โดย วรากรณ์ สามโกเศศ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ Varakorn@dpu.ac.th  มติชนรายวัน วันที่ 21 กรกฎาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 9994

ประชาธิปไตย และประสิทธิภาพในการแก้ไขความยากจนเป็นเรื่องที่ถกเถียงกันมานานข้อเท็จจริงที่ว่า เศรษฐกิจจีนล้ำหน้ากว่าเศรษฐกิจอินเดีย ในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมาในแง่ที่สามารถลดความยากจนได้อย่างมีประสิทธิภาพกว่า หมายความว่าความเป็นประชาธิปไตยของอินเดียทำให้เป็นอุปสรรคหรืออย่างไร?

ธนาคารโลกได้ประมาณการว่า จำนวนประชากรจีนที่มีรายได้ต่ำกว่า 1 เหรียญสหรัฐต่อวัน (ได้เอาราคาสินค้าเข้าไปพิจารณาร่วมด้วยแล้ว) ลดลงไป 400 ล้านคน ในช่วงเวลา 20 ปีที่ผ่านมา ในขณะที่ตัวเลขเดียวกันของอินเดียคือลดไป 70 ล้านคน ตัวเลขนี้ทำให้ผู้นิยมประชาธิปไตยทั้งหลายต้องค้นหาคำอธิบาย

อินเดียเป็นประเทศประชาธิปไตยที่ใหญ่ที่สุดในโลก(ประชากร 1 พันล้านคน) คนยากจนซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ ลงคะแนนเสียงกันพร้อมเพรียง (ดีกว่าคนรวยที่มักไม่ค่อยไปลงคะแนน) ดังนั้น โดยตรรกะแล้วน่าจะคาดหวังว่าจะเลือกผู้นำ เลือกพรรค และเลือกนโยบายที่ลดความยากจน แต่ปรากฏว่าจีน ซึ่งประชาชนเลือกได้แค่คนของพรรคคอมมิวนิสต์เท่านั้น ไม่สามารถเลือกพรรคอื่นได้จนถือได้ว่าเป็นเผด็จการ กลับสามารถลดความยากจนได้มีประสิทธิภาพกว่า

Larry Diamond แห่ง Hoover Institution ที่ Stanford University ได้เขียนบทความแสดงความเห็นว่า ข้อเท็จจริงข้างต้น จะไปโทษตัวระบอบประชาธิปไตยไม่ได้ ต้องโทษการนำนโยบายลดความยากจนไปปฏิบัติ หรือโทษการถูกคนรวย ครอบงำการเมือง และไม่ปฏิบัติตามนโยบายพรรคที่ได้เสนอต่อประชาชนตอนเลือกตั้ง

นักเศรษฐศาสตร์อินเดีย ซึ่งเป็นอดีตผู้ว่าการธนาคารชาติอินเดีย Blmal Jalan ให้คำอธิบายการเมืองอินเดียว่า ปัจจุบันรัฐสภามีบทบาทลดลงในการทำให้เกิดการรับผิดรับชอบ (accountability) ของนักการเมือง ดังนั้น แรงบังคับให้ปฏิบัติตามสิ่งที่ได้แถลงไว้ตอนสมัครรับเลือกตั้งจึงอ่อนลง ภายใต้ระบบการเมืองของอินเดีย คนยากจนได้สิ่งที่สำคัญอยู่อย่างเดียวนั่นก็คือ ความพอใจเป็นครั้งๆ ที่ได้รับจากการได้ลงคะแนน

นักรัฐศาสตร์แห่งมหาวิทยาลัยมิชิแกน Ashutosh Varshney มีความเห็นว่า โครงสร้างของการเมืองในระบอบประชาธิปไตยของประเทศต่างๆ คือสาเหตุสำคัญหนึ่งในการไม่ประสบความสำเร็จ ในการแก้ไขความยากจน ประเทศ "เผด็จการ" อาจทำให้เกิดอัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจที่สูง และสามารถลดความยากจนได้ แต่ในขณะเดียวกันก็สามารถล้มเหลวได้สูงเช่นกัน เพราะการขาดระบบที่มุ่งสู่ความสำเร็จของเป้าหมาย

Amartya Sen นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลที่เกิดในอินเดียให้ตัวอย่างว่าอินเดียตอนมีอิสรภาพ และมีประชาธิปไตยสามารถหลีกเลี่ยงความอดอยากอาหาร (famine) ของประชาชนได้ดีกว่าเมื่อตอนเป็นเมืองขึ้น ในขณะที่จีนในปี 1959-1961 ประสบกับความอดอยากอาหารครั้งรุนแรงที่สุดครั้งหนึ่งจนมีคนตายไปถึง 30 ล้านคน

ถ้าดูภาพรวมจะเห็นว่าอินเดียก็มีความสามารถในการลดความยากจน ได้อย่างไม่แตกต่างไปจากประเทศยากจน ที่อยู่ในระบอบประชาธิปไตยยาวนานพอควรอื่นๆ เช่น ฟิลิปปินส์ บอตสวานา คอสตาริกา จาไมกา ศรีลังกา ฯลฯ

Varshney ให้คำอธิบาย 2 ประการว่า เหตุใดการเป็นประเทศประชาธิปไตยจึงไม่สามารถลดความยากจนลงได้อย่างรวดเร็ว

ประการแรก ประชาธิปไตยเอนเอียงสู่การแก้ไขปัญหาความยากจนในทางตรง เช่น ให้เงินอุดหนุน แจกเงิน แจกสารพัด ฯลฯ (กรณีอินเดียนั้นชัดเจน เช่น ให้เงินอุดหนุนค่าไฟฟ้า ค่าน้ำมัน รวมทั้งแจกปุ๋ย น้ำ ฯลฯ)

เงินที่เหลือส่วนน้อยจึงค่อยลงไปในเรื่องการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษา สาธารณาสุขพื้นฐาน ซึ่งเป็นตัวสำคัญในการสร้างอัตราการเจริญเติบโต นักการเมืองสัญญาจะพัฒนาทรัพยากรบุคคลแต่ทำไม่มากและก็ไม่ชัดเจน ไม่เหมือนการแจก ถ้าสัญญาแล้วไม่แจก เป็นเรื่องแน่นอน ดังนั้น งบประมาณของรัฐจึงไม่สามารถลดความยากจนอย่างยั่งยืนได้ โดยผ่านการลงทุนในเรื่องที่เหมาะสมเป็นเรื่องเป็นราว

ประการที่สอง คนยากจนในอินเดียไม่ได้มีรูปลักษณะเดียวกันหมดแบบที่เรียกว่า Homogeneous บางกลุ่มคนยากจนรวมตัวกัน ตามวรรณะ ชาติพันธุ์ ศาสนาอย่างตามประวัติศาสตร์ ดังนั้น การช่วยเหลือคนยากจนโดยนักการเมืองพวกเดียวกัน จึงมุ่งไปสู่กลุ่มเหล่านี้ ไม่ว่าจะเป็นเงินอุดหนุน การให้งานทำ การแจกของ ฯลฯ การมีฐานะดีขึ้นของคนยากจนจึงเป็นจุดๆ มิได้เกิดขึ้นอย่างพร้อมหน้ากัน การปกครองประชาธิปไตยของอินเดียจึงมิได้แก้ไขความยากจนอย่างเสมอหน้ากัน

Amartya Sen ผู้ยืนหยัดในความเห็นว่าประชาธิปไตยคือกลไกสำคัญของการแก้ไขความยากจน อธิบายว่า การมีเสรีภาพในการตรวจสอบและมีอำนาจทางการเมืองในการต่อสู้ช่วยลดความยากจน ดังในกรณีของรัฐ Kerala ที่อัตราการตายของทารกลดลงจาก 37 รายต่อ 1,000 ในปี 1979 เหลือเพียง 10 รายต่อ 1,000 ในปัจจุบัน (จีน 30 ใน 1,000) ก็เป็นเพราะความเข้มแข็งของประชาธิปไตยของรัฐ Kerala

ในจีนนั้นระบบสาธารณสุขพื้นฐานล้มเหลวโดยสิ้นเชิงในยุคแรกตั้งประเทศ เพราะประชากรไม่มีสิทธิมีเสียง แต่ในอินเดียนั้น ระบบสาธารณสุขพื้นฐานถูกตรวจสอบโดยประชากรโดยตลอด นอกจากนี้ คนยากจนในรัฐนี้มีการรวมตัวกันตามวรรณะ ชาติพันธุ์ อย่างชัดเจนและเข้มแข็ง

ดังนั้น การช่วยเหลือจึงเป็นไปอย่างตรงจุด จนมีคุณภาพของสาธารณสุขพื้นฐานดีกว่ารัฐอื่น

จุดแข็งของประชาธิปไตยก็คือ หากดำเนินนโยบายผิดพลาดก็ยังสามารถแก้ไขได้ด้วยการเลือกคนอื่นเข้ามาทำแทนได้ แต่ในระบบเผด็จการความผิดพลาดคือ ความผิดพลาดที่ผิดซ้ำแล้วซ้ำเล่า เพราะกลุ่มบุคคลเดียวกันครองอำนาจไว้ อาจมีโอกาสที่เผด็จการแก้ไขความผิดบ้างแต่ก็เป็นไปได้น้อยเต็มที

คุณค่าของประชาธิปไตยนั้นมิได้อยู่แค่อัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ หรือแม้แต่อัตราคนจนที่ลดน้อยลง หากอยู่ที่คุณภาพของจิตใจของประชาชนที่มีเสรีภาพในการเลือก ในการแสดงความคิดเห็นของตัวเอง ในการมีคุณค่าที่เป็นส่วนหนึ่งของสังคม และในการไม่ถูกข่มเหงรังแกจากการใช้อำนาจบาตรใหญ่

หน้า 6