รายงาน  ประชาชาติธุรกิจ หน้า 18  วันที่ 28 มีนาคม 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 3674 (2874)

ภายหลังจากที่ประเทศไทยได้เข้าสู่วิกฤตเศรษฐกิจเมื่อปี 2540 ทุนสำรองระหว่างประเทศสุทธิ ถูกใช้ไปในการปกป้องค่าเงินบาทของประเทศเกือบหมด ภาคเอกชนขาดความเชื่อมั่นในระบบการเงินของประเทศ ที่ต่างพากันขนเงินลงทุนย้ายออกไปนอกประเทศอย่างต่อเนื่อง ส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อค่าเงินบาท และสภาพคล่องภายในประเทศ จนทำให้ผู้ฝากถอนเงินฝากออกจากสถาบันการเงินหลายแห่ง และท้ายที่สุดรัฐบาล ได้มีการปิดกิจการสถาบันการเงิน 56 แห่ง เนื่องจากสถาบันการเงินเหล่านี้ขาดสภาพคล่องอย่างรุนแรง และมีระดับของสินทรัพย์ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้เพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมาก ต่อมาเพื่อเป็นการสร้างความมั่นใจ ให้กับผู้ฝากเงินและนักลงทุน ตลอดจนหยุดยั้งความตื่นตระหนกที่เกิดขึ้นและเพื่อหยุดการไหลของเงิน

เมื่อวันที่ 5 สิงหาคม พ.ศ.2540 รัฐบาลต้องแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการออกพระราชกำหนด แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2485 ด้วยการรับประกันผู้ฝากเงิน และเจ้าหนี้ที่สุจริตของสถาบันการเงินทั้งระบบ โดยมีกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน (FIDF) ในฐานะที่เป็นพระเอกของเรื่องนี้เข้าไปทำหน้าที่รับประกันเงินฝากและเจ้าหนี้ ซึ่งในขณะนั้นมียอดหนี้สินรวมทั้งสิ้น 1,004,000 ล้านบาทที่กองทุนฟื้นฟูฯจะต้องเข้าไปรับผิดชอบ

ณ สิ้นปี 2540 กองทุนฟื้นฟูฯมีหนี้สินเพิ่มขึ้นทันที 893,111 ล้านบาท โดยหนี้สินดังกล่าวเกิดจากการจัดหาสภาพคล่อง ให้กับสถาบันการเงิน 56 แห่ง ที่ถูกปิดกิจการ และสถาบันการเงินอื่นๆ ที่กองทุนฟื้นฟูฯเข้าไปแทรกแซงในเวลาต่อมา โดยสถาบันการเงินที่ถูกปิดกิจการทั้งหมดไม่มีดอกเบี้ยรับเพราะที่มีอยู่ในสถาบันการเงินส่วนใหญ่จะเป็นหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPL) ในขณะที่กองทุนฟื้นฟูฯ มีภาระดอกเบี้ยจ่ายจากการออกพันธบัตรระยะสั้นในอัตรา 20% ต่อปี และในบางช่วงต้องจ่ายดอกเบี้ยให้กับผู้ถือพันธบัตรในอัตรา 24% เพื่อนำเงินที่ระดมได้จากการออกพันธบัตร ขายให้กับสถาบันการเงินใหญ่ๆ ที่มีสภาพคล่องเหลือมาปล่อยกู้ให้กับสถาบันการเงินที่ขาดสภาพคล่อง ส่งผลให้อัตราดอกเบี้ยในตลาดเงินเกิดการบิดเบือนผิดปกติ และท้ายที่สุดได้ส่งผลกระทบต่อฐานะการเงิน ของกองทุนฟื้นฟูฯเองจนกระทั่งเงินกองทุนติดลบ ไม่อยู่ในวิสัยที่จะเข้าไปช่วยสถาบันการเงินอื่นๆ

ต่อมาในยุคสมัยของรัฐบาลชวน หลีกภัย ที่มีนายธารินทร์ นิมมานเหมินท์ เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง จึงได้ตัดสินใจแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นในขณะนั้นด้วยการออกพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังออกพันธบัตรกู้เงิน เพื่อชดเชยความเสียหายให้กองทุนฟื้นฟูฯ พ.ศ.2541 ในวงเงิน 500,000 ล้านบาท หรือที่เรียกว่า FIDF 1 โดยกำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ต้องนำส่งเงินเข้ามาใช้หนี้ที่เป็นเงินต้นประมาณ 90% ของกำไรสุทธิของ ธปท. รวมทั้งเงินรายได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจด้วย โดยคาดว่าจะชำระหนี้หมดภายใน 30 ปี ส่วนภาระดอกเบี้ยที่เกิดขึ้นจากการออกพันธบัตร ทางกระทรวงการคลังจะเป็นผู้รับผิดชอบด้วยการจัดงบประมาณมาจ่าย

จากนั้นกระบวนการของการโอนหนี้ภาคเอกชนมาเป็นหนี้สินของรัฐบาลได้เริ่มขึ้น ณ สิ้นปี 2543 มียอดหนี้สินหรือที่เรียกว่าหนี้สาธารณะของรัฐบาลจากการแก้ไขปัญหาหนี้สินของกองทุนฟื้นฟูฯรวมทั้งสิ้น 2,613,336 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปี 2539 ยอดหนี้สาธารณะอยู่ในระดับ 685,234 ล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นจากปี 2539 ประมาณ 282% ต่อมาในสมัยของรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร 1 ฐานะการเงินของตัวกองทุนฟื้นฟูฯ เอง ยังไม่ได้รับการแก้ไข ทั้งในฝั่งของหนี้สินที่ส่วนใหญ่จะเป็นหนี้สูญ และฝั่งเงินกองทุนก็ยังติดลบอยู่เป็นจำนวนมาก ทางรัฐบาลก็ยังคงเดินหน้าแก้ไขปัญหาหนี้สินของกองทุนฟื้นฟูฯ ด้วยการทยอยดึงหนี้ของกองทุนฟื้นฟูฯ เข้ามาเป็นหนี้สินของรัฐบาลโดยตรง โดยการออกพันธบัตรชดเชยความเสียหายให้แก่กองทุนฟื้นฟูฯเป็นครั้งที่ 2 หรือที่เรียกว่า FIDF 2 ในวงเงิน 112,000 ล้านบาท และพันธบัตร FIDF 3 อีกเป็นจำนวน 780,000 ล้านบาทในเวลาต่อมา

เมื่อรวมความเสียหายที่เกิดขึ้นกับกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินทั้ง 3 กองคือ FIDF 1, FIDF 2 และ FIDF 3 กองทุนฟื้นฟูฯมีความเสียหายจากการเข้าไปแก้ไขปัญหาสถาบันการเงินในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจรวมแล้วเกือบ 1.4 ล้านล้านบาท

จากรายงานหนี้สาธารณะคงค้าง ณ วันที่ 31 ธันวาคม พ.ศ.2547 รัฐบาลออกพันธบัตรรัฐบาลมาชดเชยความเสียหาย ให้กับกองทุนฟื้นฟูฯไปแล้ว 984,263.90 ล้านบาท และยังค้ำประกันหนี้สินให้กับกองทุนฟื้นฟูฯ (FIDF 2) ที่ยังอยู่ในบัญชีงบดุลของ กองทุนฟื้นฟูฯเองอีก 40,000 ล้านบาท รวมวงเงินที่รัฐบาลเข้าไปรับผิดชอบด้วยการดึงเข้ามาเป็นหนี้สินของรัฐโดยตรง และค้ำประกันให้คิดเป็นจำนวนรวมถึง 1,024,263.90 ล้านบาท ส่วนที่เหลือหนี้ที่ทางกระทรวงการคลัง ยังไม่ได้เข้าไปรับผิดชอบกองอยู่ที่กองทุนฟื้นฟูฯ มีเหลืออีกประมาณ 339,775.10 ล้านบาท ซึ่งส่วนใหญ่เป็นหนี้ระยะสั้นเกือบทั้งสิ้น

และจากการมีมูลหนี้ที่ยังหลงเหลืออยู่ในบัญชีของกองทุนฟื้นฟูฯทั้งหมดกว่า 300,000 ล้านบาท ที่ได้ผ่านการตรวจทาน จากสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) และมีการตรวจสอบรับรองบัญชีงบดุลแล้วในช่วงปลายปีที่แล้ว พบว่ามีความเสียหายที่สามารถพิสูจน์ได้อย่างชัดเจนหรือมีหนี้สูญอยู่ในบัญชีของกองทุนฟื้นฟูฯอยู่ประมาณ 130,000 ล้านบาท ซึ่งความเสียหายดังกล่าวนี้รัฐบาลจะต้องออกพันธบัตร FIDF 3 มาชดเชยความเสียหายให้ในปีงบประมาณ 2549

อย่างไรก็ตาม ในปีงบประมาณ 2548 รัฐบาลมีแผนที่จะออกพันธบัตรมาชดเชยความเสียหายให้กองทุนฟื้นฟูฯ รวมทั้งการออกพันธบัตรเพื่อนำมาทดแทนพันธบัตร FIDF 1 และ FIDF 2 ที่ครบกำหนดไถ่ถอน (rollover) คิดเป็นวงเงิน 195,000 ล้านบาท  แต่ในปี 2547 ที่ผ่านมาทาง ธปท.ได้นำส่งกำไรเข้ามาใช้หนี้ประมาณ 10,000 ล้านบาท ตามพระราชกำหนดแล้วจะต้องนำเงินที่ ธปท.นำส่งไปไถ่ถอนพันธบัตรของ FIDF 1 ที่ครบกำหนดไถ่ถอน ซึ่งจะมีผลทำให้แผนการออกพันธบัตรรัฐบาล เพื่อชดเชยความเสียหายของกองทุนฟื้นฟูฯลดลงไปเหลือ 185,000 ล้านบาท และเพื่อเป็นการรักษาระดับความต่อเนื่องของการออกพันธบัตรรัฐบาล ทางกระทรวงการคลังได้ไปขอใช้วงเงินพันธบัตร FIDF 3 ที่มีแผนการที่จะออกพันธบัตรในปีงบประมาณ 2549 ในวงเงิน 130,000 ล้านบาท มาออกในปีงบประมาณ 2548 แทนเป็นวงเงิน 10,000 ล้านบาท ทำให้ยอดการออกพันธบัตรรัฐบาลเพื่อมาทดแทนพันธบัตรของกองทุนฟื้นฟูฯที่ครบกำหนดไถ่ถอนในปี 2548 กลับไปอยู่ที่ยอดเดิมคือ 195,000 ล้านบาท โดยแผนการออกพันธบัตรรัฐบาลในปีนี้ส่วนหนึ่งจะเป็นการออกพันธบัตรออมทรัพย์ ขายให้กับประชาชนทั่วไปที่เคยออกมาขายในปีที่ผ่านมา ทั้งนี้เพื่อเป็นการสนับสนุนการออมภายในประเทศ

สรุปที่กล่าวมาข้างต้นคือ ลำดับเหตุการณ์ที่สำคัญในช่วง 8 ปีที่ผ่านมา ในการแก้ปัญหาสถาบันการเงินของรัฐบาล ผ่านกลไกของกองทุนฟื้นฟูฯ ตลอดจนกระบวนการโอนหนี้เน่าของภาคเอกชนมาเป็นหนี้ของรัฐวันนี้ไปถึงไหนแล้ว และถึงเวลาที่จะนำสถาบันประกันเงินฝากมาใช้ได้หรือยัง