คอลัมน์ จอดป้ายประชาชื่น  โดย เศรษฐ์ สันติ psanti@matichon.co.th  มติชนรายวัน วันที่ 02 พฤษภาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 9914

เมื่อสัปดาห์ก่อนนายสามารถ บูรณวัฒนาโชค ผู้อำนวยการอาวุโสฝ่ายนโยบายความเสี่ยงและวิเคราะห์ สายสถาบันการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) แถลงว่า ธปท.ได้ขอให้กระทรวงการคลังอาศัยอำนาจตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 58 หรือ ปว.58 ซึ่งมีสาระสำคัญให้อำนาจฝ่ายบริหารออกประกาศควบคุมกิจการค้าขาย อันกระทบถึงความปลอดภัย หรือผาสุกแห่งสาธารณชน เพื่อใช้กำกับดูแลผู้ประกอบธุรกิจสินเชื่อส่วนบุคคล ด้วยหลักเกณฑ์การควบคุมสินเชื่อส่วนบุคคล (ที่ไม่ใช่ธนาคาร เช่น แคปปิตอล โอเค, อีซี่บาย ฯลฯ)

"ที่ผ่านมาไม่มีหน่วยงานกำกับดูแลธุรกิจสินเชื่อส่วนบุคคล ทำให้มีผู้เข้ามาดำเนินธุรกิจนี้เป็นจำนวนมาก โดยไม่สามารถติดตามรวบรวมข้อมูลได้ ซึ่งหลังจากหลักเกณฑ์มีผลบังคับใช้ ผู้ประกอบการจะต้องรายงานข้อมูลต่างๆ ให้กับ ธปท. ซึ่งการเข้าไปกำกับดูแล น่าจะช่วยให้ผู้ประกอบการเข้ามายังธุรกิจนี้ลดลง เพราะไม่สามารถดำเนินธุรกิจแสวงหากำไรได้อย่างอิสระ เช่นที่ผ่านมา"

นายสามารถบอกด้วยว่า ในอนาคตหากจำนวนผู้ประกอบสินเชื่อส่วนบุคคลมีจำนวนมากเกินไป ธปท.อาจจะจำกัดรายใหม่ที่จะเข้ามาดำเนินธุรกิจนี้

ประเด็นสำคัญของเรื่องนี้คือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง มีอำนาจออกประกาศเพื่อควบคุมธุรกิจเหล่านี้โดยใช้อำนาจตาม ปว.58 ได้หรือไม่ อย่างไร

ในเรื่องนี้คณะรัฐมนตรี(ครม.) มีมติเมื่อเดือนมกราคม 2546 ว่าให้ยกเลิกประกาศของคณะปฏิวัติ และคำสั่งอื่นที่มีลักษณะเดียวกัน โดยในส่วนของ ปว.ได้มอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา รับไปดำเนินการซึ่งการพิจารณา ได้ดำเนินเรื่อยมาจนกระทั่งเดือนกุมภาพันธ์ 2548 สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จึงทำความเห็นเสนอต่อ ครม.มีรายละเอียดยาวหลายหน้า

อย่างไรก็ตามข้อสรุปที่สำคัญคือ ปัจจุบันกิจการที่เคยอยู่ภายใต้การควบคุมของ ปว.58 ส่วนใหญ่มีกฎหมายเฉพาะควบคุมอยู่แล้ว และมีกิจการบางอย่าง ไม่จำเป็นต้องมีการควบคุมอีกต่อไป เช่น กิจการคลังสินค้า ไซโล หรือห้องเย็น ซึ่งปัจจุบันการประกอบกิจการดังกล่าว มีวัตถุประสงค์เพื่อรักษาคุณภาพของสินค้า และสร้างมูลค่าเพิ่ม ให้แก่ผู้ผลิตสินค้า ไม่ใช่เพื่อป้องกันการกักตุนสินค้าดังเช่นในอดีต

มีเพียงบางกิจการที่ยังไม่มีกฎหมายเฉพาะควบคุมจึงมีความจำเป็นต้องอาศัย ปว.58 ในการควบคุมการประกอบกิจการ หรือการอนุญาต เช่น การประกอบธุรกิจบัตรเครดิต การประปา หรือการไฟฟ้า เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่าขณะนี้สภาวการณ์ได้เปลี่ยนแปลงไป ในอดีตการที่สามารถตรากฎหมายกลาง ให้อำนาจฝ่ายบริหารออกกฎหมายลำดับรอง เพื่อกำหนดกิจการที่จะควบคุมเพิ่มเติมได้เช่นเดียวกับประกาศของ ปว.58 เนื่องจากธรรมนูญการปกครอง พ.ศ.2515 ไม่มีบทบัญญัติจำกัดอำนาจของรัฐในการตรากฎหมายมาจำกัดสิทธิเสรีภาพ ในการประกอบกิจการ ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญแห่งฉบับปัจจุบันที่มีมาตรา 50 บัญญัติให้การจำกัดสิทธิ และเสรีภาพในการประกอบกิจการ หรือประกอบอาชีพจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะ และการตรากฎหมายดังกล่าว ก็จะต้องกระทำเท่าที่จำเป็น เพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ รักษาผลประโยชน์ส่วนรวม หรือการจัดให้มีสาธารณูปโภคตามที่มาตรา 87

การตรากฎหมายกลางที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารออกกฎหมายลำดับรองเพื่อกำหนดกิจการที่จะควบคุมเพิ่มเติมเช่นเดียวกับ ปว.58 จึงไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน

คณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นเสนอต่อ ครม.ว่า

1.กำหนดเป็นนโยบายให้ชัดเจนว่า กิจการใดที่ ปว.58 ควบคุมอยู่ในปัจจุบันไม่มีความจำเป็นต้องควบคุมอีกต่อไป โดยคำนึงถึงรัฐธรรมนูญมาตรา 87 ส่วนกิจการใดที่ยังมีความจำเป็นต้องควบคุม ก็มอบหมายให้หน่วยงานที่รับผิดชอบ ไปดำเนินการตรากฎหมายขึ้นมาควบคุมเป็นการเฉพาะให้ครบถ้วน และเมื่อได้มีการตรากฎหมายเฉพาะครบถ้วนแล้วจึงยกเลิก ปว.58 ต่อไป

2.ในระหว่างที่ยังไม่สามารถยกเลิก ปว.58 หากรัฐบาลมีความจำเป็นต้องตรากฎหมายขึ้นมา ควบคุมกิจการที่มีผลกระทบต่อความปลอดภัย หรือผาสุกแห่งสาธารณชนเพิ่มเติม รัฐบาลจะต้องไม่อาศัยอำนาจตาม ปว.58 ตราพระราชกฤษฎีกาหรือออกประกาศเพื่อควบคุมกิจการดังกล่าว เนื่องจากไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญมาตรา 50 ดังที่กล่าวมาแล้ว แต่จะต้องตราเป็นกฎหมายเฉพาะ

ข้อวินิจฉัยดังกล่าวชัดเจนครับว่า การออกประกาศเพื่อควบคุมธุรกิจสินเชื่อส่วนบุคคลขัดต่อรัฐธรรมนูญ

คำถามคือ ถ้ากระทรวงการคลังยังดื้อดึงจะออกประกาศต่อไปแล้วจะทำอย่างไร

คำตอบคือ ผู้ประกอบการสามารถยื่นฟ้องต่อศาลปกครองว่า ประกาศของกระทรวงการคลัง ขัดต่อกฎหมาย และรัฐธรรมนูญซึ่งอาจต้องใช้มาตรา 264 ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดต่อไป

หน้า 20