คอลัมน์ คนเดินตรอก  โดย วีรพงษ์ รามางกูร  ประชาชาติธุรกิจ  หน้า 2 วันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2548 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3700 (2900)

ในการประชุมคณะรัฐมนตรีสัญจร เมื่อวันที่ 14 มิ.ย.ที่จังหวัดพะเยา รัฐบาลได้ประกาศว่ารัฐบาลจะเดินหน้าโครงการขนาดยักษ์ หรือนิยมเรียกทับศัพท์ภาษาฝรั่งกันโดยสื่อมวลชนว่าเมกะโปรเจ็กต์ มีมูลค่าถึง 1.7 ล้านล้านบาท ในระยะเวลา 5 ปีข้างหน้า เป็นข่าวใหญ่กลบข่าวเศรษฐกิจอื่นๆ ไป ความจริงก็ควรจะเป็นข่าวใหญ่กลบข่าวอื่นๆ เพราะเป็นเรื่องใหญ่สำหรับบ้านเราในอนาคต

ที่ว่าเป็นเรื่องใหญ่ก็เพราะว่าความจำเป็นในการลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ใช้เงินมากนั้นตอนนี้มีความจำเป็น เพราะหลังจากเศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัวขึ้นเมื่อ 3-4 ปีที่แล้ว บริการสาธารณะทุกอย่างเริ่มไม่เพียงพอเสียแล้ว ถ้าไม่ลงทุนขยับขยาย ความขาดแคลน ความไม่เพียงพอของสาธารณูปโภค ถนนหนทาง ระบบการขนส่ง ไฟฟ้า น้ำดิบ น้ำประปา ก็จะไม่เพียงพอ และจะกลายเป็นอุปสรรคสำคัญในการลงทุน และการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

ได้ยินมาว่าทุกอย่างไม่เพียงพอแล้วไม่ว่าจะเป็นทางด่วน ทางหลวง ระบบขนส่งมวลชน ท่าเรือแหลมฉบัง มาบตาพุด สนามบินดอนเมืองเต็มมานานแล้ว เครื่องบินต้องเข้าแถวรอขึ้นรอลงมานานแล้ว พอสนามบินสุวรรณภูมิเปิดก็เต็มทันที ต้องลงทุนต่อทันที ดอนเมืองปิดไม่ได้ โรงกลั่นน้ำมันก็ใช้กำลังผลิตเต็มที่แล้ว ที่สำคัญข้างหน้าถ้าไม่รีบลงทุนไฟฟ้าก็จะไม่พอ

ขณะที่ความจำเป็นที่รัฐบาลและรัฐวิสาหกิจต้องลงทุนมีจริง แต่ก็มีความเสี่ยงที่จะเป็นภาระทางการเงิน และฐานะทางการเงินของประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งฐานะทางการเงินที่เป็นเงินตราต่างประเทศ

แม้ว่ารัฐบาลจะประกาศแหล่งของเงินทุนที่จะนำมาจับจ่ายใช้สอยในการลงทุน แต่เกรงว่าจะเป็นภาระต่อฐานะการเงินของประเทศในอนาคต

ที่อยากทราบมากที่สุดก็คือโครงการต่างๆ 1.7 ล้านล้านบาทนี้ มีส่วนที่จะต้องจ่ายเป็นเงินตราต่างประเทศเท่าไหร่ ทั้งที่เป็นรายจ่ายโดยตรง และรายจ่ายทางอ้อม

ที่ว่าเป็นรายจ่ายที่เป็นเงินตราต่างประเทศโดยตรงก็เช่นต้องนำเข้าเครื่องมือเครื่องจักร ค่าที่ปรึกษาบุคลากรต่างๆ นานา ส่วนที่ไม่ต้องนำเข้า ซื้อจากผู้ผลิตในประเทศไทยเป็นเงินบาทเท่าไหร่ เช่น อิฐ หิน ปูน ทราย ไม้อัด เครื่องมือ เครื่องใช้ ที่เราผลิตได้เอง

ที่ว่าเป็นรายจ่ายเงินตราต่างประเทศทางอ้อมก็เพราะปูนซีเมนต์ เหล็กเส้น เครื่องจักร เครื่องไม้เครื่องมือที่ผลิตในเมืองไทย ก็ยังต้องใช้วัตถุดิบ เช่น พลังงาน ชิ้นส่วนจากต่างประเทศอยู่ด้วย มีค่าแรงคนไทยเท่านั้นที่ไม่มีส่วนของรายจ่ายเป็นเงินตราต่างประเทศ

เมื่อมีการลงทุนมากขึ้น การนำเข้าก็มากขึ้น อย่างที่ไอเอ็มเอฟเตือนว่าต่อไปนี้ดุลการค้า และดุลบัญชีเดินสะพัด จะขาดดุลมากขึ้นไปอีกอย่างน้อย 5 ปี กว่าโครงการจะแล้วเสร็จและทำรายได้ให้เรา การขาดดุลเช่นว่า จะชดเชยการขาดดุลอย่างไร

ในสมัยป๋าเปรมเคยจำได้ว่าโครงการขนาดใหญ่ของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจนี้ จะมีสัดส่วนของการต้องใช้เงินตราต่างประเทศประมาณ 70 เปอร์เซ็นต์ แต่เดี๋ยวนี้เราเจริญขึ้นมีของที่ผลิตในเมืองไทยมากขึ้น สัดส่วนนี้อาจจะลดลงได้ ถ้าเดาเอาว่ามีสัดส่วนต้องนำเข้าสัก 50 เปอร์เซ็นต์ ก็แปลว่าเราต้องจ่ายเงินตราต่างประเทศเพื่อโครงการนี้ถึง 8.6 แสนล้านบาท หรือ 2.15 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ

ตามที่รัฐบาลแถลงว่าใช้เงินจากงบประมาณแผ่นดินบ้าง จากรายได้ของรัฐวิสาหกิจบ้าง จากการกู้ยืมภายในประเทศเป็นส่วนใหญ่ จะกู้จากต่างประเทศเพียง 3 แสนล้านบาท และอื่นๆ ซึ่งไม่ทราบว่ากู้เป็นเงินบาทหรือดอลลาร์อีก 1 แสนล้านบาท

การใช้แหล่งเงินทุนต่างๆ ที่กล่าวมาที่ส่วนใหญ่เป็นเงินบาทก็ต้องเอาเงินบาทไปซื้อเงินดอลลาร์ จากธนาคารพาณิชย์ หรือจากธนาคารชาติ ซึ่งไม่มีทางพอเพราะธนาคารพาณิชย์ขณะนี้ อย่างมากก็มีสินทรัพย์เป็นเงินตราต่างประเทศ ประมาณหมื่นล้านเหรียญสหรัฐ ธนาคารชาติมีทุนสำรองอยู่ 4 หมื่น 8 พันล้านเหรียญสหรัฐ เป็นทุนสำรองเงินตราของฝ่ายออกบัตร เสียกว่าครึ่ง ดุลการค้าก็ขาดดุล ดุลบัญชีเดินสะพัด ถึงไม่มีโครงการยักษ์เหล่านี้ก็ขาดดุลแล้ว จะเอาเงินตราต่างประเทศที่ไหนมาจับจ่าย จึงจะไม่เป็นอันตรายต่อค่าเงินบาทในอนาคต

ดังนั้นการกู้จากต่างประเทศในจำนวนเท่าๆ กับรายจ่ายที่ต้องจ่ายเป็นเงินตราต่างประเทศใน 5 ปีข้างหน้าจึงมีความจำเป็น มิฉะนั้นความเป็นไปได้ของโครงการก็จะไม่มี เงินบาทในตลาดมีพอแต่ดอลลาร์มีไม่เพียงพอที่จะใช้ในการลงทุน

เมื่อเป็นเช่นนี้ก็อยากจะทราบว่าแหล่งกู้เงินดอลลาร์มาจ่ายมีที่ใดบ้าง

แหล่งที่ใหญ่ที่สุดและเป็นไปได้มากที่สุดก็คือ เงินกู้จากผู้ที่ขายของให้เรา หรือมาจากสถาบันการเงินทางการของประเทศ ที่ขายของให้เราที่เราเรียกว่า "supplier Credit" เช่น เยอรมนีก็ Kfw ญี่ปุ่นก็ JBIC อเมริกาก็ US Exim Bank เป็นต้น ถ้าเป็นสถาบันการเงินระหว่างประเทศก็ธนาคารโลก ธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย เป็นต้น ส่วนที่จะให้รัฐวิสาหกิจเจ้าของโครงการไประดมทุนจากตลาดทุน โดยการไปขายพันธบัตรระยะยาว ค้ำประกันโดยรัฐบาล จะทำได้แค่ไหนอย่างไร เพราะเครดิตหรือความน่าเชื่อถือของเมืองไทยยังไม่ถึงระดับลงทุนได้ หรือฝรั่งเรียกว่า "investment grade" ยังอีกขั้นหนึ่งถึงจะถึง

ที่รัฐบาลแถลงว่าจะระดมทุนจากแหล่งภายในเป็นส่วนใหญ่ จึงยังไม่ทำให้หายข้องใจ ยังไม่หายสงสัย แม้จะเชื่อว่ากระทรวงการคลังคงคิดอยู่แล้วก็ตาม

ถ้าเป็นไปได้อยากให้ทำการบ้านเพิ่มเติม แล้วถ้าบอกได้ว่าจะมีเงินดอลลาร์มาชำระเงินต้น และดอกเบี้ยเพียงพอ ไม่ทำให้เสถียรภาพทางการเงินในระยะยาวเสียหายก็ยิ่งดี เพราะข้อมูลนี้จะทำให้เกิดความมั่นใจยิ่งขึ้นในระยะยาว

ถ้ายิ่งบอกได้ว่าส่วนของการนำเข้าเพราะโครงการการลงทุนนี้ ส่วนหนึ่งจะทำโดยการแลกเปลี่ยนสินค้าที่เรามีเหลือเฟือ ที่เรานิยมเรียกว่า barter trade หรือ counter trade ก็ยิ่งดี

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่อประโยชน์ในการระดมทุนจากตลาดทุนก็ไม่ใช่คำตอบ เพราะเป็นการระดมทุนที่เป็นเงินบาทอยู่ดี

เรื่องที่สองที่สำคัญก็คือ การเลือกโครงการต้องแน่ใจว่าจะต้องคุ้มทุนทางเศรษฐกิจ อย่ามีโครงการที่ฝรั่งเขาเรียกว่า "โครงการช้างเผือก" หรือ "white elephant projects" คือเป็นโครงการที่ไม่คุ้มทุน ถ้าจะให้อยู่ได้ต้องมีกำแพงภาษีช่วยเพราะผลิตในราคาแพงกว่าการนำเข้า หรือถ้าจะให้อยู่ได้ต้องมีการชดเชยจากรัฐบาล ซึ่งเท่ากับเอาเงินภาษีอากรจากประชาชนไปช่วยอุ้ม เพราะช้างเผือกหากินไม่เป็นต้องคอยซื้ออาหารป้อนให้

บางโครงการก็ดีคุ้มทุนถ้ารัฐบาลคิดค่าบริการตามต้นทุน แต่ด้วยเหตุผลทางการเมือง รัฐบาลก็ไปลดราคาค่าบริการให้ เมื่อต้นทุนแพงขึ้น ก็ต้องขึ้นค่าบริการ แต่รัฐบาลไม่กล้าขึ้นค่าบริการ

แต่รัฐบาลทุกยุคทุกสมัย ก็มักจะใช้เหตุผลทางการเมือง ลดค่าบริการหรือไม่ยอมขึ้นค่าบริการ เมื่อต้นทุน เช่น ราคาน้ำมัน หรือราคาพลังงานแพงขึ้น หรือไม่ก็ไม่ปรับราคาน้ำมันให้สะท้อนความเป็นจริง ก็เท่ากับชดเชยราคาค่าสาธารณูปโภคอื่นๆ ในทางอ้อมไปในตัวด้วย

ในโครงการที่เสนอมามีโครงการขนส่งมวลชนถึง 4 แสน 2 หมื่นล้าน การขนส่งและการคมนาคม 3 แสน 3 หมื่นล้าน ซึ่งน่าจะมีสัดส่วนของการนำเข้าสูง ถ้าลงทุนไปแล้วไม่สามารถใช้หลักใครใช้ใครจ่าย เก็บรายได้ให้คุ้มทุน ภาระต่อส่วนรวมของประเทศก็จะหนักมาก

ที่อยากรู้ก็คือ แม้โครงการเหล่านี้จะทำรายได้คุ้มกับทุนที่ลงไป สามารถจ่ายเงินต้นจ่ายดอกเบี้ยคืนได้ แต่รายได้ก็เป็นเงินบาท เวลาจ่ายคืนเงินต้นและดอกเบี้ยก็ต้องจ่ายเป็นเงินตราต่างประเทศ ก็ต้องเอาเงินบาทซื้อเงินตราต่างประเทศไปจ่ายคืน ดังนั้นในระยะต่อไปก็ต้องคำนึงว่าเราจะมีรายได้จากการส่งออกสินค้าและบริการมากพอที่จะส่งคืนต้นและดอกเบี้ยทันหรือไม่ ซึ่งเป็นเรื่องอนาคตระยะยาว คาดการณ์ได้ยาก แต่คิดว่าไม่น่าจะมีปัญหา ถ้าเงินกู้เป็นเงินกู้ระยะยาว ระยะปลอดหนี้ 10 ปี ระยะคืนเงินต้น 30 ปี ถึง 50 ปี เป็นต้น เพราะถ้าโครงการเหล่านี้เสร็จ เศรษฐกิจขยายตัวสูงขึ้น การผลิตและการส่งออกก็คงขยายตัวตามไป จนเพียงพอในการชำระหนี้ การเลือกโครงการที่คุ้มค่าจึงมีความสำคัญ

โครงการบางอย่าง เช่น โครงการขนส่งมวลชน ไม่ใช่โครงการเพื่อคนจน แต่เป็นโครงการสำหรับคนชั้นกลางและคนมีฐานะ เป็นโครงการที่ช่วยให้คนชั้นกลางและคนมีฐานะมีทางเลือกไม่ต้องใช้รถประจำทาง หรือใช้ถนน ถนนและรถประจำทางจะได้มีเหลือให้คนจนได้มีใช้รวดเร็วมากขึ้น เมื่อไม่ใช่โครงการสำหรับคนจนก็ไม่ควรจะเก็บค่าบริการต่ำกว่าต้นทุนและควรเชื้อเชิญให้เอกชนมาลงทุน แทนที่จะซื้อคืนจากเอกชน รัฐบาลจะได้เหลือเงินทุนไปลงทุนอย่างอื่น

เรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งก็คือ ราคาของโครงการควรจะเป็นราคาที่ต่ำสุดเท่าที่จะทำได้ ดังนั้นการประมูล การบริหารโครงการ และต้นทุนทางการเงิน ทำอย่างไรจึงจะโปร่งใส และเป็นต้นทุนแท้ๆ ไม่มีต้นทุนการเมือง หรือต้นทุนแฝงอื่นๆ เพิ่มเติมขึ้นไปอีก

ลำพังต้นทุนแท้ๆ ของโครงการยักษ์เหล่านี้จะหารายได้ให้เพียงพอมาชำระค่าโครงการทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยก็ลำบากอยู่แล้ว หากต้องบวกค่าใช้จ่ายอย่างอื่นที่ไม่สมควรเข้าไปอีก ในที่สุดก็ต้องเอาเข้าไปบวกในค่าบริการให้มีราคาแพงขึ้น ผู้รับบริการหรือไม่ก็ประชาชนผู้เสียภาษีต้องรับภาระเพิ่มเข้าไปอีกในกรณีที่โครงการนั้นในอนาคตขาดทุน

ดูอย่างโครงการรถไฟฟ้าบนดิน สร้างทางต่อที่ปลายถนนสาทรข้ามแม่น้ำเจ้าพระยาไปถึงฝั่งธนฯลงทุนเสร็จไปนานเป็นปีแล้ว แต่ก็ไม่ยอมประมูลให้เอกชนมาวางรางซื้อรถมาวิ่งสักที ประสิทธิภาพการบริหารจัดการอย่างนี้ก็สร้างต้นทุนให้กับสังคมไม่น้อยเหมือนกัน ซึ่งถามหลายคนว่าทำไมเป็นเช่นนั้นก็ไม่มีใครตอบได้

เรื่องสุดท้ายคือ เรื่องประสิทธิภาพ กิจการสาธารณูประโภคใหญ่ๆ ยังเป็นกิจการผูกขาดโดยรัฐบาล ใครๆ ก็รู้ว่าประสิทธิภาพสูงสุดจะเกิดในกิจการผูกขาดได้ยาก ไม่ว่าจะเป็นการผูกขาดโดยรัฐบาลหรือเอกชน จุดมุ่งหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจึงไม่ใช่เพื่อระดมทุนมาลงทุน เรื่องนี้เป็นเรื่องรอง เรื่องที่สำคัญที่สุดของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ก็คือเรื่องประสิทธิภาพ เครื่องมือในการสร้างประสิทธิภาพที่ดีและได้เป็นกอบเป็นกำที่สุดก็คือ ยกเลิกหรือลดอำนาจการผูกขาดของรัฐวิสาหกิจ และกิจการของเอกชน ถ้าได้ทำควบคู่กันไปกับการลงทุนในโครงการยักษ์เช่นนี้ได้ ก็เป็นเรื่องน่าสรรเสริญ แต่น่าเห็นใจในปัญหาการเมืองเรื่องของสหภาพแรงงาน แต่ควรจะเริ่มทำไปเรื่อยๆ เมื่อโอกาสอำนวย

ขอให้ประเทศไทยโชคดี

หน้า 2