คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  มติชนรายวัน วันที่ 03 สิงหาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 10007

วิกฤตการณ์น้ำมันโลกทั้งสองครั้งในปี พ.ศ.2516-2517 และ พ.ศ.2522-2523 เคยสร้างผลกระทบอย่างหนัก ต่อประเทศจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศที่พึ่งพาการนำเข้าพลังงานปิโตรเลียม สถานการณ์ในขณะนั้นรุนแรงกว่าในปัจจุบันที่การพึ่งพิงน้ำมันโลกลดลงไปมาก

คำถามที่ว่าเศรษฐกิจโลกจะเข้าสู่ระยะชะลอตัวเหมือนที่เคยเกิดขึ้นและประเทศไทยจะเข้าสู่วิกฤตเศรษฐกิจอีกครั้งหรือไม่ จึงขึ้นอยู่กับความรุนแรงของสถานการณ์น้ำมันโลกว่าจะดำเนินต่อเนื่องไปอีกนานเพียงใด และแนวทางการปรับตัวภายใต้ความไม่แน่นอนนี้สอดคล้องกับสภาวการณ์หรือไม่ด้วย

เงื่อนไขหนึ่งเป็นเงื่อนไขภายนอก ส่วนอีกเงื่อนไขหนึ่งเป็นเงื่อนไขภายใน

ในแง่ของเงื่อนไขภายใน มีการตั้งข้อสังเกตว่าประเทศไทยนั้น เริ่มดำเนินนโยบายเศรษฐกิจคล้ายคลึงกับละตินอเมริกามากขึ้นๆ ส่วนหนึ่งก็เห็นได้จากการเร่งกระตุ้นรายจ่ายรวมของระบบเศรษฐกิจทั้งทางด้านการคลังและการเงิน รวมทั้งการผลักดันนโยบายอุดหนุนหรือที่เรียกกันว่านโยบายเอื้ออาทรอย่างกว้างขวาง

แม้แต่ในขณะนี้ ซึ่งเศรษฐกิจเริ่มเผชิญปัญหาเงินเฟ้อจากทางด้านต้นทุนการผลิตและราคาพลังงาน ดุลบัญชีเดินสะพัดติดลบต่อเนื่องเป็นเดือนที่หกและตัวเลขทั้งปีอาจสูงเป็นประวัติการณ์เกินร้อยละ 4 ของผลิตภัณฑ์มวลรวม มาตรการของรัฐก็ยังเดินหน้าไปในแนวเดิมที่อาจซ้ำเติมปัญหาเงินเฟ้อและการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดมากยิ่งขึ้นไปอีก

สภาพการณ์เช่นนี้คล้ายคลึงมากกับกรณีของละตินอเมริกาที่เต็มไปด้วยสีสันของประชานิยม

ความจริงแล้ว ปัญหาราคาน้ำมันโลกในขณะนี้กลับเป็นสัญญาณสำคัญ ที่บอกให้เราต้องทบทวนประสบการณ์ที่เคยมี ในช่วงทศวรรษ 1980 รวมทั้งทำความเข้าใจให้มากขึ้นเกี่ยวกับผลกระทบของนโยบายประชานิยมที่โดนใจประชาชนเป็นเวลากว่า 4 ปีด้วย

เมื่อมองจากประวัติศาสตร์ของการพัฒนาเศรษฐกิจ จะเห็นได้ว่าก่อนวิกฤตการณ์น้ำมันโลกนั้น ประเทศยากจน ยากที่จะก้าวตามประเทศร่ำรวยได้ทัน เนื่องจากอ่อนด้อยทั้งทางด้านการออมและการลงทุน ช่องว่างระหว่างประเทศยากจน และประเทศร่ำรวยมีแต่จะขยายห่างออกไปทุกที

วิกฤตการณ์น้ำมันโลกจึงเปรียบเสมือนการซ้ำเติมประเทศที่ยากลำบากอยู่แล้วให้ลำบากยิ่งขึ้น

แต่ประสบการณ์ในอดีตก็มิได้บ่งบอกเพียงเท่านั้น เพราะความสามารถในการปรับตัวในทิศทางที่เหมาะสม กลับมีความหมายมาก ภายหลังวิกฤตการณ์น้ำมัน ประเทศที่มีวินัยสูงหรือสามารถออมได้มากก็จะมีศักยภาพในการสะสมทุน และการพัฒนาได้ดีกว่าประเทศที่ทุ่มเทส่วนเกินไปกับการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น และการลดแรงกดดันเป็นการเฉพาะหน้า

ประเทศในกลุ่มละตินอเมริกาซึ่งเผชิญปัญหาการกระจายรายได้อย่างหนัก ตอบสนองต่อความไม่แน่นอนในห้วงเวลานั้น ด้วยการกระตุ้นเศรษฐกิจทั้งทางด้านการเงิน-การคลัง ตามแนวทางประชานิยมที่ครอบงำสังคมและการเมืองมาเป็นเวลานาน ภาวะเงินเฟ้อพุ่งสูงสุดแบบวันต่อวัน การบริหารเศรษฐกิจมหภาคไร้ซึ่งวินัย และนำไปสู่การก่อหนี้สินเกินกว่า ที่สภาพเศรษฐกิจที่แท้จริงจะรองรับได้

ความต้องการอยู่รอดในทางการเมืองดูเหมือนจะทำให้ทั้งรัฐบาลและสังคมเสี่ยงต่อการล้มละลายไปด้วยกัน

ละตินอเมริกากลายเป็นเศรษฐกิจที่เผชิญวิกฤตซ้ำซ้อนครั้งแล้วครั้งเล่า วิกฤตการณ์ในประเทศหนึ่งนอกจากจะสร้างแรงกดดัน ให้ต้องลดค่าเงินภายในประเทศแล้ว ยังนำไปสู่วิกฤตการณ์ของประเทศอื่นๆ ที่เชื่อมโยงกันอีกด้วย

ความล้มเหลวสไตล์ละตินอเมริกานี้ มิได้ประสบในประเทศไทยและกลุ่มเอเชียตะวันออกที่ดำเนินนโยบายในทิศทางตรงกันข้าม และมีการประเมินสถานการณ์ที่อาจเลวร้ายมากๆ ในสมัยรัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ มีการเริ่มต้นปฏิรูปภาคการคลังของรัฐ แผนการใช้จ่ายเป็นไปด้วยความระมัดระวัง มีการปรับนโยบายการค้าระหว่างประเทศให้เน้นกลยุทธ์การส่งออกแทนการสนับสนุนอุตสาหกรรมทดแทนการนำเข้า

และก็มิได้มองปัญหาเงินเฟ้อและการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดว่าเป็นปัญหาระยะสั้น

ภายหลังจากที่ราคาน้ำมันโลกลดลงอย่างรวดเร็วในปี พ.ศ.2527 ความอ่อนแอของละตินอเมริกานั้นประจักษ์ชัดมาก เพราะต้องเผชิญกับปัญหาหนี้สิน (over-borrowing syndrome) รายจ่ายที่สูงทำให้มีอัตราการออม หรือสัดส่วนของการออมภายในประเทศต่ำเพียงประมาณร้อยละ 20 ของผลผลิตรวม ในขณะที่เอเชียตะวันออก มีอัตราการออมเท่ากับร้อยละ 35 ซึ่งช่วยให้สามารถเป็นแหล่งลงทุนที่น่าสนใจ เนื่องจากเศรษฐกิจมีเสถียรภาพ และมีเงินออมรองรับการสะสมทุนได้ในระยะยาว

เอเชียตะวันออกกลายเป็นประเทศที่สามารถไล่กวด (catching up) เข้าใกล้ประเทศพัฒนาแล้วมากขึ้น ซึ่งถือว่าเป็นประสบการณ์ใหม่ของกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจ

ส่วนแนวทางประชานิยมในละตินอเมริกากลับกลายเป็นเพียงการกระตุ้นเศรษฐกิจที่สูญเปล่า มิได้ให้ดอกผล สมกับทรัพยากรที่ใช้ไป ซ้ำร้ายกลับสร้างปัญหาเสถียรภาพ และนำไปสู่วิกฤตการณ์หนี้สินที่พอกพูน จนยากต่อการแก้ไข

ความสำเร็จของเอเชียตะวันออกที่ปรากฏในช่วงปลายทศวรรษ 1990 ย่อมมีสาเหตุสืบเนื่องมาจากปัจจัยหลายประการ แต่แนวทางที่เดินตรงกันข้ามกับละตินอเมริกาก็มีส่วนให้ผลที่คุ้มค่า

ละตินอเมริกานั้นถูกครอบงำโดยการเมืองแบบประชานิยม นโยบายที่เอาอกเอาใจประชาชนมีมาก และขาดการถ่วงดุลจากเทคโนแครต ที่พอจะตระหนักว่าทรัพยากรของชาติมีจำกัด และการบริหารเศรษฐกิจจะละเลยหลักประสิทธิภาพเป็นเวลานานๆ ไม่ได้

บทบาทของเทคโนแครตจึงเป็นปัจจัยหนึ่งที่เราจะต้องให้ความสำคัญอย่างมากในยุคประชานิยม เพราะจะช่วยปรับปรุงการบริหารเศรษฐกิจ ให้เข้ารูปเข้ารอย และดูแลให้แนวทางประชานิยม สอดคล้องกับความจำเป็นในทางเศรษฐกิจของประเทศ ที่มิได้ร่ำรวยจนเหลือล้น

ที่จริง อาร์เจนตินาก็เป็นกรณีตัวอย่างที่ดีในประเด็นนี้ เนื่องจากเป็นประเทศที่ถูกครอบงำอย่างมากจากนโยบายประชานิยม แต่ก็เคยได้รับประโยชน์อย่างมากเมื่อเปิดโอกาสให้เทคโนแครตมีบทบาทจริงจังในการปฏิรูปเศรษฐกิจช่วงทศวรรษ 1990

ภายใต้วิกฤตการณ์น้ำมัน อาร์เจนตินาเผชิญปัญหาเงินเฟ้อรุนแรงมาก ต่อเนื่องมาจนกระทั่งถึงปี ค.ศ.1990 อัตราเงินเฟ้อก็ยังอยู่ในระดับสูงกล่าว คือ ร้อยละ 2314 ที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะรัฐบาลใช้จ่ายมากในขณะที่ธนาคารกลางเอง ก็ร่วมมือด้วยการเพิ่มปริมาณเงินเพื่อช่วยรัฐบาลชดเชยการขาดดุลงบประมาณ

นอกจากนี้ รัฐบาลก็ยังนิยมใช้จ่ายในรูปของเงินอุดหนุน และเงินโอนซึ่งไม่ก่อผลผลิต และเป็นจุดอ่อนของประเทศแถบละตินอเมริกา โดยในปี ค.ศ.1985 รายจ่ายประเภทนี้มีสัดส่วนสูงมากถึงร้อยละ 59 ของรายจ่ายรวม

ในปี ค.ศ.1991 ผู้นำอาร์เจนตินาได้แต่งตั้งเทคโนแครตขึ้นมาเป็นรัฐมนตรีเศรษฐกิจ การปฏิรูปภาคการคลังของรัฐ ได้เริ่มต้นอย่างจริงจัง มีการปฏิรูปนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนพร้อมๆ กับการควบคุมการขยายตัวของปริมาณเงิน เศรษฐกิจจึงเข้าสู่ภาวะที่มีเสถียรภาพสูงเป็นระยะเวลานานถึง 10 ปี อัตราเงินเฟ้อลดต่ำลงอย่างมากมาย โดยเข้าสู่ระดับไม่ถึงร้อยละ 10 ในขณะที่การเติบโตทางเศรษฐกิจก็เป็นที่น่าพึงพอใจในอัตราร้อยละ 5

ต่อมาเทคโนแครตเริ่มถูกละเลยบทบาทโดยตรงอีกครั้งในช่วงท้ายของทศวรรษ 1990 มีการผ่อนคลายนโยบายการคลัง จนกระทั่งหนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็วจากร้อยละ 41 ต่อ GDP ในปี ค.ศ.1998 เป็นร้อยละ 130 ในปี ค.ศ.2001

ดังนั้น เมื่อเงินเหรียญสหรัฐแข็งค่าสูงขึ้นอาร์เจนตินาซึ่งอยู่ภายใต้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ตามค่าเงินเหรียญสหรัฐ(currency board) จึงต้องเข้าสู่ภาวะวิกฤตอีกครั้ง

เมื่อพิจารณาในแง่นี้ ผู้นำทางการเมืองของไทยจึงควรตระหนักถึงความสำคัญของเทคโนแครตหรือความเชี่ยวชาญมากขึ้น ควรให้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถเข้ามามีบทบาทที่แท้จริงในการบริหารเศรษฐกิจมากกว่าการให้คำปรึกษาเป็นครั้งคราวเท่านั้น

ในช่วงวิกฤตการณ์น้ำมันโลกครั้งที่สอง เราทราบดีถึงความรอบคอบในสถานการณ์ตั้งรับของผู้นำเทคโนแครตที่สำคัญๆ เช่น ดร.เสนาะ อูนากูล และ ดร.ไพจิตร เอื้อทวีกุล และเราก็ทราบดีเช่นกันว่าตั้งแต่ก่อนวิกฤตการณ์เศรษฐกิจปี 2540 เทคโนแครตของไทยก็เริ่มถูกละเลยและต้องอ่อนแอลงทั้งในแง่บทบาทหน้าที่และความมีส่วนร่วมทางสังคม

แต่ความเสี่ยงจากภาวะเงินเฟ้อโลกและการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดที่รุนแรง และอาจเรื้อรังทำให้ประเทศไทย จำเป็นต้องมีการบริหารนโยบายในทิศทางที่ถูกต้องโดยเร็ว มีการปฏิรูปที่เป็นระบบ และอาศัยความรู้ความเชี่ยวชาญ เป็นองค์ประกอบหลักของกระบวนการกำหนดนโยบาย ที่ต้องอยู่บนพื้นฐานของฐานะทางเศรษฐกิจในระยะยาวมากขึ้น

ผู้นำทางการเมืองควรตอบสนองต่อความจำเป็นนี้เป็นอย่างยิ่ง แม้จะเห็นว่าความเสื่อมถอยโดยรวมของเทคโนแครต จะดำเนินไปค่อนข้างไกลแล้วก็ตาม

หน้า 6