ารับตำแหน่งตั้งแต่ 11 ปี แต่ไม่ถึง 15 ปี ได้ 50% เข้ารับตำแหน่งตั้งแต่ 15 ปีแต่ไม่ถึง 20 ปี ได้ 60% เข้ารับตำแหน่งตั้งแต่ 20 ปีขึ้นไป ได้ 70%

1.3 วิธีการให้

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา รัฐมนตรี มีสิทธิเลือกรับครั้งเดียวทั้งหมดเป็นบำเหน็จหรือจะทยอยรับเป็นรายเดือนอย่างบำนาญก็ได้ โดยคำนวณจากเงินประจำตำแหน่งเดือนสุดท้ายเวลาที่อยู่ในตำแหน่ง

1.4 เหตุผลการยกร่างกฎหมาย รัฐบาล, สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และฝ่ายที่สนับสนุนการออกกฎหมายนี้ พยายามหาเหตุผลต่างๆ นานา เพื่อให้เกิดความชอบธรรมที่จะออกกฎหมาย พอสรุปได้ 3 เหตุ คือ

1.เป็นการให้กำลังใจนักการเมืองที่เสียสละเข้ามาทำงานเพื่อประเทศชาติ

2.เป็นหลักประกันแก่นักการเมืองเมื่อออกจากการเมืองไปแล้ว เพราะระหว่างทำงานการเมืองไม่ได้ประกอบอาชีพอื่นและบางคนไม่ได้ร่ำรวย

3.รัฐธรรมนูญได้บัญญัติบังคับและรับรองสิทธิของการรับบำเหน็จบำนาญของบรรดานักการเมืองไว้จึงต้องบัญญัติตาม

ข้อสังเกต ร่างใช้คำว่า "คำนวณจากเงินประจำตำแหน่งเดือนสุดท้าย" จึงอาจหมายถึงเงินเพิ่มและเงินประจำตำแหน่ง ต่างไปจากข้าราชการบางตำแหน่งที่นอกจากได้รับเงินเดือนแล้วยังได้รับเงินประจำตำแหน่ง แต่รัฐคำนวณให้บำเหน็จบำนาญจากฐานของเงินเดือนประจำอย่างเดียว ไม่นำเงินประจำตำแหน่งมารวมคำนวณ เป็นบำเหน็จบำนาญด้วย

สำหรับข้อมูลเงินประจำตำแหน่งเดือนสุดท้ายของนักการเมืองนั้น ปัจจุบันสมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ได้เงินประจำตำแหน่ง 62,000 บาทต่อเดือน เงินเพิ่มอีก 42,330 บาทต่อเดือน

นายกรัฐมนตรี, ประธานรัฐสภา, สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ได้เงินประจำตำแหน่ง 65,920 บาทต่อเดือน เงินเพิ่มคนละ 50,000 บาทต่อเดือน

รองนายกรัฐมนตรี, ประธานวุฒิสภา ได้เงินประจำตำแหน่ง 64,890 บาทต่อเดือน เงินเพิ่มคนละ 45,500 บาทต่อเดือน

รัฐมนตรีว่าการ, รองประธานรัฐสภา, รองประธานวุฒิสภา, ผู้นำฝ่ายค้าน ได้เงินประจำตำแหน่งคนละ 63,860 บาทต่อเดือน เงินเพิ่มคนละ 42,500 บาทต่อเดือน

รัฐมนตรีช่วยว่าการ ได้เงินประจำตำแหน่งคนละ 62,830 บาทต่อเดือน เงินเพิ่มคนละ 46,000 บาท

2.ข้อวิจารณ์

2.1 เป็นกฎหมายที่ไม่ชอบทั้งหลักการและเหตุผล

2.1.1 เมื่อดูรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 แล้วก็เห็นว่า มีแต่มาตรา 229 เพียงมาตราเดียว ที่บัญญัติถึงเรื่องบำเหน็จบำนาญของนักการเมือง โดยบัญญัติไว้ที่วรรค 2 ว่า

"บำเหน็จบำนาญหรือประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นขององคมนตรี ประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานและรองประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งพ้นจากตำแหน่ง ให้กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา"

บทบัญญัติในวรรคดังกล่าวผู้ร่าง และรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ หรือบังคับให้รัฐบาล หรือสภาต้องตรากฎหมาย ให้บำเหน็จบำนาญ เพียงแต่กำหนดว่า ถ้าจะมีการออกกฎหมาย เพื่อให้บำเหน็จบำนาญแก่บุคคลเหล่านี้ ก็ให้ออกกฎหมายในรูปของพระราชกฤษฎีกา ซึ่งสะดวก มีขั้นตอนการออกเป็นกฎหมาย ง่ายกว่าการออกเป็นพระราชบัญญัติเท่านั้น

2.1.2 ข้ออ้างเรื่องรัฐธรรมนูญบัญญัติบังคับไว้ดูเหมือนเป็นข้ออ้างที่แสดงออกว่า ฝ่ายผู้ออกกฎหมาย เคารพต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แต่ร่างกฎหมายบำเหน็จบำนาญนักการเมืองฉบับนี้ บัญญัติถึงแต่เฉพาะการให้บำเหน็จบำนาญแก่บรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี โดยไม่ปรากฏว่ามีการบัญญัติให้บำเหน็จบำนาญ หรือประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นแก่องคมนตรี ตามที่รัฐธรรมนูญมาตรา 229 วรรค 2 บัญญัติถึงตำแหน่งนี้เป็นตำแหน่งแรกไว้หรือไม่ อย่างไร

2.1.3 ตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาเป็นตัวแทนของประชาชน ที่ประชาชนเลือกตั้งจากประชาชนให้เข้ามาทำหน้าที่ในรัฐสภา และเป็นคณะรัฐมนตรีบริหารประเทศแทนประชาชน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาทำหน้าที่ดังกล่าว เป็นผู้ที่ได้รับมอบหมายจากประชาชน ให้เข้ามากำหนดกฎเกณฑ์ของรัฐ ดูแลจัดสรรงบประมาณและบริหารงานประมาณที่มาจากรายได้ของประชาชน เพื่อพัฒนาประเทศ อยู่ในฐานะเดียวกับประชาชนคือ เป็นฝ่ายนายจ้าง

แตกต่างไปจากข้าราชการซึ่งมาจากการแต่งตั้งตามกฎเกณฑ์ ที่บรรดาคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา เป็นผู้กำหนดขึ้นเป็นกฎหมายต่างๆ เกี่ยวกับข้าราชการประเภทนั้นๆ เพื่อให้ข้าราชการปฏิบัติหน้าที่ ตามความต้องการของประชาชน โดยได้รับค่าจ้างเป็นเงินเดือนตอบแทน

ข้าราชการจึงมีฐานะเป็นเพียงลูกจ้างของประชาชน

เมื่อเป็นตัวแทนของประชาชน เป็นผู้ออกกฎเกณฑ์ควบคุมสังคม การทำงานของฝ่ายบริหาร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาจึงเป็นอิสระ จะทำงานหรือไม่ทำงานเมื่อใด เวลาใด สถานที่ใด สามารถกำหนดได้เองตามความพึงพอใจ ไม่มีการถูกควบคุมเวลาทั้งการเข้าทำงาน เลิกงาน หรือการพ้นจากทำหน้าที่เพราะเหตุสูงอายุ ไม่มีการให้รางวัลความดีความชอบ หรือการลงโทษทางวินัยเมื่อไม่ตั้งใจปฏิบัติหน้าที่

บุคคลฝ่ายอื่นแม้แต่ประชาชนก็ไม่สามารถกำหนดกฎเกณฑ์ให้คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ต้องปฏิบัติตามได้

2.1.4 การเข้าเป็นตัวแทนประชาชนของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และคณะรัฐมนตรีนั้น รัฐธรรมนูญจำกัดอายุเป็นคุณสมบัติในตอนเข้าไว้เท่านั้น มิได้จำกัดอายุให้หมดคุณสมบัติการเป็นตัวแทนของประชาชนไว้เมื่อใด

ดังนั้น บุคคลจึงอาจเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา เป็นคณะรัฐมนตรีได้จนสิ้นอายุขัยของแต่ละบุคคลได้ หากยังเป็นที่นิยมและได้รับเลือกตั้งจากประชาชน

ส่วนข้าราชการนั้น คณะรัฐมนตรีและบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ได้ตรากฎหมายกำหนดคุณสมบัติทั้งการเข้าสู่ตำแหน่งและการพ้นตำแหน่งเมื่ออายุถึงเกณฑ์กำหนดไว้แน่นอน

ระหว่างปฏิบัติหน้าที่ก็มีกฎระเบียบควบคุม วัน เวลาทำงานทั้งเข้างานเลิกงาน วิธีการทำงาน มีการให้รางวัลความดีความชอบ มีการลงโทษทางวินัยเมื่อไม่ตั้งใจปฏิบัติหน้าที่หรือปฏิบัติหน้าที่โดยไม่ชอบ

ข้าราชการจึงถูกจำกัดอิสระ ต้องดำรงชีพจากเงินเดือนที่ได้รับจากรัฐเพียงอย่างเดียว ไม่มีเวลาไปประกอบอาชีพอื่น

นอกจากนี้ คณะรัฐมนตรีและบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ยังออกกฎระเบียบห้ามข้าราชการประกอบอาชีพ ห้ามสังกัดพรรคการเมือง และอีกหลายอย่างพันธนาการข้าราชการไว้เพื่อให้ทุ่มเททำงานให้แก่ประชาชนอย่างเต็มกำลัง

สภาพเมื่อข้าราชการถูกพันธนาการไม่อาจประกอบอาชีพอื่นใด ต้องพึ่งพาเงินค่าจ้างจากงบประมาณของรัฐประการเดียวเช่นนี้ หากไม่มีระบบสวัสดิการระหว่างเป็นข้าราชการและภายหลังเมื่อถูกเลิกจ้าง เกษียณอายุแล้ว ก็จะหาคนมาทำงานเป็นข้าราชการจนเกษียณอายุได้ยาก เพราะอัตราค่าจ้างที่รัฐจ้างข้าราชการนั้นต่ำมาก เมื่อเทียบกับค่าครองชีพที่เคลื่อนตัวไปข้างหน้าตลอดเวลา

คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา จึงต้องออกกฎระเบียบให้เงินบำเหน็จบำนาญแก่ข้าราชการ ที่รับราชการมานานจนเกษียณอายุตอบแทน เพื่อเป็นหลักประกันว่า เมื่อข้าราชการเกษียณอายุแล้วจะดำรงชีพอยู่ได้ต่อไป จากรายได้ที่รัฐช่วยให้เพื่อให้ข้าราชการทุ่มเททำงานรับใช้ประชาชนอย่างเต็มที่ เต็มเวลา ไม่ต้องพะวงกับอนาคตของตนเองในภายหน้ายามชรา

2.1.5 สำหรับคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาวุฒิสภานั้น เมื่อท่านเป็นผู้กำหนดกฎเกณฑ์ เป็นผู้ควบคุมการทำงานของข้าราชการ มีอิสระในการงาน และท่านยังอยู่ใกล้ทรัพยากรแหล่งข้อมูล โดยไม่มีกฎหมายหรือกฎเกณฑ์ใดจำกัดการประกอบอาชีพท่านสามารถประกอบอาชีพใดๆ ก็ได้ในระหว่างเป็นคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสมาชิกสภาวุฒิสภา

เราจึงเห็นบุคคลที่ประสบความสำเร็จจากการทำงานด้านต่างๆ จนมีฐานะมั่นคงอยู่ตัวแล้ว หรือบุคคลที่ประกอบอาชีพธุรกิจที่เกี่ยวข้อง กับการกำหนดนโยบาย หรือการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐ และต้องการดูแลการกำหนดนโยบายของรัฐเพื่อคุ้มครองธุรกิจตน หรือได้ข้อมูลการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐก่อนคู่แข่ง พากันสมัครเข้ารับเลือกตั้งจากประชาชนเป็นสมาชิกผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาเป็นจำนวนมาก

การจะออกกฎหมายให้บำเหน็จบำนาญแก่บรรดานักการเมืองซึ่งอยู่ในฐานะนายจ้างเช่นเดียวกับข้าราชการซึ่งอยู่ในฐานะลูกจ้าง ด้วยเหตุผลดังที่กล่าวอ้างดังกล่าว โดยไม่เคยแถลงเป็นนโยบายในขณะหาเสียง ก่อนที่จะได้รับเลือกตั้งน่าจะไม่ชอบด้วยหลักการ

2.2 เป็นกฎหมายที่ก่อให้เกิดผลกระทบทางด้านลบมากกว่าด้านบวก

2.2.1 ระบบให้ประชาชนเลือกตั้งตัวแทนประชาชนเข้าไปทำงานแทนตนนั้น มิได้มีแต่ในระดับชาติ เช่น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิวุฒิสภา และฝ่ายบริหารเท่านั้น แต่ยังมีการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นตั้งแต่องค์การบริหารส่วนตำบล องค์การบริหารส่วนจังหวัด สมาชิกสภาเทศบาล สมาชิกสภาเขต สมาชิกสภากรุงเทพมหานคร

หากมีการตรากฎหมายให้บำเหน็จบำนาญแก่บรรดาสมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และคณะรัฐมนตรี ด้วยเหตุผลดังกล่าวก็ไม่มีเหตุใดที่จะกล่าวอ้างเพื่อไม่ตรากฎหมายให้บำเหน็จบำนาญแก่ตัวแทนประชาชนในระดับท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และเข้ามาทำหน้าที่เหมือนๆ กัน

เมื่อบุคคลเหล่านั้นเรียกร้องเอาบ้าง ทั้งบุคคลเหล่านั้นส่วนใหญ่ต่างก็เป็นหัวคะแนนของบรรดาคณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภานั้นเอง ทำให้รัฐต้องนำงบประมาณมาจ่ายเป็นบำเหน็จบำนาญ แก่ตัวแทนประชาชนในการเลือกตั้งทุกระดับของประเทศ เป็นภาระแก่งบประมาณเพื่อการพัฒนาประเทศ

2.2.2 เนื่องจากระบบเลือกตั้งดังกล่าวเป็นระบบที่ไม่จำกัดอายุการสิ้นคุณสมบัติการเข้าสู่ตำแหน่ง ข้าราชการที่เกษียณอายุและได้รับบำนาญอยู่จึงอาจลงสมัครและได้รับเลือกตั้งจากประชาชนเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือสภาท้องถิ่นได้หลังเกษียณ จึงมีโอกาสได้รับบำเหน็จบำนาญจากรัฐได้ทั้งสองทาง จะจำกัดให้ได้รับทางเดียวก็จะไม่เป็นธรรมแก่บุคคลเหล่านั้น

2.2.3 ผู้ได้รับเลือกตั้งเป็นตัวแทนประชาชนส่วนท้องถิ่นจนได้รับบำเหน็จบำนาญในระดับตัวแทนส่วนท้องถิ่นแล้ว ต่อมาขยับชั้นขึ้นมาลงสมัครและได้รับเลือกตั้งในระดับชาติเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาก็อาจได้รับบำเหน็จบำนาญจากการเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภาได้อีก เพราะเป็นบำเหน็จบำนาญจากการเป็นตัวแทนของประชาชนในการทำงานคนละระดับกัน

2.2.4 ผู้ที่รับเลือกตั้งเป็นตัวแทนประชาชนในทุกระดับ และต้องเว้นวรรคไปเพราะประชาชนไม่นิยมไม่เลือกเข้ามา และได้รับบำเหน็จไปแล้วหรืออยู่ในระหว่างรับบำนาญต่อมาอีกระยะหนึ่งเกิดได้รับเลือกตั้งเข้ามาใหม่ และอยู่ในวาระเกิน 2 ปี ก็มีสิทธิได้รับบำเหน็จบำนาญจากการเป็นตัวแทนประชาชนครั้งใหม่อีกซ้ำซ้อนเข้าไปอีกหลายๆ ชั้น

จะจำกัดให้รับบำเหน็จบำนาญจากการเป็นตัวแทนประชาชนครั้งสุดท้ายหรือครั้งก่อนเพียงประการเดียวก็ไม่ยุติธรรม และยุ่งยากที่จะแก้ไขในส่วนที่ได้รับไปแล้ว

ยิ่งหากเป็นการได้รับบำเหน็จบำนาญจากการเป็นตัวแทนประชาชนที่ต่างระดับกัน หรือเทอมการเป็นตัวแทนประชาชนครั้งก่อน ยาวนานกว่าครั้งหลัง ทำให้จำนวนเงินที่รับบำเหน็จบำนาญครั้งก่อนสูงกว่าครั้งหลังก็จะยิ่งยุ่งยากมากขึ้น เพราะตามกฎหมายนี้ให้บำเหน็จบำนาญแก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และคณะรัฐมนตรีตามอายุการเป็นตัวแทนของประชาชนในแต่ละครั้ง

2.2.5 ระบบการเลือกตั้งทุกระดับในสังคมไทย เป็นที่ทราบกันดีว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้มีอิทธิพล สามารถชี้นำสังคมในท้องถิ่นที่ตนเองลงสมัครได้ ด้วยพลังต่างๆ จนสามารถกำหนดให้ใครเป็นตัวแทนประชาชนก็ได้ มีการส่งต่อทายาททางการเมืองกันตลอดมาระหว่างบุคคลในครอบครัว จากสามีไปสู่ภริยา จากพ่อแม่ไปสู่ลูก จากพี่ไปสู่น้อง จากตนเองไปสู่ญาติ เพื่อน หรือบริวาร คนรับใช้ คนขับรถ

เมื่อระบบเป็นเช่นนี้คนไทยทุกคนย่อมมีโอกาสที่จะได้รับเลือกตั้งเป็นตัวแทนของประชาชนทุกระดับ มีสิทธิได้รับบำนาญจากรัฐกันถ้วนหน้า

และหากคนไทยทุกคนพากันได้รับบำนาญจากรัฐหมดทั้งประเทศ ถึงตอนนั้นก็ไม่ทราบว่าจะหัวเราะหรือร้องไห้ดี

นอกจากนี้ ในระหว่างที่มีการรับบำนาญจากรัฐ สิ่งที่ตามมานอกจากเงินงบประมาณที่จ่ายเป็นบำนาญแต่ละเดือนแล้ว หากผู้รับบำนาญเกิดเจ็บไข้ได้ป่วยต้องเข้ารักษาในสถานพยาบาล ก็ยังสามารถเบิกเงินค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาลจากรัฐ ในฐานะผู้รับบำนาญจากรัฐได้อีกด้วย

3.บทสรุป

ไม่ว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีเจตนาจะร่างรัฐธรรมนูญไว้เช่นใด หากร่างกฎหมายให้บำเหน็จบำนาญนักการเมืองนี้ สามารถออกมาเป็นกฎหมายใช้บังคับได้ ในระยะยาว ประเทศไทยก็ไม่น่าจะอยู่ได้

หากจะให้ประเทศไทยยังอยู่ได้กฎหมายลักษณะเช่นนี้ก็ไม่น่าจะยอมให้ผ่านออกมาเป็นกฎหมายได้

หน้า 4

วิกฤตบำเหน็จบำนาญ ส.ส.และ ส.ว.

โดย จันทร์ฉาย  มติชนรายวัน วันที่ 20 กันยายน พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10055

ถือเป็นเรื่องที่เป็นความผิดพลาดอย่างมหันต์ของคณะรัฐมนตรีชุดนี้และนายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี อย่างมากที่สุด และไม่น่าที่คนไทยทั้งหลายจะยอมรับได้

ด้วยข้ออ้างของนายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ที่อ้างว่าจำต้องออกพระราชฎีกาว่าด้วยบำเหน็จบำนาญ หรือประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นของ ส.ส. และ ส.ว.ฉบับนี้ เพราะรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 229 วรรคสอง ได้บัญญัติรับรองไว้ให้ ส.ส.และ ส.ว.สามารถรับบำเหน็จบำนาญได้ คณะรัฐมนตรีจึงจำเป็นต้องให้ความเห็นชอบร่างพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ มิฉะนั้นจะถือว่าละเว้นการปฏิบัติหน้าที่

นับว่าเป็นภูมิความรู้ด้านกฎหมายที่นักกฎหมายทั้งประเทศคงต้องจดจำไปอีกนานจนยากที่จะลืมเลือนได้

เพราะบทบัญญัติของมาตรา 229 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญนี้ บัญญัติไว้แต่เพียงว่า "บำเหน็จบำนาญหรือประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นขององคมนตรี ประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานและรองประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา ซึ่งพ้นจากตำแหน่ง ให้กำหนดโดยพระราชกฤษฎีกา" เท่านั้น

ไม่มีข้อความตอนใดเลยของบทบัญญัตินี้ที่กำหนดไว้ว่า ส.ส.และ ส.ว.ต้องได้รับบำเหน็จบำนาญตอบแทน

แต่รองนายกรัฐมนตรีผู้นี้กลับตีความโดยเอาผลไปหาเหตุ ด้วยวิธีการเหมารวมง่ายๆ ทำนองว่า เมื่อบัญญัติคำว่าบำเหน็จบำนาญไว้รวมกับ ส.ส.และ ส.ว. ก็ต้องถือว่า ส.ส.และ ส.ว. มีสิทธิได้รับบำเหน็จบำนาญอย่างหน้าตาเฉย ซึ่งเป็นเรื่องที่น่าละอายที่สุด ไม่น่าเชื่อว่าจะตีความบทบัญญัติกฎหมายมาตรานี้ให้มีความหมายเป็นเช่นนั้นได้

ข้อความในกฎหมายมาตรา 229 วรรคสองนี้เขียนไว้ชัดเจนว่า "บำเหน็จบำนาญ" หรือ "ประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่น" กฎหมายใช้คำว่า "หรือ" มิใช่ใช้คำว่า "และ"

จุดนี้นิติบรรณกรผู้นี้น่าจะฉุกคิดได้สักนิด แต่หาได้ฉุกคิดไม่

ที่สำคัญบทบัญญัตินี้ได้พูดถึงองคมนตรี นอกเหนือจาก ส.ส., ส.ว. และข้าราชการการเมืองด้วย

บังเอิญคำว่า "องคมนตรี" นั้น ถือเป็นผู้ดำรงตำแหน่งที่มีลักษณะแตกต่างกับ ส.ส., ส.ว. และข้าราชการการเมือง

เมื่อบทบัญญัตินี้มีผู้ดำรงตำแหน่งแตกต่างกันเช่นนี้ ย่อมแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า คำว่า "หรือ" ในบทบัญญัติมาตรา 229 วรรคสองนี้ ต้องถือเป็นการบัญญัติกฎหมายโดย "จงใจ" มิใช่บัญญัติ "ผิดพลาดโดยบังเอิญ"

จึงทำให้การตีความไม่สามารถตีความเป็นอย่างอื่นได้ นั่นคือ ผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ในบัญญัติมาตรา 229 วรรคสอง ต้องไม่สามารถรับผลตอบแทนได้ทั้งบำเหน็จบำนาญและประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นในคราวเดียวกัน

องคมนตรี ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 12 ถึง 25 นั้น ถ้าพิจารณาให้ละเอียดจะเห็นว่า การแต่งตั้งต้องเป็นไปตามพระราชประสงค์ พระราชอัธยาศัยของพระมหากษัตริย์เท่านั้น ผู้ดำรงตำแหน่งองคมนตรีต้องทำงานที่ถือเป็นงานของพระเจ้าแผ่นดินโดยเฉพาะ จะไปทำงานเช่นเดียวกับ ส.ส.หรือ ส.ว. ที่ทำงานเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยไม่ได้ หรือทำงานเช่นเดียวกับข้าราชการการเมืองในการบริหารราชการแผ่นดินไม่ได้

องคมนตรีจึงเป็นตำแหน่งที่แตกต่างจาก ส.ส., ส.ว. ข้าราชการการเมืองโดยสิ้นเชิง

และเมื่อพิจารณาตามบทบัญญัติว่าด้วยองคมนตรีตามมาตรา 14 และมาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จะเห็นได้อีกว่า พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งให้ผู้ใดดำรงตำแหน่งองคมนตรี จึงอาจแต่งตั้งได้ตั้งแต่ในวัยที่ยังไม่เกษียณไปจนกว่าจะตาย ลาออก หรือมีพระบรมราชโองการให้พ้นจากตำแหน่ง ดังนั้น ตามรัฐธรรมนูญนี้จะเห็นได้ว่าองคมนตรีจึงเป็นผู้รับใช้พระเจ้าแผ่นดินในกิจการงานของพระเจ้าแผ่นดินได้อย่างยาวนาน โดยไม่มีวาระการดำรงตำแหน่งเหมือน ส.ส., ส.ว. และข้าราชการเมือง

เมื่อเข้าใจคำว่า "องคมนตรี" เป็นเช่นนี้แล้ว ทีนี้ลองหันมาพิจารณาคำว่า "บำเหน็จบำนาญ" ดูบ้าง

ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ.2522 ได้ให้คำอธิบายคำว่า

"บำเหน็จ" หมายถึง เงินตอบแทนที่ได้ทำงานมา ซึ่งจ่ายครั้งเดียวเมื่อออกจากงาน ซึ่งถ้าเป็นกฎหมายก็คือ เงินตอบแทนความชอบที่ได้รับราชการมา ซึ่งจ่ายครั้งเดียวเมื่อออกจากงาน

ส่วนคำว่า "บำนาญ" หมายถึง เงินตอบแทนที่ได้ทำงานเป็นเวลานาน ซึ่งจ่ายเป็นรายเดือนจนตลอดชีวิตเมื่อออกจากงาน ซึ่งถ้าเป็นกฎหมายก็คือ เงินตอบแทนความชอบที่ได้รับราชการมา ซึ่งจ่ายเป็นรายเดือน

จากคำแปลของพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานที่ยกมา จึงพอสรุปได้ว่า ถ้าเป็นกฎหมาย "บำเหน็จบำนาญ จะหมายถึง กฎหมายที่ว่าด้วยเงินตอบแทนความชอบที่ได้รับราชการ ซึ่งจะจ่ายเป็นครั้งเดียวหรือรายเดือน"

ข้อสำคัญจึงอยู่ที่ถ้อยคำที่ว่า ต้องได้รับราชการมา

คำว่า "ราชการ" นั้น ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถานนี้เช่นกัน ได้เขียนไว้ในหน้า 949 ว่าหมายถึง "การทำงานของรัฐบาลหรือของพระเจ้าแผ่นดิน"

เมื่อความหมายของคำว่าราชการเป็นเช่นนี้ ตรงนี้จึงเป็นคำตอบของบทบัญญัติมาตรา 229 วรรคสอง ได้เป็นอย่างดีว่า คำว่า บำเหน็จบำนาญ ในบทบัญญัติของมาตราดังกล่าวนี้ นำมาใช้กับผู้ดำรงตำแหน่งใดกันแน่ระหว่าง "องคมนตรี" หรือ "ส.ส., ส.ว. และข้าราชการการเมือง"

เห็นได้ชัดว่า คำว่า "บำเหน็จบำนาญ" นี้ ต้องนำมาใช้กับองคมนตรีเท่านั้นเพราะถือเป็นผู้ดำรงตำแหน่ง ที่ต้องทำงานของพระเจ้าแผ่นดินโดยเฉพาะ ดังนั้น การทำงานขององคมนตรีจึงเรียกว่าเป็นการปฏิบัติราชการได้เช่นกัน เหมือนการทำงานของข้าราชการ ซึ่งตรงตามความหมายของคำว่า ราชการ ที่ระบุไว้ในพจนานุกรมดังกล่าวข้างต้น

การตีความเช่นนี้ จึงจะตรงตามคำจำกัดความของกฎหมายที่มีการให้บำเหน็จบำนาญแก่องคมนตรี โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกาในปัจจุบันนี้ ส่วน ส.ส., ส.ว. และข้าราชการการเมือง ไม่ได้เป็นผู้ทำงานของรัฐบาลหรือของพระเจ้าแผ่นดิน แต่ท่านทั้งหลายท่านทำหน้าที่เป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยและบริหารราชแผ่นดินตามวาระการดำรงตำแหน่ง

ดังนั้นคำว่า "หรือ" ในบทบัญญัติมาตรา 229 วรรคสอง จึงทำให้ ส.ส., ส.ว. และข้าราชการการเมือง ไม่สามารถได้รับค่าตอบแทนเป็น "บำเหน็จบำนาญ" ได้ เพราะบุคคลเหล่านี้ถือว่าไม่ได้รับราชการ

ข้อความในบทบัญญัติมาตรา 229 วรรคสอง ที่ควรนำมาใช้กับ ส.ส., ส.ว. และข้าราชการการเมืองที่ถูกต้องคือ ประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่น หาใช่ บำเหน็จบำนาญ ไม่มีประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นที่ ส.ส., ส.ว. และข้าราชการการเมืองควรได้รับ ซึ่งพ้นจากตำแหน่งเท่าที่เห็นมาในอดีต คงมีแต่กรณีของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ที่ได้ดำรงตำแหน่งเป็นนายกรัฐมนตรี ทำคุณประโยชน์ให้กับประชาชน จนทางราชการไม่มีอะไรตอบแทนเมื่อพ้นจากตำแหน่ง จึงขนานนามท่านว่า "รัฐบุรุษอาวุโส"

ถ้าเป็นในสมัยที่รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใช้บังคับแล้ว กรณีการตั้งพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นรัฐบุรุษอาวุโสเช่นนี้ ต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกา

ส่วนประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นของ ส.ส.และ ส.ว. เมื่อพ้นจากตำแหน่งถ้าสถานการณ์ยังคงเป็นเช่นนี้ เชื่อได้เลยว่าประชาชนทุกคนคงไม่มีใครแซ่ซ้องสรรเสริญให้ท่านได้รับประโยชน์ตอบแทนแน่ เพราะท่านไม่ได้ทำงานมานาน คุณประโยชน์สักนิดก็ไม่เคยมี

การตีความเช่นนี้ต่างหากจึงจะถูกต้องทั้งในแง่ของข้อกฎหมายและข้อเท็จจริง

ซึ่งเชื่อว่า ส.ส.ร.ที่ยกร่างบทบัญญัติมาตรา 229 วรรคสองนี้มาก็คงมีเจตนาบัญญัติกฎหมายให้เป็นไปดังที่ตีความมานี้ เพียงแต่ท่านนึกไม่ถึงหรือท่านยังไม่กล้าแสดงออก

แต่กลับปล่อยให้นิติบรรณกรบันลือโลกผู้นี้ปู้ยี่ปู้ยำกฎหมายรัฐธรรมนูญเสียจนแทบจะเกิดวิกฤตบ้านเมืองอยู่ในขณะนี้

เราจึงอยากเชิญชวนนักกฎหมายทุกท่าน ไม่ว่าจะดำรงตำแหน่งใดหรือรับราชการที่ใด โปรดช่วยกันแก้วิกฤตครั้งนี้ด้วยเถิด ขอให้กล้าแสดงออก ท่านอย่ามัวแต่กลัวคิดว่าพวกนี้จะเล่นงานท่านกลับคืน เมื่อถึงคราวร่างพระราชบัญญัติเงินเดือนของท่านเข้าสภาอยู่เลย

อย่าปล่อยให้ความโลภของบรรดาเสือ สิงห์ กระทิง แรด ทั้งหลายทำร้ายจิตใจประชาชนมากไปกว่านี้เลย เพราะเงินทุกบาททุกสตางค์ คือเงินภาษีและคราบน้ำตาของประชาชนทุกคน

สำหรับการตีความกฎหมายของนิติบรรณกรผู้นี้ แน่นอนว่านักกฎหมายทั้งประเทศต้องจดจำบทบาทของท่านไปอีกนานเท่านาน

ส่วนคณะรัฐมนตรีชุดนี้ที่ได้ออกพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ ต้องถือว่าคณะรัฐมนตรีชุดนี้ได้จงใจออกกฎหมายโดยขัดต่อรัฐธรรมนูญ โดยไม่ฟังเสียงทักท้วงของประชาชน

ประชาชนทุกคนจึงไม่ควรยอมให้รัฐบาลออกกฎหมายแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบให้กับ ส.ส.และ ส.ว.อย่างนี้โดยเด็ดขาด

มิฉะนั้น การเหยียบย้ำหัวใจของประชาชนก็จะเกิดขึ้นอีกครั้งแล้วครั้งเล่าไม่รู้จักจบสิ้นเสียที

หน้า 7