บทความ  โดย อนุวัฒน์ ชลไพศาล สถาบันพัฒนาการศึกษาเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ anuwat@dpu.ac.th   ประชาชาติธุรกิจ หน้า 9   ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2  วันที่ 28 ตุลาคม 2547  ปีที่ 28 ฉบับที่ 3631 (2831)

นักเศรษฐศาสตร์ในปัจจุบันให้การยอมรับมากขึ้นเรื่อยๆ ว่า สถาบัน (institution) ทั้งในฐานะที่เป็นองค์กร (organization) และกติกาการเล่นเกม (rule of the game) มีความสำคัญในการกำหนดโครงสร้างสิ่งจูงใจและบทลงโทษที่ส่งผลต่อทั้งพฤติกรรมของคนในระบบเศรษฐกิจ และ กำหนด ความสำเร็จหรือความล้มเหลวของนโยบายเศรษฐกิจ

หากให้นักเศรษฐศาสตร์เรียงลำดับรายชื่อองค์กรระหว่างประเทศ ที่ผลิตกติกาการเล่นเกมอันสร้างผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของมนุษยชาติ ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา รายชื่อลำดับต้นๆ คงหนีไม่พ้นกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund : IMF) องค์กรที่มีประวัติศาสตร์ยาวนาน ข้อถกเถียงหลากหลาย และคำถามที่น่าสนใจ

ปัจจุบัน IMF ก่อตั้งมาครบรอบ 60 ปีแล้วครับ

ประวัติศาสตร์ IMF

กองทุนการเงินระหว่างประเทศก่อตั้งภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง โดยจุดเริ่มต้นของการก่อตั้งมาจากการร่วมลงนามของประเทศสมาชิก 44 ประเทศ ในการประชุมที่เมืองเบรตตันวูดส์ (Bretton Woods) มลรัฐนิวแฮมป์เชียร์ (New Hampshire) สหรัฐอเมริกา ในปี 1944

ช่วงทศวรรษแรกของการก่อตั้ง IMF มีเป้าหมายสนับสนุนความร่วมมือด้านการเงินระหว่างประเทศ และรักษาเสถียรภาพของระดับอัตราแลกเปลี่ยน เนื่องจากสภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกในทศวรรษ 1930 (great depression) และสงครามโลกครั้งที่ 2 ส่งผลให้ประเทศต่างๆ เลือกดำเนินนโยบาย beggar thy neighbor policy โดยแข่งกันประกาศลดค่าเงิน เพื่อเพิ่มความสามารถในการส่งออก ทำให้ระดับอัตราแลกเปลี่ยนที่แท้จริงไม่สามารถสะท้อนปัจจัยเศรษฐกิจพื้นฐาน (fundamental) และส่งผลโดยตรงต่อเสถียรภาพทางการเงินระหว่างประเทศ

ช่วงทศวรรษหลัง IMF เพิ่มเป้าหมายในการสนับสนุนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และให้ความช่วยเหลือด้านวิชาการและการเงิน (โดยกำหนดเงื่อนไขผูกพันเงินกู้) แก่ประเทศต่างๆ ที่ประสบวิกฤตการณ์การเงิน

บทบาทของ IMF ในการให้ความช่วยเหลือประเทศที่ประสบวิกฤตในรูปแบบต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้างเศรษฐกิจพื้นฐาน (structural adjustment loan) การกำหนดเงื่อน ไขผูกพันเงินกู้ (policy conditionality) และประสิทธิผลของนโยบายต่อประเทศที่เกิดวิกฤต เป็นประเด็นถกเถียงหลักของนักวิชาการนอกองค์กร ทั้งในแง่ความสมเหตุสมผล และความชอบธรรม (legitimacy) ตลอดทศวรรษที่ผ่านมา

วิวาทะ IMF

ข้อถกเถียงของนักเศรษฐศาสตร์ต่อแนวนโยบายของ IMF มีหลากหลาย โดยประเด็น ถกเถียงหลักมี อาทิ แนวนโยบายของ IMF ที่มี พื้นฐานทางวิชาการจากฉันทามติแห่งวอชิงตัน (Washington consensus)

ทั้งในเรื่องนโยบาย เศรษฐกิจมหภาคที่เข้มงวด การเปิดเสรีการเงิน การถ่ายโอนหน้าที่การผลิตจากรัฐบาลสู่เอกชน และการลดการกำกับควบคุม เหมาะสมและเป็นประโยชน์ต่อประเทศกำลังพัฒนาหรือไม่ ?

การจัดสรรเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้างเศรษฐกิจพื้นฐานถูกแทรกแซงจากผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของประเทศมหาอำนาจ เช่น สหรัฐอเมริกา หรือมุ่งจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพเพียงด้านเดียว ?

เมื่อเกิดวิกฤตการณ์เศรษฐกิจในประเทศต่างๆ IMF มักเสนอคำอธิบายทำนองว่า ประเทศที่ประสบวิกฤตล้วนมีปัญหาเชิงโครงสร้าง และดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคผิดพลาด เช่น กำหนดอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ ขณะที่ความน่าเชื่อถือของสถาบันอยู่ในระดับต่ำ และเงินทุนสามารถเคลื่อนย้ายโดยเสรี ทำให้ IMF มีเหตุผลในการให้ความช่วยเหลือประเทศดังกล่าว ขณะที่นักวิชาการนอกองค์กรโต้แย้งในประเด็นที่ว่า IMF เสนอสูตรสำเร็จในการจัดการวิกฤตในประเทศต่างๆ (one size fit all) IMF ไม่มีเหตุผลในการแทรกแซงนโยบายเศรษฐกิจมหภาคในทุกกรณี การกำหนดเงื่อนไขผูกพันเงินกู้ของ IMF เอื้อประโยชน์แก่ประเทศมหาอำนาจและให้ความสำคัญกับความเชื่อมั่นของนักลงทุนระหว่างประเทศมากเกินไป และที่ร้ายกว่านั้นคือ โครงการให้ความช่วยเหลือประเทศที่ประสบวิกฤตของ IMF ไม่ประสบผล

McCleary (2003) รวบรวมงานศึกษาในประเด็นเรื่องประสิทธิผลของโครงการให้ความช่วยเหลือของ IMF โดยจำแนกงานศึกษาเป็น 2 ส่วน

ส่วนแรก พิจารณาประสิทธิผลของโครงการให้ความช่วยเหลือในเชิงกาละ คือ เปรียบเทียบฐานะดุลการชำระเงิน ดุลบัญชีเดินสะพัด ระดับเงินเฟ้อ และอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่ประสบวิกฤตในช่วงก่อนและหลังการรับความช่วยเหลือจาก IMF

ส่วนที่ 2 พิจารณาประสิทธิผลของโครง การให้ความช่วยเหลือในสถานการณ์จำลอง (counterfactual) คือ เปรียบเทียบฐานะดุลการ ชำระเงิน ดุลบัญชีเดินสะพัด ระดับเงินเฟ้อ และอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่ประสบวิกฤตในสถานการณ์จริงที่ประเทศตอบรับความช่วยเหลือจาก IMF และสถานการณ์จำลองที่ประเทศไม่ตอบรับความช่วยเหลือจาก IMF

เมื่อพิจารณาผลการศึกษาโดยรวมพบว่า ไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจนในประเด็นเรื่องประสิทธิผลของโครงการให้ความช่วยเหลือจาก IMF ดังแสดง ในตาราง

IMF กับหนทางที่มุ่งไป

นิตยสารการเงินและการพัฒนา (Finance & Development) ฉบับเดือนกันยายนนี้ เสนอเรื่องเด่นประจำฉบับคือ การก่อตั้ง IMF ครบรอบ 60 ปี โดย Laura Wallace บรรณาธิการนิตยสาร ตั้งคำถามต่อผู้อ่านในบทบรรณาธิการว่า IMF ควรมีหน้าตาอย่างไรในอนาคต ?

Wallace เห็นว่า แม้ไม่มีฉันทามติในหนทางที่ IMF ควรมุ่งไปในอนาคต แต่ IMF ในปัจจุบันจำเป็นต้องมีคำตอบต่อสาธารณชนในคำถามพื้นฐานอย่างน้อย 3 ข้อ โดยนิตยสารเชิญอดีตผู้อำนวยการ IMF 3 คน คือ Jacques de Larosiere (ดำรงตำแหน่งช่วงปี 1978-1987), Michel Camdessus (ปี 1987-2000) และ Horst Kohler (ปี 2000-2004) ร่วมตอบคำถาม

คำถาม 3 ข้อนั้นคือ

1. IMF จะเพิ่มประสิทธิภาพในระบบเตือนภัยล่วงหน้า (early warning) แก่ประเทศที่มีแนวโน้มจะประสบวิกฤตการณ์การเงินในอนาคตอย่างไร ?

2. IMF ควรมีแนวนโยบายอย่างไร เพื่อพยากรณ์ ป้องกัน และจัดการวิกฤตการณ์การเงินในอนาคต ?

3. IMF จะเพิ่มความเท่าเทียมในกติกาการออกเสียงเพื่อกำหนดนโยบายต่างๆ ขององค์กรในอนาคตอย่างไร ?

ในภาวะที่วิกฤตการณ์การเงินครั้งใหม่รอคอยเราอยู่ในอนาคต การเข้าใจประวัติศาสตร์ ข้อถกเถียงและสามารถตั้งคำถามที่น่าสนใจต่อองค์กรระหว่างประเทศที่ผลิตกติกาการเล่นเกม เช่น IMF น่าจะเกิดประโยชน์ส่วนเพิ่มต่อสาธารณชนมากกว่าการมุ่งเพียงผลิตวาทกรรม เช่น องค์กรเหล่านี้ไม่ใช่บุพการี, เราปลดแอกได้แล้ว และนอนใจว่าเราไม่มีวันคลานเข้าไปหาแอกเดิมอีกแล้วในชาตินี้

ไม่ใช่หรือครับ ?

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 9