คอลัมน์ เส้นสายลายคิด  ดร.วิชัย ตุรงค์พันธุ์ ผู้อำนวยการโครงการปริญญาเอกเศรษฐศาสตร์ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) wichai.t@nida.ac.th ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2 วันที่ 24 มีนาคม 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 3673(2873)

เราท่านทั้งหลายยังคงจำได้ว่า รัฐบาลที่แล้วมีการเดินหน้าในเรื่องการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ พร้อมกับการฟื้นฟูเศรษฐกิจ ในหลายมิติ แต่เรื่องหนึ่งซึ่งถือว่าเป็นความมุ่งมั่นของรัฐก็คือ การแก้ปัญหาความยากจนของคนไทย เพื่อไม่ให้ติดอันดับต้นๆ ของเอเชีย จากช่วงเริ่มต้นของรัฐบาลชุดที่แล้วเมื่อพิจารณาจำนวนคนจนพบว่ามีเหลืออยู่ราว 6 ล้านคนทั่วประเทศ หรือร้อยละ 10 โดยประมาณจากตัวเลขสภาพัฒน์ปี 2546

นโยบายการเพิ่มศักยภาพในระดับรากหญ้าเริ่มต้นด้วยซีรีส์ของนโยบาย ซึ่งยังความตื่นเต้นให้บังเกิดขึ้นกับคนไทย และประชากรโลกด้วยโครงการในลักษณะ "สามสอดคล้อง" คือ ลดรายจ่าย เพิ่มรายได้ ขยายความคล่องตัว โครงการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ (Village and Communities Fund Program) นับเป็นนโยบายที่ถูกไฮไลต์มาก ด้วยการเปิดตัวด้วยเงินกว่า 7 หมื่นล้านบาทที่พุ่งตรงไปสู่หมู่บ้านทั่วประเทศในระยะเวลาอันสั้น โดยแต่ละหมู่บ้านจะได้รับเงินหนึ่งล้าน ในนามกองทุนเงินล้านที่เปิดโอกาสให้สมาชิกในหมู่บ้าน มีส่วนร่วมรับผิดชอบในการดูแลเงินกองทุนนี้ เพื่อประโยชน์สุขของคนยากจนในพื้นที่ โครงการนี้ให้สินเชื่อรายย่อย ที่ยิ่งใหญ่ที่สุดในโลกก็ว่าได้ การเริ่มโครงการนี้ทำให้การให้สินเชื่อรายย่อยอย่างธนาคารกรามีน (Grameen Bank) ของบังกลาเทศและการดำเนินงานของสินเชื่อชนบทของประเทศต่างๆ ต้องเรียกพี่ชาย กองทุนหมู่บ้านนี้ช่วยให้ประเทศโตจริงกว่า 30,000 ล้านบาท หรือร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติของไทย (GDP) ในช่วงดำเนินนโยบายโดยประมาณ เสมือนมีเค้กก้อนใหญ่ขึ้น ทำให้การบริหารประเทศมีข้อจำกัดน้อย ตรงนี้เป็นข้อดีของนโยบาย จึงไม่ต้องแปลกใจว่ามีการเน้นถึงความคล่องตัวในชุมชนและ GDP ควบคู่กันไป

สิ่งที่น่าสนใจอยู่ที่ว่า กองทุนหมู่บ้านจะไม่หยุดเพียงในระดับกองทุน "ไม่เป็นทางการ" เหมือนในปัจจุบัน แต่มีความทะเยอทะยาน จะก้าวสู่กองทุน "มีระดับ" หรือ กองทุน "นิติบุคคล" ทั้งนี้เพื่อลดปัญหาการแบกรับภาระอันหนักอึ้ง ของผู้เป็นประธานคณะกรรมการกองทุน ที่มิได้มีตัวบทกฎหมายเพื่อบีบบังคับสมาชิกที่มีความประพฤติไม่ดีให้หลาบจำ และรวมถึงประเด็นอื่นๆ อาทิ ด้านภาษี เป็นต้น

นอกจากนี้ด้วยความเข้มแข็ง (ตามภาษานักพัฒนา) ของหมู่บ้านในการบริหารกองทุนทำให้ภาครัฐเห็นว่า เป็นเวลาอันควรที่ต้องเริ่มเดินเครื่องเรื่องการเป็นนายแบงก์ หรือเปลี่ยนโฉมกองทุนเป็นธนาคารหมู่บ้าน (Village Bank) หลักการง่ายๆ ของธนาคารหมู่บ้านนี้ ง่ายนิดเดียวที่ว่า กิจกรรมธนาคารหมู่บ้านจะรวมถึงการรับฝากเงิน การลงทุนและการให้กู้ ซึ่งนับเป็นการให้บริการที่พร้อมสรรพเช่นเดียวกับธนาคารทั่วๆ ไป โดยหลักการแล้วธนาคารหมู่บ้าน เป็นการเพิ่มเสริมการออมในชุมชนให้เกิดขึ้น (ซึ่งเป็นสิ่งที่ควรส่งเสริม) โดยเปิดโอกาสให้ธนาคารโดยผู้บริหารธนาคาร สามารถใช้ประโยชน์ของเงินฝาก และเงินต้นที่โอนจากกองทุนหมู่บ้านปกติให้เกิดประโยชน์สูงสุด เมื่อเหตุการณ์ดำเนินมาจนถึงจุดนี้ จึงมีการถกเถียงว่า จะดีจริงหรือไม่ ถ้าจะให้เกิดกองทุนแปลงสภาพเป็นธนาคารหมู่บ้านจริงๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีการช่วยเหลือจากธนาคาร พี่เลี้ยงอย่างธนาคารออมสินที่มุ่งจะให้เกิดธนาคารในลักษณะนี้ให้ได้ราว 100 ธนาคารในปี 2548 ในขณะที่ ธ.ก.ส.ก้าวไกลกว่าด้วยการตั้งเป้าให้ถึง 2,000 แห่งในระยะเวลาหนึ่งปี ในส่วน สทบ. ซึ่งเป็นหน่วยประสานกลางก็เดินเครื่องเต็มกำลังเพื่อให้ธนาคารดังกล่าวเป็นจริงขึ้นมา

เหตุการณ์ในเรื่องนี้ทำให้ผมเกิดคิดให้มีตัวละครชื่อ นายสมบัติ (นามสมมติ) ซึ่งเป็นนักลงทุนอิสระในหมู่บ้าน ซึ่งคิดจะผันชีวิตตนให้มีความก้าวหน้าจากการลงทุน นายสมบัติรู้ว่าการกู้จากธนาคารหมู่บ้านมีดอกเบี้ยพอสมควร แต่คงไม่ได้โหดร้ายเหมือนธนาคารพาณิชย์ทั่วไป จึงเริ่มดำเนินการกู้จากธนาคารหมู่บ้านหลายแห่ง เพื่อระดมทุนของตนในระดับหนึ่ง ซึ่งอาจต้องจ่ายดอกเบี้ยในอัตรา (ตัวอย่าง) ร้อยละ 8-10

นายสมบัตินำเงินที่ระดมได้ไปลงทุนในธุรกิจร้านอาหารในกรุงเทพฯ ด้วยความมุ่งมั่นว่า จะก่อร่างสร้างตัวได้ แต่บุญไม่พาวาสนาไม่ส่ง ร้านอาหารไม่ประสบความสำเร็จดังคิด สมบัติต้องคิดกู้จากแหล่งอื่นๆ นอกระบบเพื่อจ่ายหนี้คืนให้กับธนาคารหมู่บ้าน สมบัติมีหนี้ ประเด็นนี้พอรับได้เพราะเห็นชัด แต่คิดให้ดีๆ จะเห็นว่า การกระทำของนายสมบัติเป็นการดึงทรัพยากรจากชนบทสู่เมือง (Rural to Urban) ซึ่งโดยปกติระดับความอ่อนไหวของเมืองต่อภาวะโลกาภิวัตน์จะมีสูง ความล้มเหลวของเมือง (Failure at Urban Settings) เชื่อมต่อและกระทบภาคชนบทโดยตรงผ่านการกู้ยืมข้ามระดับเศรษฐกิจเฉกเช่น การกระทำของนายสมบัติ ภาคชนบทจึงอ่อนไหวเพิ่มขึ้นเป็นทวีคูณ แล้วทำไมภาคชนบทต้องเลี้ยงภาคเมืองด้วยเล่า นายสมบัติคงไม่ใช่คนเดียวที่มีความคิดนี้ ในภาพรวมทั้งประเทศ จึงเป็นประเด็นที่น่าคิดนัก

ดูแล้วเหมือนน่ากลัวที่จะเริ่มให้เกิดธนาคารหมู่บ้าน แต่ก่อนจะตื่นตระหนกกันไป เราควรเหลียวดูหลักการที่ควรเป็นกรอบแนวคิดที่ดีของผู้มีส่วนเกี่ยวข้องว่า จะทำอย่างไรให้สมาชิกในหมู่บ้าน 1)มีการก่อหนี้นอกระบบลดลง 2) มีการลดความเสี่ยงของกองทุนหรือธนาคารหมู่บ้าน 3)เร่งสะสมเงินออมในชุมชน และ 4) สร้างกลไกการดำเนินงานธนาคารหมู่บ้านให้รัดกุมจริงจัง อย่าลืมว่า ปัญหาที่กล่าวในเบื้องต้นจะเกิดได้ยาก ถ้ามีการจัดข้อมูลเครดิตบุคคล เพื่อให้การตรวจสอบสถานภาพการเงินของสมาชิกให้มีความถูกต้อง และป้องกันการกู้ซ้ำซ้อนจากหลายแหล่ง

จากที่ผมได้สัมผัสในเรื่องดังกล่าว คนที่เป็นว่าที่ผู้บริหารธนาคาร มีเพียงความคิดที่จะมุ่งสู่การทำกิจกรรมการทำกำไร ในลักษณะให้กู้นอกชุมชน เพื่อหากำไรจากส่วนต่างดอกเบี้ย (arbitrage) แต่ในส่วนการลงทุนอื่นๆ ยังเห็นไม่ชัดเท่าใดนัก ตรงนี้น่าวิตกเพราะการแทรกซึมในลักษณะของนายสมบัติจะเกิดขึ้น ฉะนั้นการให้ความรู้และการมีพี่เลี้ยงเชิงการลงทุน เป็นสิ่งที่ต้องเร่งดำเนินการ เพราะชาวบ้านอาจมีวิสัยทัศน์ด้านการลงทุนที่ไม่กว้างขวางนัก โครงการพัฒนาเชิงเทคนิคหรือโครงการส่งเสริมอาชีพต่างๆ ที่กระจายอยู่ตามภูมิภาค น่าจะเป็นอีกกลไกที่ช่วยต่อภาพการลงทุนที่เกิดประสิทธิผลได้ การส่งเสริมการออมเงินที่มีดอกเบี้ยสูง ในรูปตราสารที่มีความเสี่ยงต่ำ แม้จะดูเป็นเรื่องปกติในหมู่นักลงทุน แต่แท้จริงแล้วมีความซับซ้อนในหมู่สมาชิกกองทุนมาก ทั้งนี้เนื่องจากข้อมูลในเรื่องรูปแบบการลงทุนมีจำกัดนั่นเอง

"ใครเป็นผู้กำกับธนาคารหมู่บ้าน มีความชัดเจนหรือยัง" กล่าวคือ ถ้าการบริหารงานธนาคารหมู่บ้าน ไม่มีประสิทธิภาพ ธนาคารหมู่บ้านจะหยุดกิจการได้หรือไม่ ตรงนี้เป็นทางแยกระหว่างกองทุนหมู่บ้านปกติ และธนาคารหมู่บ้าน ที่มีความเป็นนิติบุคคล กิจกรรมการออมของสมาชิก ซึ่งเป็นสิ่งที่ควรส่งเสริมกลับกลายเป็นมีความเสี่ยงสูง หรือผู้จัดการธนาคารหมู่บ้าน ขาดวินัยและความรู้ในการบริหารงานธนาคารหมู่บ้าน ระบบการประกันเงินฝาก (deposit insurance) ต้องเร่งพิจารณาผนวกใช้ แม้นว่าระบบการประกันเงินฝากของธนาคารพาณิชย์ทั่วไป ยังคลอดออกมาไม่เต็มตัวก็ตามที

ธนาคารหมู่บ้านมิใช่สิ่งเลวร้ายหรือเป็นปิศาจซาตานที่ควรหลีกเลี่ยง แต่การคิดก่อนเดินในเรื่องโครงสร้างการบริหารธนาคารหมู่บ้าน รูปแบบกลไกการดำเนินงานธนาคารหมู่บ้าน และวิธีการตรวจสอบและการประกันความเสี่ยงของเงินออม ต้องมีความชัดเจนก่อนสิ่งอื่นใด ดูแล้วจะหนีไม่พ้นสิ่งที่พูดคุยกันหลังเกิดวิกฤตการณ์ทางการเงินและเศรษฐกิจ เมื่อปี 2540 ในเรื่องความโปร่งใสของการจัดการธนาคารหมู่บ้าน โดยเพิ่มเติมในเรื่องการจัดการความรู้ของผู้บริหาร และการพัฒนาข้อมูลบุคคลที่ต้องมีความครบถ้วน เพื่อลดปัญหาความล้มเหลวของตลาด (market failure) จนทำให้ผู้มีความเสี่ยงสูงเข้าสู่ระบบธุรกรรมของสถาบันมากกว่าผู้มีความเสี่ยงน้อย (adverse selection) จนทำให้การประเมินความเสี่ยงบิดเพี้ยนไป

จากกองทุนหมู่บ้านจนถึงธนาคารหมู่บ้าน เป็นความตั้งใจในการต่อสู้ความยากจนในรูปแบบหนึ่ง ซึ่งต้องยอมรับว่า ได้ผลในระดับหนึ่งผ่านการส่งผ่านจากการเติบโตของเศรษฐกิจ (trickle - down) และการเพิ่มความคล่องตัวในชุมชน แต่การจัดระบบการใช้เงินให้เกิดประโยชน์สูงสุดโดยชุมชนรากหญ้า ยังเป็นเรื่องคาใจอยู่มิเสื่อมคลาย ซึ่งอาจเริ่มด้วยการดูบัญชีของกองทุนเป็นประเดิมก็คงไม่เสียหายอะไร หนทางของการก้าวไปของนโยบายนี้ ผ่านรูปแบบธนาคารหมู่บ้านนั้นยังทอดยาวก่อนความยากจนจะลดลงจนถึงระดับธรรมชาติ (natural level) (ระดับที่ไม่สามารถกำจัดได้ ถ้ามี ?) ซึ่งเป็นคำถามจากหลายฝ่ายว่า ระดับดังกล่าวจะมีค่าเท่ากับศูนย์หรือไม่ และควรเชื่อหรือไม่ว่าคนจนจะอันตรธานจากผืนแผ่นดินไทยจริงๆ ?