คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ      โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์   มติชนรายวัน  วันที่ 06 ตุลาคม พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9706

วิกฤตการณ์เศรษฐกิจกับแนวความคิดของเคนส์เซียนมักได้รับการกล่าวขวัญควบคู่กันอยู่เสมอ โดยการว่างงานและภาวะเศรษฐกิจซบเซาเป็นแรงกดดันที่ทำให้รัฐต้องเร่งกระตุ้นรายจ่าย เพื่อให้ความต้องการสินค้าและบริการกระเตื้องขึ้นโดยเร็ว

อย่างไรก็ตาม บ่อยครั้งมาตรการกระตุ้นรายจ่ายก็มิได้เป็นไปอย่างรอบคอบหรือสอดคล้องกับปัญหาที่เกิดขึ้น ดังเช่นที่เราทราบดีเมื่อกล่าวถึงปัญหาวิกฤตการณ์น้ำมันในช่วงทศวรรษที่ 1970 และ 1980 ซึ่งภาวะเศรษฐกิจชะลอตัวนั้นเกิดจากสาเหตุทางด้านอุปทานมากกว่าด้านอุปสงค์ หรือในช่วงวิกฤตการณ์เศรษฐกิจของไทยที่เกิดจากหนี้ภาคเอกชนอันเป็นเรื่องของการใช้จ่ายเกินตัว

เราจะเห็นได้ว่าเมื่อไม่นานมานี้เอง ได้มีแถลงการณ์วิพากษ์มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ของประธานาธิบดีบุช โดยนักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำ ซึ่งในจำนวนนั้นหลายท่านเป็นผู้ได้รับรางวัลโนเบล และเป็นนักเศรษฐศาสตร์เคนส์เซียน

นักเศรษฐศาสตร์เหล่านี้ไม่เห็นด้วย กับแผนกระตุ้นเศรษฐกิจของประธานาธิบดีบุช ก็เพราะมีการออกแบบอย่างไม่เหมาะสม และไม่ตรงจุดของปัญหาที่เศรษฐกิจสหรัฐ กำลังประสบอยู่

ศาสตราจารย์ อเคอร์ลอฟ (George Akerlof) แห่งมหาวิทยาลัยแคลิฟอร์เนียที่เบิร์กเลย์ ผู้ซึ่งได้รับรางวัลโนเบล สาขาเศรษฐศาสตร์ เมื่อปี ค.ศ.2001 ได้เตือนว่าการขาดดุลงบประมาณของทำเนียบขาว ที่อ้างว่าอยู่ในระดับที่บริหารดูแลได้นั้นไม่ถูกต้อง หากแต่จะทำให้คนรุ่นอนาคตต้องเผชิญกับหนี้ภาครัฐ เป็นจำนวนมหาศาลในช่วง 10 ปีข้างหน้า และได้รับผลกระทบอย่างมากจากนโยบายการคลัง ที่ขาดความรับผิดชอบต่อปัญหาที่จะตามมา

เมื่อหันมามองดูการบริหารเศรษฐกิจไทย ก็มีการเตือนในลักษณะที่คล้ายคลึงกันว่า รัฐบาลควรใช้จ่ายอย่างระมัดระวัง และเห็นคุณค่าของภาษีอากรที่จริงๆ แล้วประชาชนนั้นเองเป็นผู้แบกรับ แนวคิดของเคนส์เซียน มักถูกกล่าวอ้างว่าจะนำไปสู่การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจ โดยที่มิได้กล่าวถึงต้นทุนที่อาจเกิดขึ้นอย่างที่เคนส์เซียนกระทำ

ตัวเลขหนี้สาธารณะในระดับร้อยละ 47 ของจีดีพี มักถูกตีความว่าต่ำกว่าของญี่ปุ่นซึ่งมีหนี้สาธารณะสูงถึงร้อยละ 120 ของจีดีพี และยังอยู่ในระดับบริหารจัดการได้โดยไม่ต้องกังวล แต่นี่เป็นการมองหนี้สาธารณะในแง่ที่ดีเกินไป

ประการแรก การเปรียบเทียบตัวเลขหนี้สาธารณะของแต่ละประเทศต้องพิจารณาภาพรวมด้วย จริงอยู่ญี่ปุ่นและประเทศร่ำรวยอีกหลายประเทศกำลังเผชิญปัญหาหนี้สาธารณะสูงขึ้นอย่างรวดเร็วในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา แต่ก็เป็นจุดอ่อนที่ประเทศอื่นๆ ควรหลีกเลี่ยง อย่างไรก็ตาม ประเทศเหล่านี้มีศักยภาพในการชดใช้หนี้สาธารณะ สูงกว่าประเทศไทย หรือประเทศกำลังพัฒนาเป็นอย่างมาก ตัวเลขสัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อจีดีพีนั้น มีความสำคัญในระดับหนึ่งแต่จะเปรียบเทียบตัวเลขอย่างง่ายๆ ไม่ได้ เพราะวัตถุประสงค์ของหนี้สาธารณะมักแตกต่างกัน จากประสบการณ์นั้นประเทศที่มีหนี้สาธารณะไม่สูงมากเท่าของประเทศพัฒนาแล้ว กลับประสบปัญหาที่ไม่สามารถชดใช้หนี้สินตามกำหนดมาแล้ว

อาร์เจนตินาเป็นประเทศที่น่าสนใจมากเพราะหนี้สาธารณะ เป็นปัจจัยสำคัญของวิกฤตเศรษฐกิจทุกครั้ง ไม่ว่าจะในช่วงทศวรรษ 1970 และ 1980 หรือในช่วงแห่งการล่มสลายของระบบอัตราแลกเปลี่ยน currency board เมื่อต้นปี 2002 ทั้งหมดนี้ก็เนื่องจากรัฐบาลอาร์เจนตินา มองระดับหนี้สาธารณะในแง่ดี และไม่ควบคุมการขาดดุลงบประมาณ ของภาครัฐอย่างจริงจัง

ระหว่างปี ค.ศ.1991-1998 เศรษฐกิจอาร์เจนตินาเติบโตอย่างน่าพึงพอใจโดยที่มีอัตราเงินเฟ้อต่ำมากควบคู่ไปด้วย ประสบการณ์นี้ทำให้อาร์เจนตินาเคยได้ชื่อว่าเป็นแบบอย่างของความสำเร็จในประเทศกำลังพัฒนา (แม้ว่าจะประสบปัญหาเศรษฐกิจในปี 1995 อันเนื่องมาจากวิกฤตการณ์ที่ระบาดจากในเม็กซิโก) แต่ข่าวดีดังกล่าวก็หาได้มีความยั่งยืนไม่ เศรษฐกิจต้องกลับมาเติบโตติดลบอีกเป็นเวลาเกือบ 5 ปี นับตั้งแต่ปี 1999

หนี้สาธารณะของอาร์เจนตินานั้นเคยอยู่ในระดับประมาณร้อยละ 30 ของจีดีพีช่วงต้นทศวรรษ 1990 จากนั้นก็ค่อยๆ เพิ่มขึ้นจนสูงถึงร้อยละ 41 ของจีดีพีในปี 1998 หนี้สาธารณะในระดับดังกล่าวถือว่าต่ำกว่าระดับของประเทศไทยในปัจจุบัน พอสมควรแต่ก็สามารถทำให้อาร์เจนตินาเผชิญกับวิกฤตการณ์เงินทุนไหลออกอย่างฉับพลันได้(capital flight)

ทางการจึงควรทำความเข้าใจเกี่ยวกับลักษณะของความเสี่ยงประเภทนี้อย่างจริงจัง หนี้สาธารณะของไทยนั้น มิได้ต่ำกว่าของอาร์เจนตินา และเมื่อเทียบกับหนี้สาธารณะ ในช่วงก่อนวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ ก็นับว่าสูงมาก เพราะช่วงก่อนวิกฤตหนี้สาธารณะเคยมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 15 ของจีดีพีเท่านั้น

ดังนั้น โดยมาตรฐานของไทยเอง หนี้สาธารณะจึงยังอยู่ในเกณฑ์ที่สูงมาก และรัฐบาลจำเป็นต้องมีแผนที่ชัดเจนในการควบคุมการก่อหนี้เพื่อลดปัจจัยเสี่ยงที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต

ประการที่สอง ตัวเลขหนี้สาธารณะของไทย จำเป็นต้องมีการปรับปรุงให้ครอบคลุมภาระผูกพัน ที่อาจเกิดขึ้นกับภาครัฐให้ครบถ้วน ถึงแม้ว่าหนี้สาธารณะของไทยจะนับตัวเลขการก่อหนี้ของรัฐวิสาหกิจ และรวมไปถึงกองทุนเพื่อการพัฒนา และฟื้นฟูสถาบันการเงินแล้ว แต่ก็มิได้รวมภาระผูกพันใหม่ๆ ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต (liabilities) โดยเฉพาะส่วนที่เกี่ยวข้องกับนโยบายการคลังนอกงบประมาณ เช่น สินเชื่อต่างๆ ตามโครงการเอื้ออาทร กองทุนวายุภักษ์ และกองทุนชดเชยราคาน้ำมัน

นอกจากนี้ ทางกระทรวงการคลัง ยังควรประมาณการค่าใช้จ่ายสำคัญๆ ที่ผูกพันไว้ในอนาคตให้ครบถ้วนที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ เช่น เงินสมทบกองทุนประกันสังคม และรายจ่ายโครงการประกันสุขภาพถ้วนหน้า ที่จะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ตามต้นทุนการรักษาพยาบาล และการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างประชากรที่มีคนสูงอายุมากขึ้น

ตัวเลขหนี้สาธารณะในปัจจุบันที่ยังมิได้สะท้อนความเสี่ยงทางการคลังอย่างเพียงพออาจนำไปสู่ปัญหาสำคัญในอนาคตได้

ประการที่สาม นโยบายการเงินแบบขยายตัวของไทยดำเนินมาเป็นระยะเวลาที่นาน จนกระทั่งอัตราดอกเบี้ย อยู่ในระดับที่ต่ำผิดปกติ แรงกระตุ้นทางการเงินนี้มีส่วนสำคัญที่ทำให้รัฐจัดเก็บภาษีได้สูงกว่าปกติ ทำให้ตัวเลขดุลงบประมาณและหนี้สาธารณะดูดีกว่าที่ควรจะเป็น เมื่ออัตราดอกเบี้ยยากที่จะอยู่ในระดับที่ต่ำมาก ฐานะการคลังของรัฐก็จะไม่ได้รับอานิสงส์อย่างมากเหมือนในช่วงหลายปีที่ผ่านมา

ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะกำหนดกรอบความยั่งยืนทางเศรษฐกิจว่าหนี้สาธารณะจะลดลงสู่เป้าหมายคือร้อยละ 35 ของจีดีพีในอีก 5 ปีข้างหน้า แต่เป้าหมายดังกล่าวก็เป็นไปได้ยากถ้าหากขาดนโยบายการเงินแบบขยายตัวหนุนช่วย

เมื่อเศรษฐกิจซบเซา รัฐไม่ควรปล่อยให้สถานการณ์เลวร้ายตามทิศทางเศรษฐกิจขาลงเพราะปัญหาจะกลับยิ่งหนักขึ้น นักเศรษฐศาสตร์เคนส์เซียนจึงสนับสนุนให้ดำเนินมาตรการกระตุ้นรายจ่ายโดยอาจจะผ่านนโยบายทางการเงินหรือนโยบายการคลัง

แต่แนวทางเคนส์เซียนกลับเป็นที่อ้างอิงสำหรับการกระตุ้นเศรษฐกิจเพียงด้านเดียว โดยมิได้ตระหนักในความคิดทั้งหมดว่าแผนกระตุ้นเศรษฐกิจนั้นจะต้องเป็นการกระตุ้นระยะสั้น(short-term stimulus) และคำนึงถึงผลเสียหายต่อฐานะทางเศรษฐกิจในระยะยาวของประเทศ

นี่ก็หมายความว่าผู้ดำเนินนโยบายการคลังควรมองทฤษฎีเคนส์เซียนให้ครบถ้วนและเตือนตนเองด้วยว่าทุกครั้งที่กระตุ้นอุปสงค์รวม ก็จะต้องไม่ประเมินหนี้สาธารณะแต่ในแง่ที่ดีเท่านั้น เหมือนดังเช่นที่กำลังกระทำกันอยู่ทุกวันนี้

หน้า 6