โดย ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร มติชนรายวัน วันที่ 27 กรกฎาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10000

ท่านผู้อ่านที่ติดตามชะตากรรมของรัฐบาลประชานิยมที่ละตินอเมริกา จะพบว่าในขณะนี้มีผู้นำตามแนวทางประชานิยม จำนวนถึง 13 คน ถูกปลดออกจากตำแหน่งประธานาธิบดี ด้วยวิถีทางต่างๆ กัน มีบางคนต้องออกจากอำนาจไป เพราะว่าแพ้การเลือกตั้ง แต่ส่วนมากแล้วถูกบังคับให้ลาออก เนื่องจากสาธารณชนหมดความนิยม แล้วสร้างขบวนการขับไล่ให้ออกไป บางคนกำลังถูกดำเนินการชั้นศาลด้วยปัญหาการคอร์รัปชั่น

รายละเอียดเกี่ยวกับแต่ละกรณีอาจจะแตกต่างกันออกไป แต่เมื่อวิเคราะห์โดยภาพรวมแล้ว พบว่ามีลีลาคล้ายๆ กัน กล่าวคืออำนาจและความนิยมของรัฐบาลถดถอยถึงขีดสุด เมื่อความอื้อฉาวเกี่ยวโยงกับการคอร์รัปชั่น ของนักการเมืองเกิดขึ้นพร้อมๆ กับเศรษฐกิจขาลง

ปัญหาการคอร์รัปชั่นแต่เพียงอย่างเดียวอาจจะไม่เพียงพอที่จะสร้างภาวะวิกฤตจนต้องมีการเปลี่ยนรัฐบาล คงจำกันได้ว่า ฟูจิมูริ ประธานาธิบดีของเปรู แม้จะคอร์รัปชั่นมาก สามารถได้รับเลือกตั้งกลับมาสมัยที่สอง และอยู่ในอำนาจได้ถึง 10 ปี แต่ท้ายที่สุดถูกขับออกจากประเทศเมื่อถูกเปิดโปงเรื่องปัญหาการคอร์รัปชั่น ในช่วงที่เศรษฐกิจเปรูตกต่ำและรัฐบาลไม่สามารถแก้ปัญหาเศรษฐกิจได้

โดยทั่วไปผู้คนจะยอมทนกับปัญหาการคอร์รัปชั่น ถ้าเศรษฐกิจยังไปได้สวย ("นักการเมืองทุกสมัยกินทั้งนั้น แต่ถ้ากินแล้วเปิดโอกาสให้ประชาชนลืมตาอ้าปากได้บ้างก็ยังดี") และยิ่งในภาวะอย่างเมืองไทยซึ่งต้องเผชิญวิกฤตต้มยำกุ้งเมื่อปี 2540 รัฐบาลไหนที่ฟื้นเศรษฐกิจได้ก็เสมือนพระมาโปรด และก็ไม่มีใครอยากจะ "มือไม่พายแล้วยังเอาเท้าราน้ำ" ให้เรือล่ม แต่จะพยายามประคับประคองรัฐบาลเพื่อให้ดำเนินนโยบายให้เศรษฐกิจฟื้นโดยเร็ว

แต่เมื่อใดที่ปัญหาคอร์รัปชั่นปะทุขึ้นพร้อมๆ กับปัญหาเศรษฐกิจยอบแยบแบบแก้ไม่ตก เมื่อนั้นล่ะรัฐบาลประชานิยมแค่ไหนก็จะอยู่อย่างเสือลำบาก

ทั้งนี้เหตุผลสำคัญก็คือสภาวะ "มันเป็นเช่นนั้นเอง" ของรัฐบาลประชานิยมยุคใหม่ อันมีลักษณะเฉพาะสำคัญ 4 ประการ

หนึ่ง ผู้นำประชานิยมเสนอว่าตัวเองคือผู้เดียวที่จะเป็นหัวจักรในการแปรเปลี่ยนความต้องการของประชาชน ออกมาเป็นนโยบายสาธารณะ ไม่ใช่กระบวนการทางการเมืองในกรอบรัฐสภาประชาธิปไตย ซึ่งจะต้องมีการอภิปรายถึงรายละเอียดและผลกระทบของนโยบายสาธารณะ และมีกลไกการคานอำนาจระหว่างฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการอย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งต้องการันตีเสรีภาพของสื่อมวลชนและการเมืองนอกสภาด้วย

สอง เนื่องจากผู้นำสำคัญที่สุด ด้วยเหตุฉะนี้ผู้นำประชานิยม จึงพยายามทำลายกลไกที่คานอำนาจในระบอบประชาธิปไตย ที่กล่าวข้างต้น โดยรัฐบาลประชานิยมมักจะพยายามควบคุมสื่อ บ่อนทำลายหรือเพิกเฉยต่อบทบาทขององค์กรอิสระ ซึ่งมีหน้าที่ควบคุมหรือกำกับการทำงานของรัฐบาลเพื่อให้เกิดความโปร่งใส และมีความรับผิดชอบ บ่อนทำลายกระบวนการยุติธรรม และคุกคามผู้อยู่ฝ่ายตรงกันข้ามโดยใช้กฎหมายหมิ่นประมาท หรือกฎหมายด้านความมั่นคงเป็นเครื่องมือ นอกจากนั้นยังอาจทำความตกลงอย่างไม่เปิดเผยกับตำรวจ ทหาร และบรรดาเจ้าพ่อในสังกัดให้โจมตีฝ่ายตรงข้าม

สาม รัฐบาลประชานิยมหาแรงสนับสนุนจากมวลชนโดยใช้นโยบายจัดสรรทรัพยากรให้กับผู้คนระดับรากหญ้า ส่วนมากแล้วก็จะเป็นนโยบายสวัสดิการต่างๆ เช่น โครงการรักษาพยาบาลราคาถูก การศึกษาฟรี บางทีก็มีการแจกของต่างๆ เช่น อาหาร เสื้อผ้า รัฐบาลประชานิยมจะให้ความสำคัญกับความจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างยิ่งยวด (economic growth) เพราะว่าผู้คนพอใจและสำคัญกับความอยู่รอดของรัฐบาล

สี่ รัฐบาลประชานิยมจะเข้าเกาะกุมสื่อ ใช้สื่อเป็นเครื่องมือในการสร้างภาพรัฐบาลมีประสิทธิภาพ ปิดบังข้อเท็จจริงซึ่งจะลดความนิยมรัฐบาล ใช้วิธีทางการตลาดอย่างชาญฉลาดสร้างภาพลักษณ์ "ทำงานเพื่อประชาชน เพื่อคนจน" "สร้างภาพลักษณ์ที่ไม่ดีต่อฝ่ายตรงข้าม… ผลักดันอุดมการณ์ของฝ่ายตนให้เป็นที่ยอมรับในสังคม… พยายามทำให้กิจกรรมทางการเมืองแบบอื่นๆ หมดความชอบธรรม" (รู้ทันภาษา รู้ทันการเมือง, น.12-13)

อีกทั้งทำให้ผู้วิจารณ์รัฐบาลกลายเป็นผู้ไม่หวังดีต่อประเทศชาติ รัฐบาลประชานิยมจะเข้าควบคุมสื่อระดับชาติ โดยเฉพาะสื่อโทรทัศน์ และพยายามลดทอนรายการซึ่งกระตุ้นให้ผู้คนคิดรายการเกมโชว์ต่างๆ ซึ่งขาดสาระ เข้าครอบงำสื่อโทรทัศน์ รายการที่สร้างภาพรัฐบาลทำงานเพื่อประชาชนได้รับการสนับสนุน

รัฐบาลประชานิยมตามแนวทางที่กล่าวมาข้างต้น มักมีปัญหาการคอร์รัปชั่นด้วยเหตุผลสำคัญสองประการ

ประการแรก เข้าใจไม่ยาก รัฐบาลที่กระจุกอำนาจและบ่อนทำลายกลไกที่คานอำนาจรวมศูนย์ ย่อมเปิดช่องให้มีการคอร์รัปชั่นได้ง่าย การคอร์รัปชั่นมักจะเกิดขึ้นในบรรดานักการเมืองระดับสูงเลยทีเดียว (ประธานาธิบดีของละตินอเมริกาหลายคน กำลังถูกฟ้องร้องในชั้นศาลด้วยเรื่องการคอร์รัปชั่น) และกระจายลงไปสู่ระดับกลางและอื่นๆ อย่างกว้างขวาง

ในเมื่อหัวยังกระดิกแล้วหางจะไม่ส่ายอย่างไร?

ถ้าคณะรัฐมนตรีเองยังฉ้อฉล และไม่เคารพกฎหมาย ก็เป็นตัวอย่างให้ข้าราชการและนักการเมืองระดับรองลงมาได้เอาอย่าง

ถ้าระดับนายกรัฐมนตรีเอง ยังแสดงให้เห็นว่า สามารถที่จะหลีกเลี่ยงกระบวนการยุติธรรมได้โดยใช้เงินผนวกกับการข่มขู่ คนอื่นๆ ก็ต้องคิดว่ากฎหมายไม่ใช่อุปสรรคต่อการคอร์รัปชั่นอีกต่อไป

ถ้าหากการได้รับแต่งตั้งให้เป็นรัฐมนตรี สามารถทำได้เพียงเพราะผู้นั้นสามารถหาเงินมาเข้าพรรคด้วยวิธีการผิดกฎหมาย (เช่น คอร์รัปชั่น หรือตกแต่งบัญชีบริษัท) เพื่อให้ตัวเองและพรรคพวกได้รับประโยชน์จากการถีบตัวของราคาหุ้นในตลาดหลักทรัพย์) คนอื่นๆ ก็ต้องคิดว่าการสร้างความมั่งคั่งในรูปแบบใดก็ได้เป็นสิ่งชอบธรรม เพราะทำให้เข้าสู่อำนาจได้

แต่ยังมีอีกหลายสาเหตุที่อธิบายว่าทำไมรัฐบาลประชานิยมจึงมักมีการคอร์รัปชั่นสูง

รัฐบาลที่พยายามควบคุมสื่อ บ่อนทำลายองค์กรอิสระต่างๆ รวมทั้งกระบวนการยุติธรรม และยังต้องเลี้ยงเจ้าพ่อประเภทต่างๆ เป็นพันธมิตรและเป็นเครื่องมือ จำต้องใช้ทรัพยากรและเม็ดเงินจำนวนมหาศาล

การใช้เงินเพื่อการนี้ มีรายละเอียดแตกต่างกันไปในแต่ละสังคม แต่ละวัฒนธรรม แต่รูปแบบหลักๆ จะคล้ายคลึงกัน ต้องหาเงินเพื่อจ่าย ส.ส.ให้สนับสนุนไม่ให้ตีรวนในรัฐสภา ต้องจ่ายเงินบุคคลในกระบวนการยุติธรรม เพื่อให้คดีความเป็นไปตามที่ต้องการ ต้องจ่ายสื่อเพื่อซื้อแรงสนับสนุน ต้องจ่ายนายพลและเจ้าพ่อต่างๆ เพื่อให้พวกเขาจงรักภักดี ต้องจ่ายผู้ออกเสียงเลือกตั้งให้เลือกคนของพรรค ต้องมีค่าใช้จ่ายเมื่อต้องการให้ฝ่ายตรงข้ามเสียหาย เมื่อต้องกำกับควบคุมเรื่องฉาวโฉ่ที่จะทำให้ภาพพจน์รัฐบาลเสียหาย หรือเมื่อต้องซื้อนักการเมือง ที่มีความทะเยอทะยานมากเกินไป และคอยตีรวนยู่เสมอ

ค่าใช้จ่ายต่างๆ เหล่านี้ เป็นการลงทุนอย่างหนึ่ง เพื่อบ่อนเซาะหลักการประชาธิปไตยที่ว่า ในระบอบประชาธิปไตย ปัจเจกบุคคลแต่ละคนมีสิทธิในการเข้าถึงข่าวสารข้อมูล มีสิทธิและเสรีภาพเท่าเทียมกันในการออกเสียงเลือกตั้งผู้ที่ต้องการ และทุกคนได้รับการปกป้องจากกฎหมายเท่าเทียมกัน

แม้ในสังคมซึ่งกระบวนการยุติธรรมอ่อน และสื่อมวลชนเป็นของรัฐเป็นส่วนใหญ่ ซึ่งหมายความว่ารัฐบาล สามารถควบคุมสองสถาบันนี้ได้ง่ายๆ ถึงกระนั้นก็ตาม ก็ยังต้องมีค่าใช้จ่ายในการกำกับ ส.ส.ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน (บางส่วน) และ ส.ว.ไม่ให้ตีรวน

ค่าใช้จ่ายส่วนนี้มีความสำคัญมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งการเข้าเป็นนักการเมือง ยังคงเป็นช่องทางการหาเงินในระบอบธุรกิจการเมือง

การหาเงินทุนเพื่อการใช้จ่ายทางการเมืองตามแนวทางที่กล่าวมาข้างต้นนั้น หามาได้หลายวิธี มีตั้งแต่วิธีการที่ไม่ขัดกับกฎหมาย (หรือพิสูจน์ได้ยากว่าขัดกับ กม.) โดยการให้แน่ใจว่าสัมปทานโครงการสำคัญๆ และอื่นๆ ตกไปอยู่ในมือของกลุ่มพวกของตัวเอง

วิธีการแบบร้อยชัก 10 หรือร้อยชัก 20 หรือมากกว่า สำหรับโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่และการจัดซื้อจัดจ้างในวงเงินสูงๆ เช่น โครงการสร้างสนามบินหรือโครงการก่อสร้างอื่นๆ ก็เป็นวิธีการที่แพร่หลาย

อีกวิธีการหนึ่งก็คือเงินบริจาคจากนักธุรกิจ (ทั้งบริจาคอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ) โดยเฉพาะจากผู้ที่ได้ประโยชน์จากธุรกิจผูกขาด หรือกึ่งผูกขาด ด้วยแรงสนับสนุนหรือด้วยนโยบายภาครัฐ หรือจากผู้ที่ทำธุรกิจผิดกฎหมายแต่ได้รับการปกป้องจากเจ้าหน้าที่รัฐในบางรูปแบบ

ท่านผู้อ่านบางท่านอาจจะแย้งว่า รัฐบาลที่ประกอบขึ้นมาจากนักธุรกิจขนาดใหญ่ของประเทศ ซึ่งรวยอยู่แล้ว และสามารถหาผลกำไรได้อย่างงามอยู่แล้ว คงมีเงินเพียงพอที่จะจ่ายค่าใช้จ่ายทางการเมือง แล้วไม่คอร์รัปชั่น

แต่อย่าลืมว่าไม่มีใครอยากจ่ายจากกระเป๋าตัวเอง

และโดยวิสัยแล้ว นักธุรกิจต้องการลดต้นทุนทั้งนั้น เรื่องอะไรจะต้องจ่ายเองในเมื่อทางเลือกมีอยู่ถมเถไป และทำได้ง่ายๆ ด้วย

และอย่าลืมว่าการเลือกตั้งทั่วไปแต่ละครั้ง ต้องใช้เงินมหาศาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อผู้นำมุ่งหวังอำนาจเบ็ดเสร็จ

ทำไมรัฐบาลประชานิยมแบบที่บรรยายมาจึงอยู่ไม่ค่อยได้ เมื่อเผชิญภาวะเศรษฐกิจขาลง ผนวกกับเรื่องอื้อฉาวเกี่ยวกับการคอร์รัปชั่น

เหตุผลสำคัญ คือประเทศเหล่านี้มักมีระบบเศรษฐกิจที่โยงกับภาคต่างประเทศในระดับสูง (เศรษฐกิจเปิด) เช่น พึ่งการค้าต่างประเทศ และการลงทุนจากต่างประเทศมาก ดังนั้นเศรษฐกิจจึงผันผวนขึ้นลงตามแรงสะวิงของเศรษฐกิจระหว่างประเทศในอัตราสูง

นอกจากนั้นยังมีแนวโน้มว่ารัฐบาลแนวประชานิยมเองจะเป็นตัวทำให้เศรษฐกิจผันผวน โดยจะเร่งเครื่องให้เกิดความเติบโตสูงช่วงขาขึ้น เพื่อแสดงความสามารถและเพิ่มความนิยม โดยให้ความสำคัญน้อยกับเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

และเมื่อเศรษฐกิจเข้าสู่ช่วงขาลงด้วยเหตุผลต่างๆ รัฐบาลก็กลัวผลกระทบทางลบต่อความนิยมของรัฐบาล อันจะเกิดจากภาวะเศรษฐกิจขาลงเอามากๆ จะหลีกเลี่ยงข้อเสนอแนะให้ลดทอนโครงการขนาดใหญ่ เพื่อสร้างเสถียรภาพ

รัฐบาลจะพยายามปกปิดข้อมูลที่เสนอภาพไม่แจ่มใส แต่จะพยายามสร้างภาพว่า เศรษฐกิจจะพลิกฟื้นได้เหมือนปาฏิหาริย์ ด้วยนโยบายของรัฐบาล จะพยายามอัดฉีดเม็ดเงินเข้าไปเพื่อเร่งเครื่องให้เศรษฐกิจเจริญเติบโตอย่างเร็ว

แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่สามารถ

(1) ควบคุมการใช้จ่ายเพื่อการนำเข้าสินค้าไม่จำเป็น หรือไม่อาจควบคุมให้เกิดแต่โครงการที่มีประสิทธิภาพสูง และใช้สินค้านำเข้าต่ำ

(2) ไม่สามารถควบคุมพรรคพวกของตัวเองไม่ให้กินจนน่าเกลียด

แนวโน้มของดุลบัญชีเดินสะพัดที่จะขาดดุลสูงขึ้น สภาพคล่องที่ยังล้นเกิน ราคาน้ำมันที่ยังพุ่งสูงขึ้นต่อไป ภาวะเงินเฟ้อที่จะตามมา ผนวกกับปัญหาการคอร์รัปชั่นที่จะยังรุนแรงต่อไปอีก เป็นสัญญาณอันตรายสำหรับรัฐบาลประชานิยมอย่างไม่ต้องสงสัย

หน้า 6