คอลัมน์ คนเดินตรอก โดย วีรพงษ์ รามางกูร ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2 วันที่ 07 มีนาคม 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 3668 (2868)

คำว่ารัฐเศรษฐศาสตร์ตั้งใจจะให้ตรงกับคำว่าเศรษฐศาสตร์การเมืองหรือที่ภาษาฝรั่งเขาเรียกว่า "political economy" ซึ่งมีประเด็นที่เกิดขึ้นอยู่ทุกวันในการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล

ขณะนี้ประเด็นเรื่องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจก็ดี การเปิดเสรีสำหรับอุตสาหกรรม หรือกิจการที่รัฐบาลผูกขาด และมอบให้เอกชนไปดำเนินการในรูปการให้สัมปทานนั้น กำลังถูกกดดันจากองค์การการค้าโลกโดยมีกรอบเวลาที่ชัดเจน เข้าใจว่ากิจการโทรคมนาคมก็เข้าข่ายเช่นว่านี้

ปัญหาที่ถกเถียงกันในขณะนี้ก็คือ จะเปลี่ยนกิจการโทรคมนาคมจากการให้สัมปทานเอกชนโดยการประมูล ซึ่งเอกชนที่ให้ผลประโยชน์แก่รัฐบาลมากที่สุด ได้รับสัมปทานไปดำเนินการ และอายุสัมปทานก็ยังไม่หมด

เมื่อจะเปลี่ยนจากระบบเดิมมาเป็นระบบเปิดที่มีการแข่งขันโดยเสรีก็จะต้องเลิกสัญญาสัมปทาน เปลี่ยนผลประโยชน์ที่เคยให้กับรัฐบาลมาเป็นระบบเก็บภาษีอากรแทน เช่นเดียวกับกรณีของอุตสาหกรรมเบียร์ ที่รัฐจะต้องไม่เสียประโยชน์ และในขณะเดียวกันก็ให้ความเป็นธรรมกับผู้ประกอบการ ผู้รับสัมปทานเดิม เพราะได้ลงทุนรอนไปมาก ต้องกู้หนี้ยืมสินจากสถาบันการเงิน และระดมทุนจากประชาชนมาใช้ในการลงทุน เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ภายในกรอบเวลาที่ประเทศของเรามีพันธะกับองค์การการค้าโลก

จะหามาตรการและวิธีการเพื่อให้ไปถึงจุดหมายปลายทางอย่างไร จึงจะเป็นที่ยอมรับของประชาชน นักวิชาการ ปัญญาชน และสื่อมวลชน

ตั้งหลักการไว้ว่าเมื่อเปลี่ยนระบบของกิจการโทรคมนาคมจากระบบผูกขาดโดยรัฐบาล จากการให้สัมปทานเอกชน มาเป็นระบบเปิดเสรีระบบใหม่ "รัฐ" จะต้องไม่เสียประโยชน์ ต้องเป็นธรรมกับผู้ถือหุ้นของเอกชนผู้รับสัมปทานเดิม คงต้องใช้ความคิดทางรัฐศาสตร์และทางเศรษฐศาสตร์ผสมกัน ทางวิชาเศรษฐศาสตร์เขาจัดไว้ในหมวดวิชาการคลังสาธารณะ ทางวิชารัฐศาสตร์เขาจัดไว้ในหมวดวิชารัฐศาสตร์การคลัง หรือ "public finance" เพราะเป็นกิจการทางเศรษฐกิจที่กระทำโดยรัฐบาล รวมทั้งการกระทำของรัฐบาลที่มีผลต่อประชากรกลุ่มต่างๆ หรือการตัดสินใจในการแบ่งปันผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจกับผู้คนในสังคม รวมอยู่ในวิชา "รัฐศาสตร์การคลัง" หรือวิชา "การคลังสาธารณะ" ทั้งนั้น

ก่อนอื่นต้องเข้าใจเสียก่อนว่า "รัฐ" คืออะไร ในตำรารัฐศาสตร์บัญญัติไว้ว่า "รัฐ" มีองค์ประกอบ 4 อย่าง คือดินแดนหนึ่ง ประชากรหนึ่ง รัฐบาลหนึ่งและอำนาจอธิปไตยหนึ่ง "รัฐ" ต้องมีองค์ประกอบทั้ง 4 จึงจะเป็น "รัฐ" ที่สมบูรณ์

ในเรื่องนี้คงไม่เกี่ยวข้องกับดินแดน เพราะไม่ต้องเสียดินแดนหรือให้ดินแดนในการเปลี่ยนแปลงระบบ คงจะเกี่ยวข้องกับองค์ประกอบ 3 อย่างหลังเท่านั้น

การตั้งหลักว่า "รัฐ" ต้องไม่เสียประโยชน์ คือ 3 อย่างหลังรวมกันแล้วไม่เสียประโยชน์ เอาสองเรื่องแรกก่อน คือประชากรกับรัฐบาล

ประชากรหรือประชาชนคงจะแยกออกได้เป็น 3 กลุ่มใหญ่ๆ ในเรื่องนี้

กลุ่มแรก คือประชาชนผู้เสียภาษี กลุ่มที่สองคือผู้ใช้บริการ และกลุ่มที่สามคือ ผู้ประกอบการ ซึ่งรวมทั้งผู้ถือหุ้นรายย่อยด้วย

ส่วนรัฐบาลก็คงไม่ต้องอธิบายความกันมาก เพราะเป็นที่เข้าใจกันอยู่แล้ว คือเป็นผู้ปกปักรักษา "รัฐ" หรือผู้ปกครองแทน "รัฐ" เท่านั้น

คือส่วนประกอบของ "รัฐ" ในเรื่องนี้ก็คือ รัฐบาล ประชาชนผู้เสียภาษี ผู้ใช้บริการหรือผู้บริโภค ผู้ประกอบการและอำนาจอธิปไตย

พวกเรานักวิชาการ และสื่อมวลชนมักจะเข้าใจผิดคิดว่า "รัฐ" คือ "รัฐบาล" เท่านั้นเอง เมื่อรัฐบาลเสียรายได้ไป ก็สรุปเอาง่ายๆ ว่า "รัฐ" เสียประโยชน์ซึ่งไม่ใช่

ที่แยกผู้เสียภาษีกับผู้บริโภคออกจากกัน ทั้งๆ ที่ส่วนใหญ่แล้วอาจจะเป็นคนเดียวกัน แต่ความจริงไม่ใช่ ผู้เสียภาษีบางคนอาจจะไม่ใช้บริการก็ได้ หรือผู้เสียภาษีเท่ากันแต่ใช้บริการมากน้อยต่างกันก็ได้ ภาษีที่รัฐบาลเก็บจากประชาชนต้องถือว่าเป็นของประชาชนทุกคน การกันภาษีบางอย่าง เช่น ภาษีของบาปหรือ "sin tax" เช่น ภาษีสรรพสามิตเก็บจากสถานบันเทิง อาบอบนวด บ่อนการพนัน เพื่อเอาไว้ใช้สำหรับกิจกรรมบางอย่างก็เป็นความคิดที่ไม่ถูกต้อง ภาษีต้องรวมไว้เป็นกองกลาง ส่วนจะนำไปใช้จ่ายอะไร เพื่ออะไร ก็ต้องพิจารณาเป็นเรื่องๆ ไป

คนกลุ่มต่อไปที่สำคัญที่สุดคือกลุ่มผู้บริโภค เป็นกลุ่มคนที่เกี่ยวข้องโดยตรงที่สุด เพราะเป็นผู้ที่จะต้องจ่ายเพื่อซื้อบริการ ตามหลักใครใช้ใครจ่าย

ถ้าเลิกการผูกขาดโดยรัฐบาลเปิดตลาดให้เสรี ระบบมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นเพราะมีการแข่งขัน การแข่งขันน่าจะทำให้คุณภาพของบริการดีขึ้นด้วย และเนื่องจากผู้ใช้บริการก็เป็นส่วนหนึ่งของ "รัฐ" ด้วย ในส่วนนี้ก็เท่ากับ "รัฐ" ได้ประโยชน์

แน่นอนในการเลิกให้รัฐบาลผูกขาด รัฐบาลย่อมจะต้องเสียรายได้และประโยชน์จากการผูกขาดหรือจากค่าสัมปทาน เพราะการผูกขาดโดยรัฐบาล จะทำให้ของขาดแคลน และบริการมีคุณภาพต่ำ เมื่อของขาดแคลนก็สามารถคิดราคาค่าบริการสูงๆ ได้ และให้บริการคุณภาพต่ำ เพราะจะได้ลดต้นทุนให้ต่ำที่สุด หรือไม่ก็เกิดการสูญเสียจากการไร้ประสิทธิภาพ โดยไม่มีใครได้อะไรเลย

คนกลุ่มสุดท้ายคือ ผู้ประกอบการและผู้ลงทุนถือหุ้นของบริษัทที่ประกอบการ คนกลุ่มนี้ก็เป็นส่วนหนึ่งของ "รัฐ" ด้วย แต่มีจำนวนน้อยกว่าเมื่อเทียบกับประชาชนผู้เสียภาษี และผู้ใช้บริการหรือผู้บริโภค คนกลุ่มนี้เขาดูแลตัวเองได้ ปกป้องผลประโยชน์ของเขาเองได้ ขณะที่เขาลงทุน เขาคิดบนพื้นฐานของเงื่อนไขเก่า รัฐบาลมีหน้าที่ดูแลให้ความเป็นธรรมกับเขา ต้องไม่ทำลายเขา ไม่เป็นอุปสรรคในการเจริญเติบโตของเขา ขณะเดียวกันเขาก็เป็นผู้เสียภาษีด้วย

ประเด็นสุดท้ายในส่วนประกอบของ "รัฐ" ก็คือ "อำนาจอธิปไตย" ซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐบาลต้องรักษาเอาไว้ หากจะต้องถูกจำกัดลงไป ก็ต้องแลกกับผลประโยชน์อย่างอื่นหรือประโยชน์ของ "รัฐ" ในส่วนอื่นๆ ซึ่งก็ตีราคามูลค่าออกมาเป็นบาทเป็นสตางค์ได้ยาก แต่ก็ต้องคำนึงถึงด้วยเสมอเมื่ออำนาจนี้จะถูกจำกัด

เมื่อจะต้องเปลี่ยนระบบจากระบบผูกขาดของรัฐบาล ไม่ว่ารัฐบาลจะจัดทำเอง หรือให้สัมปทานเอกชนไปทำ มาเป็นระบบเสรีที่มีการแข่งขัน คนใหม่มีโอกาสเท่าเทียมกับผู้ได้รับสัมปทานเดิม ก็ต้องคำนึงผลได้สุทธิของ "รัฐ" จากทุกส่วนของ "รัฐ" ไม่ใช่ของรัฐบาลอย่างเดียว เพราะการคิดอย่างนั้นเป็นการคิดที่ไม่ถูกต้องและไม่ครบถ้วน และจะทำอะไรไม่ได้เลย เพราะจะพูดกันไม่รู้เรื่อง ต้องอยู่กันไปเรื่อยๆ แต่ก็อยู่ไม่ได้เพราะถูกบังคับโดยองค์การการค้าโลก

ยกตัวอย่าง เมื่อจำเป็นต้องเปลี่ยนระบบผูกขาดโดยรัฐบาลมาเป็นระบบการแข่งขัน ก็ต้องดูว่ารัฐบาลจะสูญเสียรายได้ไปเท่าไหร่ ซึ่งก็คงต้องสูญเสีย ผู้เสียภาษีไม่ควรเสียโดยตรง เพราะไม่เกี่ยวข้องโดยตรง ถ้าเป็นฝ่ายได้ด้วยก็ยิ่งดี

ขณะเดียวกันผู้ใช้บริการ หรือผู้บริโภค จะได้อะไร สิ่งที่ควรได้คือราคาค่าบริการถูกลง คุณภาพของบริการดีขึ้น เพราะมีการแข่งขัน ผู้ประกอบการต้องระวังตัว ปรับปรุงสินค้าและบริการที่ตนผลิตอยู่เสมอ มิฉะนั้นก็จะมีผู้อื่นเข้ามาแทนที่ เพราะจะสู้คนที่เสนอค่าบริการราคาถูกกว่า บริการคุณภาพดีกว่าไม่ได้

ในกรณีที่ประสิทธิภาพของระบบดีขึ้น ราคาถูกลง คุณภาพดีขึ้น ผู้บริโภคได้ประโยชน์ นิยมใช้บริการมากขึ้น รัฐบาลก็จะได้ภาษีมากขึ้น ผู้ประกอบการมีกำไรมากขึ้น จ่ายภาษีได้มากขึ้น รัฐบาลก็จะไม่ต้องขึ้นภาษีทั่วไป หรือแม้แต่ทำให้รัฐบาลสามารถลดภาษีประเภทอื่น เช่น ภาษีเงินได้ ค่าธรรมเนียม หรือสามารถลดหย่อนภาษีต่างๆ ลงได้ ประชาชนผู้เสียภาษีก็ได้รับประโยชน์ไปด้วยในที่สุด ชดเชยกับรายได้ของรัฐบาลที่สูญเสียไปโดยตรง ในระยะปานกลางและระยะยาว

ส่วนอำนาจอธิปไตยของ "รัฐ" อาจจะถูกจำกัดลงบ้างจากการผูกพันกับองค์การการค้าโลก หรือจากสนธิสัญญา เมื่อมีชาวต่างชาติมาลงทุน แต่ถ้าได้สิทธิเพิ่มขึ้นจากการเป็นสมาชิกของประชาคมโลก ก็จะถูกทดแทนจากการที่ประเทศอื่นก็ถูกจำกัดอำนาจอธิปไตยให้กับเรา ซึ่งคงวัดออกมาเป็นตัวเงินได้ลำบาก

เมื่อนำเอาส่วนได้ส่วนเสียของทุกส่วนที่ประกอบกันขึ้นมาเป็น "รัฐ" แล้วจึงจะกล่าวได้ว่า "รัฐ" ได้หรือเสียประโยชน์อย่างไร ไม่ใช่ดูแต่ผลประโยชน์ของรัฐบาลแต่ส่วนเดียว เป็นการพิจารณาอย่างไม่ครบถ้วน

ถ้าจะเปรียบเทียบกันระหว่างระบบเก่ากับระบบใหม่ ก็ยกเอาผลได้ผลเสียของผู้ประกอบการออก แล้วดูว่ายอดรวมสุทธิของ "รัฐ" เป็นอย่างไร ได้หรือเสีย เท่าไหร่อย่างไร ผู้ประกอบการได้หรือเสียอย่างไร แล้วนำมาเปรียบเทียบกัน

ถ้าผู้ประกอบการสุทธิแล้วไม่ได้สูญเสียอะไร "รัฐ" เป็นฝ่ายได้หรือไม่สูญเสียอะไร ผู้ประกอบการได้ฝ่ายเดียวก็ถือว่าใช้ได้ เพราะเท่ากับสังคมส่วนรวมดีขึ้น

ถ้าทั้งสองฝ่ายเป็นผู้ได้ประโยชน์สุทธิดีขึ้นก็ยิ่งดีเป็นสถานการณ์ที่นิยมพูดกันในสมัยนี้ ว่าเป็นสถานการณ์ "ได้กับได้" "win-win"

แต่ถ้าทั้งสองฝ่ายโดยสุทธิเลวลงทั้งคู่ ก็เป็นเรื่องที่ไม่ควรเปลี่ยนแปลงอะไร ระบบเก่าก็ดีแล้ว ต้องหาทางเจรจาขอผ่อนผันจากองค์การการค้าโลก หาทางยกเลิกข้อผูกพันนี้ โดยอาจจะต้องยอมสูญเสียอย่างอื่นที่ต้นทุนต่อสังคมถูกกว่า

แต่ถ้าเปรียบเทียบกันแล้ว ฝ่ายหนึ่งได้ฝ่ายหนึ่งเสีย แต่เสียน้อยกว่าได้ ก็หาทางแบ่งส่วนได้ของฝ่ายได้ไปชดเชยฝ่ายที่เสีย

แต่รวมแล้วสังคมดีขึ้น แต่ถ้าฝ่ายได้ได้น้อยกว่าฝ่ายเสีย คือเสียมากกว่าได้ ก็ควรเลิกคิดที่จะเปลี่ยนแปลง หาทางอย่างอื่น เหมือนกับทั้งสองฝ่ายเสียทั้งคู่

แต่ถ้าสุทธิแล้วได้ทั้งสองฝ่าย แต่ฝ่ายหลังได้มากกว่าอีกฝ่ายหนึ่งระหว่าง "รัฐ" กับผู้ประกอบการ ก็เป็นเรื่องต้องเจรจากัน ว่าจะแบ่งผลประโยชน์ที่ได้ทั้งคู่แต่ไม่เท่าเทียมกันอย่างไร กรณีอย่างนี้ "รัฐ" ได้เปรียบอยู่แล้วที่จะเอาผลประโยชน์มากกว่า ในที่สุดประโยชน์ของรัฐก็คือประโยชน์ของประชาชนทุกฝ่ายนั่นเอง

การจะเลิกการผูกขาดบริการสาธารณะโดยรัฐบาล หรือผูกขาดการใช้ทรัพยากรของชาติ เช่น คลื่นความถี่ของระบบโทรคมนาคม ควรจะเป็นไปเพื่อประสิทธิภาพที่สูงขึ้น เพื่อ "รัฐ" ไม่ใช่เพื่อรายได้สูงสุดของรัฐบาล โดยที่ "รัฐ" ยังคงรักษาอำนาจอธิปไตย ซึ่งรัฐบาลอันประกอบด้วยคณะรัฐมนตรี รัฐสภา และศาล เป็นผู้ใช้อำนาจ ต้องไม่สูญเสียไปให้ฝ่ายใด โดยเฉพาะต่างชาติเป็นเรื่องต้องระวังไว้ให้ดี

หลักการดังกล่าวน่าจะใช้ได้ในเกือบทุกกรณีที่รัฐบาลจะค่อยๆ ยกเลิกการผูกขาดของกิจการที่รัฐบาลเป็นผู้ดำเนินการ เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิต การไฟฟ้านครหลวง การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การประปานครหลวง การบินไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย บริการสาธารณูปโภคอื่นๆ รวมทั้งวงโคจรของดาวเทียมของประเทศไทย

การแข่งขันนั้นก็ควรจะพอดีพอเหมาะกับตลาดของประเทศไทย ถ้าเกินความพอดีไป ก็อาจจะไม่มีใครอยู่ได้ ความสูญเสียก็จะเกิดเป็นภาระแก่ "รัฐ" ได้

เมื่อยึดหลักการอย่างนี้แล้ว ผู้ประกอบการที่เป็นคนไทย เอกชนไทยที่ได้ประโยชน์จะเป็นใคร ก็ไม่ควรจะรังเกียจ เพราะเป็นส่วนหนึ่งของ "รัฐ" ไทยทั้งสิ้น ขอให้ทำอย่างตรงไปตรงมา โปร่งใส ไม่เห็นแก่หน้าใคร แม้จะยากก็ต้องทำให้ได้

ประโยชน์ในระยะแรกอาจจะเป็นของผู้บริโภค ผู้เสียภาษี ซึ่งในช่วงเศรษฐกิจขาขึ้นเป็นโอกาสดีที่สามารถทำได้และจะเป็นผลดีในระยะยาว

การมองจึงต้องมองประโยชน์ด้านต่างๆ มองภาพรวม มองความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญของประสิทธิภาพในอนาคตด้วย

ปัญหาคือ การสร้างความรู้ความเข้าใจกับประชาชนให้ได้