คอลัมน์ นอกรอบ  โดย ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ  ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2  วันที่ 13 มกราคม 2548  ปีที่ 28 ฉบับที่ 3653 (2853)

ฉบับก่อนๆ หากใครติดตามคอลัมน์ผม คงได้แนวความคิดเรื่องการความจำเป็นในการบริหารเศรษฐกิจฝั่งอุปทาน (supply management) ไปกันบ้างแล้ว ไม่มากก็น้อย ถ้าผมจะพูดถึงด้านดีเสียอย่างเดียว โดยไม่พูดถึงข้อจำกัดเลยก็คงไม่ถูกต้องนัก วันก่อนผมมีโอกาสเข้าไปดูเว็บไซต์ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) แล้วได้เห็นบทความบทหนึ่งที่เขียนลงวันที่ 20 ธ.ค.47 เรื่องเกี่ยวกับ Mega Projects พอดี ในฐานะที่เป็นอดีตข้าราชการกระทรวงการคลัง และได้อยู่ในทีมที่เริ่มลงไปวิเคราะห์และจัดทำฐานข้อมูลมาตั้งแต่แรก ผมจึงขอถือโอกาสใช้คอลัมน์นี้ชี้แจงข้อสงสัยของสาธารณชนในด้านข้อมูล และชี้ให้เห็นถึงข้อจำกัดในการระดมทุนนะครับ

ก่อนจะไปคุยกันเรื่องข้อจำกัดด้านการเงิน ผมขอทำความเข้าใจในข้อมูล Mega Projects ที่ปรากฏอยู่ตามสื่อต่างๆ ก่อนนะครับ เพื่อให้ท่านผู้อ่านไม่เกิดความสับสน เพราะเท่าที่เห็นมาหน่วยงานราชการออกมาพูดไม่เคยตรงกันเสียทีว่า สรุปแล้ว ในช่วง 4 ปีข้างหน้า (ในช่วงสมัยรัฐบาลใหม่) รัฐบาลจะมี "แผน" หรือได้ "ผูกพัน" ไว้แล้วว่า จะมีการลงทุนใน Mega Projects เท่าไหร่ ? จริงๆ แล้วคำว่า Mega Projects แปลว่า "การลงทุนขนาดใหญ่" ซึ่งอะไรจะมาตัดสินว่าการลงทุนนั้นเป็นการลงทุนขนาดใหญ่หรือไม่ ? ตัวเลขที่กระทรวงการคลังใช้นั้น ใช้เกณฑ์ 3 พันล้านบาทเป็นตัวตัดแบ่งว่า โครงการใดมีมูลค่าโครงการรวมเกิน 3 พันล้านบาท จะถือว่าเป็น Mega Project ! (ถ้าตัดแบ่งที่ต่ำกว่า 3 พันล้านบาท จะมีโครงการให้พิจารณามาก ในขณะที่ตัดแบ่งเกิน 3 พันล้านบาทจะมีการละเลยโครงการสำคัญไปหลายโครงการ)

นอกจากนิยามของ Mega Projects ที่กระทรวงการคลังใช้อาจจะมีความแตกต่างจาก นิยามที่หน่วยงานอื่นใช้ อันจะนำมาซึ่งตัวเลขที่แตกต่างกันแล้ว ความน่าจะเป็นในการดำเนินโครงการยังเป็นอีกประเด็นหนึ่งที่ทำให้ตัวเลขของหน่วยงานมีความแตกต่างกัน กล่าวคือ ตัวเลขของกระทรวงการคลังได้แยกระดับความน่าจะเป็นในการดำเนินโครงการเป็น 3 ระดับ คือ (1) โครงการที่ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี (ครม.) แล้ว (2) โครงการที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของ ครม. (3) โครงการเกี่ยวเนื่องกับข้อ (1) และ (2) แต่ยังอยู่ในระดับการพิจารณาระดับหน่วยงาน เช่น โครงการจัดซื้อหัวรถไฟใต้ดินในขณะที่ ครม. อนุมัติสร้างรางฯไปแล้ว (ตัวอย่างเพื่อความเข้าใจ ไม่ได้อิงข้อมูลจริง) ซึ่งตัวเลขของกระทรวงการคลังในระดับ 1.5 ล้านล้านบาท ใน 4 ปีข้างหน้าเป็นการรวมโครงการทั้ง 3 ระดับของความน่าจะเป็นข้างต้น ซึ่งอาจแตกต่างหรือไม่แตกต่างจากหน่วยงานอื่น อันนี้ผมก็ไม่ทราบ

เนื่องจากข้อมูลในระดับความเป็นไปได้ที่ 3 (โครงการที่เกี่ยวเนื่อง) ไม่ได้มีการทำแผนการใช้จ่ายเงิน และกำหนดการที่จะเริ่มโครงการที่ชัดเจน เช่นเดียวกับข้อมูลที่ผ่าน-อยู่ระหว่างการพิจารณาของ ครม.นี้เอง การคาดการณ์การลงทุนจึงต้องมีการเดาๆ กันหน่อย เดามั่วหรือเปล่า ? ก็ต้องตอบว่า การเดาคือการมั่ว ต้องทำใจกันหน่อยครับ มั่วมากมั่วน้อยเท่านั้นเอง หลักการที่ผมใช้ในการเดาแผนการจ่ายเงินคือ ผมใช้รูปแบบการเบิกจ่ายเงินกู้ของหมวดอุตสาหกรรมต่างๆ ในอดีต (disbursement pattern) มาเป็นตัวคาดการณ์ของระยะเวลาที่เงินจะลงสู่เศรษฐกิจ โดยในบางหมวดอาจมีความล่าช้าหรือความรวดเร็วในการเบิกจ่ายโดยธรรมชาติ (เช่น ต้องเสียเวลาศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการโดยละเอียดโดยผู้รู้เฉพาะทาง ก่อนที่จะลงทุนหนักๆ ในช่วงหลังๆ ซึ่งอาจจะต่างจากบางหมวดที่อาจสามารถลงทุนมากๆ ได้เลย แต่ต้องมาเสียเงินตรวจสอบคุณภาพอย่างมากหลังทำเสร็จ) ค่าสถิติในอดีต บวกกับสมมุติฐานระยะเวลาเริ่มโครงการนี้เอง นำมาซึ่งค่าประมาณการการลงทุนในแต่ละปีสำหรับข้อมูลที่มีความเป็นไปได้ในระดับที่ 3 ซึ่งวิธีการคำนวณนี้อาจแตกต่างกันในแต่ละหน่วยงานที่ประกาศตัวเลข

ไม่ว่าตัวเลขจะเป็นเท่าไหร่ ข้อสมมุติฐานในการคำนวณเป็นอย่างไรก็ตาม การลงทุนที่มากมายมหาศาลขนาดนี้จะเอาเงินมาจากไหน ? งบประมาณแผ่นดินแผ่นดินทั้งหมดคงลำบากแน่ เพราะงบประมาณประมาณ 3 ใน 4 ต้องจ่ายไปกับรายจ่ายประจำ จะเหลือสักเท่าไหร่พอจะเอามาลงทุน ? กู้ต่างประเทศคงได้ ถ้าไม่กลัวการเป็นหนี้ต่างชาติมากมหาศาลเหมือนตอนวิกฤตเศรษฐกิจครั้งก่อน จะให้รัฐวิสาหกิจใช้รายได้ตัวเองมาลงทุนก็คงมีไม่มากพอ จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจแล้วไประดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ฯก็คงต้องผ่านม็อบไปก่อน จะกู้ในประเทศ ? ผู้ประกอบการเอกชนคงต้องเตรียมพบกับการพุ่งขึ้นของดอกเบี้ยอย่างรุนแรง เนื่องจากรัฐบาลมาแย่งสภาพคล่องในระบบ

ผลสำรวจพบว่า ตอนนี้เท่าที่หน่วยงานรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจเล็งๆ กันไว้ ในช่วงปี 2548-2551 ก็จะเน้นการกู้ในประเทศ กับพึ่งพิงภาระงบประมาณเป็นหลัก โดยมีสัดส่วนถึง 33 และ 32 ของจำนวนเงินที่จะระดมทุนตามลำดับ แต่อย่างไรก็ตาม ตัวเลขข้างต้นเป็นเพียงผลการสำรวจ ซึ่งมีความเป็นไปได้ของโครงการแตกต่างกันไปตามที่ได้กล่าวข้างต้นแล้ว การระดมทุนที่แท้จริง จะปล่อยให้ใช้แหล่งเงินทุนกันตามอำเภอใจคงเป็นไปไม่ได้ การระดมทุนจำนวนมากในแต่ละปีจำเป็นต้องตระหนักถึงข้อจำกัดในการระดมทุนแต่ละประเภท การระดมทุนเกินข้อจำกัดของแต่ละแหล่งเงินทุนจะส่งผลต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและอาจส่งผลต่อการหดตัวของเศรษฐกิจในที่สุด การหาแหล่งเงินทุนเพื่อสนับสนุนการพัฒนาปัจจัยพื้นฐานข้างต้น จึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง โดยในการระดมทุนฯ จำเป็นต้องตระหนักถึงประเด็นสำคัญ ดังต่อไปนี้

1.หากสามารถหาเงินลงทุนในสาธารณูปโภคโดยไม่ต้องพึ่งงบประมาณ เช่น ระดมทุนในตลาดทุน หรือการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ (securitization) ได้ ก็จะช่วยให้มีงบประมาณเหลือสำหรับใช้ในการพัฒนาปัจจัยพื้นฐานด้านสังคม (social infrastructure) ที่มีความจำเป็นสูงแต่มีผลตอบแทนทางการเงินต่ำ หรือไม่มีผลตอบแทนทางการเงินเลย

2.การหาเงินทุนในสาธารณูปโภคควรให้เป็นภาระหนี้ของรัฐบาลน้อยที่สุด โดยหากจำเป็นต้องมีการเพิ่มขึ้นของภาระหนี้ของรัฐบาล ภาระหนี้ที่เพิ่มขึ้นนี้จะต้องอยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง ดังนั้น เครื่องมือการระดมทุนใหม่ๆ เช่น การแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ (securitization) หรือการระดมทุนผ่านกองทุนร่วมทุนจะมีบทบาทที่สำคัญอย่างมากในอนาคต

3.การลงทุนของรัฐต้องมีความประสาน สอดคล้องกับการลงทุนของภาคเอกชนให้เกิดความพอดี ส่งเสริมศักยภาพในการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว โดยไม่ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

4.การหาแหล่งเงินทุนสำหรับการลงทุนในสาธารณูปโภคควรใช้ แหล่งเงินทุนภายในประเทศเป็นหลัก ทั้งนี้เพื่อสร้างช่องทางการลงทุนให้กับประชาชน และไม่เป็นการก่อหนี้ต่างประเทศ โดยหากว่าต้องมีการใช้ทุนต่างประเทศก็ควรมีการคัดเลือกแหล่งเงินทุน เช่น ให้ความสำคัญกับการออกพันธบัตรเอเชีย (Asia bond) หรือการร่วมทุนกับต่างประเทศมากกว่าการกู้ยืมเงินโดยตรงจากต่างประเทศตามปกติ

5.ในกรณีที่เงินออมในประเทศไม่เพียงพอ อาจจำเป็นต้องมีการเร่งพิจารณามาตรการเพิ่มเงินออมในระดับที่เหมาะสม และประชาชนเต็มใจ

นอกจากข้อจำกัดด้านการระดมทุนที่รัฐบาลจำเป็นต้องระมัดระวัง และดำเนินมาตรการควบคู่กันไปแล้ว การลงทุนมหาศาลจำเป็นต้องพิจารณาข้อจำกัดด้านเศรษฐกิจที่แท้จริงควบคู่กันไปด้วย ในภาวะที่เศรษฐกิจใช้กำลังการผลิตเกือบเต็มที่ดังเช่นปัจจุบัน การขยายตัวของอุปสงค์ในประเทศ (domestic demand) จากการลงทุนทั้งภาครัฐและเอกชนภายใต้ข้อจำกัดด้านอุปทาน จะส่งผลโดยตรงต่อการขาดแคลนทรัพยากร ซึ่งจะส่งผลโดยตรงต่อเงินเฟ้อ และ/หรือ การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด ถ้ารัฐจะลงทุนมากมาย ในระยะเวลาอันสั้นจะทำอย่างไรกับปัญหาต่างๆ เหล่านี้ ? แล้วคราวหน้าลองมาคุยกันใหม่นะครับ

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2