คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย นวลน้อย ตรีรัตน์  มติชนรายวัน วันที่ 11 พฤษภาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 9923

กรณีการจัดซื้อเครื่องตรวจสอบวัตถุระเบิดแบบซีทีเอ็กซ์ 9000 ของสนามบินสุวรรณภูมิจำนวน 26 เครื่อง โดยจัดซื้อผ่านกลุ่มบริษัทผู้รับเหมาก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ ที่จัดซื้อผ่านต่อไปยังบริษัทแพทริออท บิสซิเนส คอนซัลแตนส์ บริษัทไทย ซึ่งเป็นผู้ดำเนินการจัดซื้อเครื่องตรวจวัตถุระเบิดจากบริษัทอินวิชั่นเทคโนโลยีของสหรัฐ แต่ปรากฏว่าบริษัทอินวิชั่นฯ ได้ดำเนินการควบรวมกิจการกับบริษัทจีอี  และในช่วงการตรวจสอบบัญชีของบริษัทในกระบวนการควบรวมนั้น พบว่าบริษัทอินวิชั่นฯ อาจจะทำผิดกฎหมายของสหรัฐอเมริกาในเรื่องการจ่ายสินบนให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อผลประโยชน์ทางการค้าในการขายเครื่องตรวจวัตถุระเบิดให้กับสนามบินในประเทศจีน ฟิลิปปินส์ และไทย

บริษัทอินวิชั่นฯและบริษัทจีอีได้ทำข้อตกลงกับกระทรวงยุติธรรม โดยจ่ายค่าปรับเป็นจำนวนเงิน 800,000 เหรียญสหรัฐ หรือประมาณ 32 ล้านบาท และต้องมีการแก้ไขระบบการดำเนินงานให้สอดคล้องกับกฎหมายแลกกับการไม่ต้องถูกดำเนินคดี ขณะเดียวกันการตรวจสอบบริษัทอินวิชั่นฯโดยคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ได้ระบุว่า บริษัทได้ละเลยการจัดทำระบบบัญชี และระบบการตรวจสอบภายใน ตามที่กฎหมายกำหนด โดยบริษัทอินวิชั่นฯได้ทำผิดใน 3 ข้อหาด้วยกันคือ

(1)ความผิดเกี่ยวกับการเสนอที่จะให้และจ่ายเงินโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย กับเจ้าหน้าที่รัฐของต่างประเทศ เพื่อผลประโยชน์ทางธุรกิจ

(2)ความผิดเกี่ยวกับการละเลยการทำระบบบัญชี และการบันทึกตามที่กฎหมายกำหนด

และ (3) ความผิดเกี่ยวกับการละเลยระบบการตรวจสอบภายในตามข้อกำหนดของกฎหมาย

ทั้งนี้ บริษัทอินวิชั่นฯ ไม่ได้รับหรือปฏิเสธข้อกล่าวหา แต่ได้ตกลงที่จะจ่ายค่าปรับจำนวน 500,000 เหรียญสหรัฐ หรือประมาณ 20 ล้านบาท

ก่อนที่สหรัฐอเมริกาจะมีกฎหมายเพื่อป้องกันการจ่ายสินบน ให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐในต่างประเทศ โดยบริษัทของสหรัฐอเมริกา หรือ Foreign Corrupt Practices Act of 1977 (FCPA) นั้น คณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ของสหรัฐอเมริกาได้พบว่า ในช่วงกลางทศวรรษ 1970 มีบริษัทของสหรัฐอเมริกาที่ทำธุรกิจในต่างประเทศมากกว่า 400 บริษัท ได้ยอมรับว่า ได้มีการจ่ายเงินพิเศษ (เงินสินบน) ให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ นักการเมืองและพรรคการเมืองในต่างประเทศ เพื่อผลประโยชน์ทางการค้าของบริษัท โดยมีจำนวนเงินรวมกันมากถึงสามร้อยล้านเหรียญสหรัฐ หรือประมาณหนึ่งหมื่นสองพันล้านบาท

สภาคองเกรสจึงได้ผ่านกฎหมายเพื่อป้องกันการให้สินบนหรือ FCPA ดังกล่าว ทั้งนี้เพื่อเป็นการป้องกันการจ่ายสินบน ให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ นักการเมือง และพรรคการเมือง เพื่อแลกกับผลประโยชน์ทางการค้า และเพื่อเป็นการสร้างความน่าเชื่อถือ ให้กับการดำเนินธุรกิจของบริษัทอเมริกัน

ทั้งนี้ สาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้จะเป็นเรื่องการห้ามจ่ายสินบน ให้กับเจ้าหน้าที่รัฐของต่างประเทศ เพื่อผลประโยชน์ทางธุรกิจของบริษัท และจะต้องมีการจัดทำระบบการจัดเก็บ การลงบัญชี และระบบบัญชีที่โปร่งใสชัดเจน เพื่อป้องกันการนำเงินไปใช้อย่างไม่ถูกต้องหรือนำไปจ่ายสินบน โดยมีกระทรวงยุติธรรม และคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ เป็นผู้บังคับใช้กฎหมาย

ต่อมาในปี 1997 ประเทศในกลุ่ม OECD(Organization for Economic Cooperation and Development) ได้มีสนธิสัญญาว่าด้วยการต่อต้านการให้สินบนกับเจ้าหน้าที่ของรัฐต่างประเทศในการดำเนินธุรกิจระหว่างประเทศ(Convention on Combating Bribery of Foreign Officials in International Business Transactions)

ซึ่งสนธิสัญญาฉบับนี้มีความคล้ายคลึงกับกฎหมาย FCPA ของสหรัฐ โดยมีชาติสมาชิก OECD ร่วมกันลงนามถึง 35 ชาติด้วยกัน

จากรายงานที่เขียนโดย Danforth Newcomb จากบริษัทกฎหมาย Shearman & Sterling LLP เมื่อวันที่ 15 มีนาคม 2005 ซึ่งได้รวมรวมข้อมูลกรณีบริษัทต่างๆ ของสหรัฐอเมริกาที่ทำผิดกฎหมาย FCPA พบว่า ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา จำนวนกรณีที่ถูกดำเนินคดีมีเพิ่มมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในปี 2002 มีคดีใหม่ 7 คดี ในปี 2003 มีคดีใหม่จำนวน 11 คดี และ ในปี 2004 มีจำนวนคดีใหม่ถึง 18 คดี

รายงานได้สรุปรายละเอียดของกรณีต่างๆ ที่ถูกดำเนินคดีนับตั้งแต่มีกฎหมายมาจนถึงปัจจุบัน โดยทางกระทรวงยุติธรรม มีการดำเนินคดีทางกฎหมายถึง 36 คดีด้วยกัน

คดีต่างๆ เกิดขึ้นในประเทศที่สหรัฐอเมริกาไปทำธุรกิจด้วยทั่วโลก โดยประเทศที่มีหลายบริษัทถูกดำเนินคดีเกิดขึ้นที่เม็กซิโก ส่วนที่อื่นๆ เกิดขึ้น 1-2 คดี เช่นใน คุกไอซ์แลน เม็กซิโก ไนจีเรีย อิรัก จาเมกา แคนาดา เยอรมนี อิสราเอล สาธารณรัฐโดมินิกัน อียิปต์ สาธารณรัฐปานามา อาร์เจนตินา บราซิล ซาอุดีอาระเบีย รัสเชีย คอสตาริกา เฮติ เคนยา ไต้หวัน สาธารณรัฐอาเซอร์ไบจาน เติร์กเมนิสถาน คาซักสถาน เบนิน อินโดนีเซีย

บางกรณีเกิดขึ้นในหลายประเทศพร้อมกันเช่น กรณีบริษัทอินวิชั่นเทคโนโลยี่ขายเครื่องตรวจวัตถุระเบิดในประเทศไทย จีน และฟิลิปปินส์ กรณีบริษัทไมครัสขายเครื่องมือทางการแพทย์ในประเทศฝรั่งเศส ตุรกี สเปน และเยอรมนี โดยมีการจ่ายค่าคอมมิสชั่นให้แพทย์ในโรงพยาบาลของรัฐเพื่อให้มีการซื้อสินค้าของบริษัท

คดีเหล่านี้เกี่ยวข้องกับธุรกิจหลากหลาย เป็นทั้งการขายสินค้าและขายบริการให้หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ ซึ่งเป็นผู้ซื้อหรือจัดจ้าง เช่น ดวงตราไปรษณีย์ อุปกรณ์ อะไหล่ต่างๆ ที่ใช้ในรถยนต์ และเครื่องบินทหารตลอดจนตัวเครื่องเอง อุปกรณ์ทางการแพทย์ เครื่องมือและอุปกรณ์ที่ใช้ธุรกิจน้ำมัน ตลอดจนสัญญาที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น ส่วนในภาคบริการ เช่น สัญญาโฆษณาในรัฐวิสาหกิจ ธุรกิจรับเหมาก่อสร้าง ธุรกิจบริษัทที่ปรึกษา เป็นต้น

โดยได้มีการดำเนินคดีกับบริษัท และเจ้าหน้าที่ของบริษัทที่เกี่ยวข้อง โดยการลงโทษ สำหรับบริษัทจะถูกปรับ และมีเงื่อนไขให้ปรับปรุงระบบการดำเนินงาน ให้สอดคล้องกับกฎของ FCPA ส่วนเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง จะมีโทษตั้งแต่ จำคุก รอลงอาญา และถูกปรับ

ส่วนรูปแบบของการทำผิดตาม FCPA ก็มีหลากหลายเช่นกัน มีตั้งแต่การติดสินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยตรง การให้เงินสนับสนุนพรรคการเมือง การให้ความช่วยเหลือในการหาเสียงของนักการเมือง โดยฝ่ายขายหรือฝ่ายการตลาด หรือตัวแทนทางการค้าของบริษัทหรือที่ปรึกษาของบริษัท ส่วนในกรณีที่เกี่ยวข้องกับประเทศไทยค่อนข้างแตกต่างจากที่กล่าวมา โดยรายละเอียดที่ปรากฏในเอกสารของคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์อธิบายว่า เป็นการขายให้บริษัทเอกชนในประเทศ ซึ่งจะทำกำไรด้วยการนำไปขายต่อให้สนามบินของรัฐในราคาที่แพงขึ้น ทั้งนี้ให้ถือว่าผู้จัดจำหน่าย เป็นตัวแทนของบริษัทที่ขายให้กับหน่วยงานของรัฐ ในการดำเนินคดีที่ผ่านมามักจะมุ่งที่ฝ่ายขายหรือตัวแทน และที่ปรึกษาเป็นหลัก

กรณีนี้เช่นที่เกิดในประเทศไทยไม่ค่อยมีเกิดขึ้น

จาก 36 คดีที่มีการดำเนินการ มี 2 กรณี ที่ไม่ใช่เป็นกรณีการจัดซื้อจัดจ้าง แต่เป็นกรณีที่มีการติดสินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยกรณีแรกเกิดขึ้นในเฮติ เมื่อบริษัทค้าข้าวของอเมริกาใช้เอกสารในการนำเข้าข้าวเข้าไปในเฮติปลอม เพื่อหลีกเลี่ยงการจ่ายภาษี โดยการติดสินบนเจ้าหน้าที่ศุลกากรของเฮติ

ส่วนกรณีที่สองเป็นกรณีที่ถูกเปิดเผยโดยบริษัทแม่ในอเมริกาที่ดำเนินธุรกิจเกี่ยวกับการค้าผลิตภัณฑ์ทางการเกษตรในอเมริกา และประเทศต่างๆ ทั่วโลก ได้แจ้งให้ทางกระทรวงยุติธรรมและคณะกรรมการตลาดหลักทรัพย์ว่า พบการจ่ายเงินที่ผิดปกติในบริษัทสาขาที่อินโดนีเซีย

จากการตรวจสอบพบว่า ได้มีการจ่ายเงินเพื่อติดสินบนเจ้าหน้าที่ของรัฐจำนวน 50,000 เหรียญสหรัฐ หรือ 1 ล้านบาท เพื่อให้ยกเลิกพระราชกฤษฎีกาที่ให้มีการศึกษาเกี่ยวกับผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อม ก่อนที่จะอนุญาตให้ปลูกพืชที่มีการตัดต่อพันธุกรรมได้ ทั้งนี้ บริษัทจะได้ผลประโยชน์จากการประหยัดค่าใช้จ่าย ที่จะต้องทำการศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม

ในกรณีนี้บริษัทได้มีข้อตกลงกับกระทรวงยุติธรรมของสหรัฐ เพื่อไม่ให้ดำเนินคดีอาญาต่อ โดยบริษัทจ่ายเงินค่าปรับเป็นจำนวน 1.5 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือประมาณ 60 ล้านบาทไทย และต้องมีการตั้งบริษัทที่ปรึกษาอิสระ มาดำเนินการตรวจสอบ การดำเนินงานของบริษัทเป็นเวลา 3 ปี ส่วนเจ้าหน้าที่ของบริษัทในอินโดนีเซียถูกปรับเช่นกัน

กรณีต่างๆ ที่เกิดขึ้นและถูกดำเนินคดีภายใต้กฎหมาย FCPA ของสหรัฐอเมริกามีความหลากหลายค่อนข้างมาก ทั้งนี้ในด้านหนึ่งได้สะท้อนให้เห็นความพยายามในการสร้างบรรษัทภิบาลให้เกิดขึ้น เพราะเป็นที่ทราบกันดีว่า ถึงแม้การคอร์รัปชั่นจะเป็นสาเหตุให้การดำเนินธุรกิจมีต้นทุนที่สูงขึ้น แต่ธุรกิจจำนวนมาก ก็ใช้การคอร์รัปชั่นเป็นช่องทาง ในการแสวงหาผลประโยชน์ทางธุรกิจ ส่วนเจ้าหน้าที่ของรัฐก็ใช้อำนาจหน้าที่ที่ตนเองได้รับมา ในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน การคอร์รัปชั่นจึงเป็นการสมยอมกันระหว่างผู้ให้และผู้รับ เพื่อแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ซึ่งกันและกัน โดยต้นทุนของการคอร์รัปชั่นจะตกอยู่กับสังคมและประชาชน

การปราบปรามการคอร์รัปชั่นจึงเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก หาหลักฐานยาก ในประเทศต่างๆ มักจะมุ่งที่การเอาผิดกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ กฎหมาย FCPA จึงเป็นกฎหมายที่แสดงให้เห็นถึงความพยายามในการเอาผิดกับภาคเอกชนหรือผู้ให้

อาจมีคำถามว่า กฎหมายนี้ให้ประโยชน์อะไรกับคนอเมริกันหรือว่าอเมริกามีความปรารถนาดี ในการจะช่วยปราบปรามการคอร์รัปชั่น ที่เกิดขึ้นในประเทศอื่นๆ ด้วย เป็นที่ชัดเจนว่ากฎหมาย FCPA ทำให้ธุรกิจข้ามชาติของอเมริกา ต้องมีการปรับตัว และสร้างลักษณะการดำเนินงานตามรูปแบบของบรรษัทภิบาล โดยยึดความโปร่งใสในการดำเนินธุรกิจ สามารถตรวจสอบได้ สิ่งเหล่านี้จะเป็นผลดีกับผู้ถือหุ้น เพราะถ้าบริษัทเหล่านี้ดำเนินธุรกิจอย่างไม่โปร่งใส จะเป็นหลักประกันได้อย่างไรว่าการฉ้อฉลที่เกิดขึ้นนั้น ดำเนินการเพื่อผลประโยชน์ของบริษัทแต่เพียงอย่างเดียว ไม่ได้มีการฉ้อฉลอย่างอื่นเกิดขึ้นในบริษัท เพื่อผลประโยชน์ของฝ่ายบริหาร หรือเจ้าหน้าที่ของบริษัทเอง ดังนั้น สุดท้ายแล้วกฎหมาย FCPA จึงเป็นประโยชน์กับผู้ถือหุ้นของบริษัทอเมริกันนั่นเอง

ประเทศไทยเอง ถึงแม้จะมีกฎหมายปราบปรามการคอร์รัปชั่น แต่ก็ยังเป็นการเอาผิดกับเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ฝ่ายเดียว ไม่ได้มีการดำเนินคดีกับฝ่ายเอกชน ดังจะเห็นจากกรณีอดีตรัฐมนตรีกระทรวงสาธารณสุข รักเกียรติ สุขธนะ ซึ่งถูกศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตัดสินจำคุกเป็นเวลา 15 ปี เนื่องจากมีความผิดเป็นเจ้าพนักงานใช้อำนาจในตำแหน่งโดยมิชอบ เพื่อประโยชน์ของตน

กรณีรับสินบนจากบริษัทยาจำนวน 5 ล้านบาท ผู้รับสินบนก็อยู่ในคุกแล้ว ส่วนผู้จ่ายสินบนยังไม่ได้ถูกดำเนินการแต่อย่างใด

หน้า 6