คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ไพโรจน์ วงศ์วิภานนท์ สถาบันวิจัยสังคมและเศรษฐกิจ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์  มติชนรายวัน  วันที่ 24 พฤศจิกายน พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9755

การทำงานของรัฐบาลทักษิณถูกประเมินโดยสังคมมาตลอด แต่เมื่อเร็วๆ นี้ กิจกรรมดังกล่าวเข้มข้นขึ้นและน่าจะเป็นเช่นนี้ไปจนถึงการเลือกตั้งในต้นปีหน้า ไม่ว่าเราจะวิเคราะห์รัฐบาลทักษิณว่าเป็น "ระบอบหรือปรากฏการณ์" ความแตกต่างแบบสุดขั้วที่มีต่อภาพลักษณ์ของรัฐบาลทักษิณ ที่เสนอโดยรัฐบาลมาตลอด กับที่เป็นมุมมองของปัญญาชนนักวิชาการเกือบทั้งหมดนั้น เริ่มปรากฎชัดเจนมากขึ้น ในบรรดาปัญญาชนจำนวนมาก มีอยู่หลายคนที่ติดตามการทำงานของรัฐบาลอย่างใกล้ชิด เช่น นิธิ เอียวศรีวงศ์ ประเวศ วะสี อัมมาร สยามวาลา ธีรยุทธ บุญมี ผาสุก พงษ์ไพจิตร รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ฯลฯ

อาจารย์นิธิ เคยวิเคราะห์ความนิยมในตัวนายกฯทักษิณและพรรคไทยรักไทยในช่วงปีแรกๆ ว่าเป็นเพราะคุณทักษิณสนองนโยบายที่ประชาชนอยากให้เกิดมานานแล้ว ดูแล้วเหมือนคิดใหม่ทำใหม่ แต่เมื่อเวลาผ่านไปเกือบ 4 ปีก็สรุปว่าจริงๆ ไม่เห็นมีอะไรใหม่ เมื่อเร็วๆ นี้ในบทความ โค่นทักษิณ ในหนังสือพิมพ์มติชนอาจารย์นิธิ พยายามสะท้อนความรู้สึกของคนไทยจำนวนมากว่า รัฐบาลทักษิณมีอันตรายต่อบ้านเมือง อาจารย์พูดว่า "คนไทยโค่นรัฐบาลมาหลายครั้งหลายหนแล้ว มีคนจำนวนมากขึ้นเห็นว่ารัฐบาลทักษิณก็เป็นอีกรัฐบาลหนึ่งที่คนไทยน่าจะโค่นลงเสีย (คงหมายถึงสมัยหน้าหรือในอนาคต) เพราะมีอันตรายต่อบ้านเมืองมากขึ้นทุกที ผมเองเห็นด้วยกับคนเหล่านั้น แต่จะโค่นอย่างไร "อาจารย์ธีรยุทธนั้นไม่ต้องพูดถึง เหยียบตาปลาคุณทักษิณ (ปัญญาชนสะดวกซื้อ ปีนป่ายระดับอินเตอร์) และคิดว่าระบอบทักษิณจะทำลายประเทศ

หมอประเวศเชื่อว่าวิธีการของรัฐบาลทักษิณไร้มิติทางศีลธรรม นายกฯไม่เข้าใจปัญหาประเทศ คิดว่าเงินและอำนาจรัฐแก้ปัญหาประเทศได้ ส่วนอาจารย์อัมมารนั้นเริ่มต้นก็คล้ายๆ นักวิชาการเศรษฐศาสตร์ทั้งหลายคือมุ่งประเด็นเศรษฐกิจโดยเฉพาะความเสี่ยงจากนโยบายประชานิยม อาจารย์อัมมารฟันธงว่าปัญหาใหม่ๆ และปัญหาเก่าๆ ของประเทศนั้นยังไม่คืบหน้าเพราะนายกฯ "บริหารไม่เป็น" อาจารย์ผาสุกเป็นห่วงเรื่องการใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อขยายอาณาจักรทางธุรกิจของกลุ่มทุนพวกพ้องทักษิณ

อาจารย์รังสรรค์วิตกว่า 4 ปีข้างหน้าประเทศไทยจะเป็นสังคมขี้ฉ้อ สรุปว่าทุกคนคิดเหมือนกันว่า เมื่อประมวลจากพฤติกรรมของผู้นำ และนโยบาย รัฐบาลทักษิณในรอบ 4 ปีนั้น จะยิ่งอันตรายมากขึ้นเมื่อเวลาผ่านไป ขัดกับสิ่งที่รัฐบาลทักษิณพยายามประชาสัมพันธ์ว่าเป็นผู้มากู้ความหายนะของชาติ โปสเตอร์ใหญ่มโหฬารทั่วประเทศเตรียมการเลือกตั้งของพรรคไทยรักไทยตั้งตระหง่านด้วยข้อความ "4 ปีซ่อมหายนะจากวิกฤต 4 ปีหน้าสร้างชาติให้แข็งแกร่งยั่งยืน" ความจริงคืออะไร

4 ปี (2544 - 2547) ภายใต้การบริหารของพรรคไทยรักไทยนั้น เศรษฐกิจของประเทศได้ฟื้นตัวอย่างชัดเจน ระบบการเงินการคลังมั่นคงขึ้น แม้ว่ายังมีบริษัทจำนวนมากที่ประสบปัญหาจากวิกฤต ยังไม่ได้มีการปรับโครงสร้างธุรกิจจนแข็งแรงจริงๆ แต่ข้อเท็จจริงที่อยู่เบื้องหลังการฟื้นตัวของเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง ไม่ใช่เกิดจากลักษณะพิเศษที่มาจากนโยบายของรัฐบาลทักษิณและนโยบายประชานิยมหรือที่เน้นรากหญ้าแต่อย่างใด พลังขับเคลื่อนการเติบโตและการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจนั้นมีเหตุปัจจัยทางธรรมชาติจากปัจจัยพื้นฐาน และทางด้านนโยบาย

การฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทย เป็นผลพวงของเหตุปัจจัยทั้งสองอย่าง พื้นฐานเศรษฐกิจไทย เติบโตจากพลังขับเคลื่อนของปัจจัยภายใน และโอกาสของตลาดโลกมาตลอด กลยุทธ์ DUAL TRACK ไม่ใช่ของใหม่ เป็นของคู่กับประเทศไทยมานาน ปัจจัยภายในประเทศนั้นการบริโภคค่อนข้างจะมีเสถียรภาพ การใช้จ่ายของรัฐบาล (ไม่รวมรัฐวิสาหกิจ) ไม่เติบโตแบบก้าวกระโดด มีขนาดไม่ใหญ่ นโยบายการคลังของไทยมองในระยะยาวที่ผ่านมา มักมีโครงสร้างที่เกินดุล หรือสมดุลจนกระทั่งประเทศเกิดวิกฤตเมื่อปี 2540 ด้วยเหตุนี้การลงทุนโดยเฉพาะของภาคเอกชน และการส่งออกจึงเป็นจักรกลที่สำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ การส่งออกของไทยใหญ่ขึ้นมาตลอดจนสูงกว่าร้อยละ 50 ของ GDP รัฐบาลทักษิณนั้นโชคดีที่ได้มีโอกาสเข้ามาทำงานในช่วงเวลาที่วิกฤตเศรษฐกิจเดินมาเข้าสู่ปีที่ 5 เป็นช่วงที่ปัจจัยเรื่องเวลาช่วยเยียวยาปัญหา และการปรับตัวภายในประเทศโดยกลไกธรรมชาติของหน่วยเศรษฐกิจ และผลของนโยบายก่อนหน้าเริ่มส่งผล

ขณะเดียวกันเศรษฐกิจโลกอาจจะสะดุดชั่วคราวในปี 2544 (ทำให้เศรษฐกิจไทยโตเพียง 2.1%) โดยเฉพาะจากผลของเหตุการณ์ 11 กันยาฯ แต่ปี 2546 เป็นต้นมา เศรษฐกิจโลกและภูมิภาคฟื้นตัวแรง โดยมีจีนเป็นพลังที่สำคัญ ประเทศไทยมีการเติบโตของการส่งออกที่ค่อนข้างดีหรือโตระดับ 2 หลักมาโดยตลอด ในช่วงปลายทศวรรษ 90 เราเคยมีอัตราการเติบโตของการส่งออกสินค้าอุตสาหกรรมเฉลี่ยถึงปีละ 40% ช่วง 3 ปีแรกของรัฐบาลชวน(2541-2543) การส่งออกเติบโตสูงกว่าช่วงรัฐบาลทักษิณ(2544-2546) ทั้งนี้ ทั้งสองช่วงเวลาผลของการเปลี่ยนแปลงในค่าเงินบาท และเงินเฟ้อที่ต่ำของไทยสำคัญกว่านโยบายในเชิงโครงสร้าง ที่มีผลต่อความสามารถในการแข่งขัน ในส่วนของการใช้จ่ายภายในประเทศพิจารณาจาก การบริโภค การลงทุนและการใช้จ่ายของภาครัฐ รัฐบาลทักษิณก็โชคดีในช่วงเวลาที่เข้ามาทำงานเหมือนกัน

การบริโภคมีเสถียรภาพแม้จะลดก็ลดไม่มากในช่วงรัฐบาลชวนและฟื้นตัวเร็ว ความแตกต่างในการเติบโตของการบริโภคของสองรัฐบาลนี้จึงไม่ได้ต่างกันมากอย่างมีนัยสำคัญ (เนื่องจากการบริโภคมีเสถียรภาพ) เหมือนการเปลี่ยนแปลงทางด้านการลงทุน แม้คุณทักษิณจะพยายามโฆษณานโยบายอัดฉีดเงินแบบประชานิยม ความแตกต่างอยู่ที่การลงทุนของภาคเอกชน เนื่องจากวิกฤตทำให้การลงทุนภาครัฐต้องหยุดชะงัก รัฐบาลคุณทักษิณเข้ามาในช่วงหลังจากที่ภาวะการลงทุนลดลงกว่าครึ่ง จากระดับที่เคยเป็น และแทบไม่มีการเติบโตติดต่อกันมาหลายปี เปิดโอกาสให้มีการปรับตัวทางด้านการลงทุนเข้าสู่ภาวะธรรมชาติ รวมทั้งผลของนโยบาย พูดอีกอย่างก็คือโอกาสและแนวโน้มการฟื้นตัวในระดับที่สูงกว่ารัฐบาลก่อนย่อมจะต้องมีมากกว่า โดยที่อาจจะไม่จำเป็นต้องใช้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจรุนแรงเท่ากับที่ทำมาโดยรัฐบาลชวนด้วยซ้ำไป ข้อมูลการคลังก็ชี้เช่นนั้น สามปีแรกของวิกฤตเศรษฐกิจนั้น ธุรกิจมีการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูกิจการไปมากพอสมควรแล้ว ถึงประมาณร้อยละ 70 ระบบธนาคารสามารถแก้ปัญหาเรื่องความพอเพียงของทุน บทบาทของบรรษัทบริหารสินทรัพย์ไทย(บสท.) ที่ตั้งโดยรัฐบาลทักษิณไม่มีผลมากมายต่อการปรับโครงสร้างหนี้ของธุรกิจ

การฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยที่ดีขึ้นภายใต้รัฐบาลทักษิณนั้น องค์ประกอบสำคัญไม่ได้มาจากนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจแบบรากหญ้า หรือประชานิยม แต่มาจากองค์ประกอบ หรือปัจจัยที่สำคัญกว่านั้นคือ การแก้ปัญหาที่รากเหง้าอันได้แก่การปรับนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน และการใช้นโยบายการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย ทำให้ไทยแข่งขันกับตลาดโลกได้ สามารถชำระหนี้ (ดุลบัญชีเดินสะพัดเกินดุล) ต่างประเทศได้ตั้งแต่ปีแรกๆ เมื่อเกิดวิกฤตมาตลอด รวมทั้งความสัมฤทธิผลในการปรับโครงสร้างหนี้และฟื้นฟูกิจการในช่วง 3-4 ปีแรกของวิกฤต เศรษฐกิจไทยฟื้นตัวเพราะเราสามารถแข่งขันกับตลาดโลกได้ เราลดค่าเงินโดยไม่ส่งผลต่อเงินเฟ้อ เรามีเงินเฟ้อต่ำ ดอกเบี้ยต่ำ สภาพคล่องล้นเหลือ เบื้องหลังของการฟื้นตัวที่สำคัญแบบยั่งยืนอยู่ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย มากกว่านโยบายประชานิยมซึ่งกำกับดูแลโดยกระทรวงการคลัง เนื้อหาหรือแก่นของการใช้จ่ายจากนโยบายประชานิยมอยู่ตรงไหน? มีความเสี่ยงภัยสูงจริงหรือไม่?

เครื่องชี้วัดในเชิงปริมาณของสาระและขนาดของนโยบายประชานิยมนั้นดูได้จากการใช้จ่าย ดูลักษณะการใช้จ่ายในภาครัฐ ดุลการคลัง และการใช้กลไกผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจแบบเคนเชียนส์ หรือการขาดดุลการคลังไม่จำเป็นต้องมีลักษณะแบบประชานิยมขึ้นอยู่กับรายละเอียดของการใช้จ่าย โดยเฉลี่ย 3 ปีแรกในสมัยรัฐบาลคุณชวนมีการขาดดุลการคลังและดุลเงินสด (ตามเกณฑ์ของธนาคารแห่งประเทศไทย และเกณฑ์การคำนวณตามระบบ GFS ซึ่งดูแลเรื่องรายการนอกงบประมาณ) เฉลี่ยต่อปีสูงกว่าที่เกิดขึ้นในช่วง 3 ปีของรัฐบาลทักษิณ ซึ่งชี้ว่ารัฐบาลชวนกระตุ้นเศรษฐกิจโดยนโยบายคลังมากกว่ารัฐบาลทักษิณด้วยซ้ำไป แต่การขาดดุลที่สูงสมัยรัฐบาลชวนนั้นเป็นเพราะการหดตัวของรายได้จากภาษีอย่างรุนแรง (ส่วนหนึ่งเป็นเพราะธุรกิจสามารถทยอยการใช้เครดิตภาษีได้ถึง 5 ปีจากการขาดทุน) จนกระทั่ง 2 ปีหลังนี้เองที่รายรับจากภาษีกลับขึ้นไปสูงเท่ากับปีที่เกิดวิกฤต เพราะฉะนั้นแม้ดุลการคลังจะขาดดุลน้อยกว่าของรัฐบาลชวน แต่การเติบโตของการใช้จ่ายของรัฐบาลสมัยรัฐบาลทักษิณนั้นสูงกว่า ปัญหาประชานิยมของคุณทักษิณจึงต่างกับปัญหาประชานิยมที่มีต่อเศรษฐกิจมหภาค (Macroeconomic Populism) ที่เคยพบเห็นในเศรษฐกิจของประเทศ เช่น อาร์เจนตินาโดยเฉาะสมัยเปรอง เช่น มีการขาดดุลการคลังที่สูง ปริมาณเงินและอัตราเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นอย่างรุนแรง แม้เศรษฐกิจจะเจริญเติบโตในช่วงแรกๆ ในส่วนนี้นายกฯหรือรัฐบาลทักษิณอาจจะสร้างภาพเพื่อหาคะแนนนิยมหรือทำตัวโฉ่งฉ่าง แต่เอาเข้าจริงก็ไม่ได้ใช้เงินมากมายอย่างที่หลายคนกลัว แม้กระทั่งโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค มีผู้อยากให้เห็นการจัดสรรงบประมาณมากกว่านั้น เป็นต้น แล้วส่วนที่ใช้กลไกสถาบันการเงินของรัฐล่ะ? ส่วนนี้บางส่วนก็อาจจะไม่ได้เป็นประชานิยม สินเชื่อที่เพิ่มขึ้นสมัยรัฐบาลทักษิณนั้นเพิ่มสูงขึ้นมากกว่าสมัยก่อนนั้นจริง ส่วนใหญ่จะเป็นสินเชื่อสำหรับ SME มีการศึกษาเบื้องต้นถึงผลของนโยบายรากหญ้า ซึ่งรวมทั้งกองทุนหมู่บ้านและการปล่อยสินเชื่อโดยใช้สถาบันการเงินรัฐนั้น มีผลต่อการขยายตัวของเศรษฐกิจเพียงแค่ 0.5-0.7% เท่านั้น ซึ่งไม่มาก สถาบันการเงินเหล่านี้ยังมีกำไร NPL ยังไม่สูงจนเกินไป(เฉลี่ยประมาณ 10% ยกเว้นกรณีของ SME ซึ่งสูงกว่า 20%) จึงเป็นเรื่องที่ต้องจับตามองกันต่อไปในอนาคต แม้ว่าขณะนี้ความเสี่ยงในระดับอันตรายยังมาไม่ถึงก็ตาม

โดยสรุปอันตรายจากการประกาศใช้นโยบายประชานิยมของรัฐบาลทักษิณที่มีผลต่อเศรษฐกิจมหภาคและการเงินยังไม่ปรากฏ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะขนาดและขอบเขตของการใช้จ่ายไม่มากพอ ระบบเศรษฐกิจมีทรัพยากรสภาพคล่องเหลือ ความเลวร้ายอันนำมาซึ่งความห่วงใยและคำเตือนของนักวิชาการที่เริ่มต้นเมื่อ 3-4 ปี ก่อน จึงยังไม่ส่งผลในเชิงปริมาณ วิธีการนำเสนอโครงการหรือการสร้างภาพของนายกฯทักษิณมักนำไปสู่ตัวเลขเชิงปริมาณระยะยาว ที่ยังไม่เกิดขึ้นจริงเพราะมุ่งสร้างภาพลักษณ์ประชาสัมพันธ์ สร้างความหวัง อย่างไรก็ตาม นโยบายประชานิยมที่มุ่งหวังผลทางการเมืองจะเป็นยาเสพติดที่ทอนกำลังของประเทศไทยในระยะยาว

ดูจากการแถลงผลงานรัฐบาลในพจนานุกรม ก-ฮ "จากรากหญ้าสู่รากแก้ว" ก็จะเห็นว่ารัฐบาลมีผลงานในเชิงปริมาณเยอะแยะไปหมด ทุกๆ รัฐบาลถ้าทำพจนานุกรมก็คงมีผลงานในเชิงปริมาณในลักษณะนี้มากมาย โครงการจำนวนมากของรัฐบาลทักษิณไม่คืบหน้า สูญเปล่า รัฐบาลทักษิณริเริ่มโครงการใหม่ๆ หลายๆ อย่าง ทำท่าขึงขังจริงจังและสร้างความหวัง แต่สิ่งที่เกิดขึ้นยังห่างไกลจากความสัมฤทธิผลหรือจะไปให้ถึงเป้าหมายอย่างไร โดยเฉพาะเรื่องยากๆ ที่เงินและอำนาจไม่เพียงพอ ต้องการเวลาและความมีกึ๋นของสังคม ราคาคุยกับราคาจริงอาจต่างกันมาก เช่นเรื่อง การเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน การปฏิรูปการศึกษา การแก้ปัญหาคอร์รัปชั่น เป็นต้น

ที่ผ่านมาคุณทักษิณพยายามสร้างภาพว่าผู้นำที่มีประสบการณ์ทางธุรกิจเช่นคุณทักษิณเท่านั้น จะสร้างชาติได้ดีกว่าคนอื่นและก็คิดว่าที่วันนี้เศรษฐกิจฟื้นมาได้เพราะลักษณะพิเศษของผู้นำ หรือนโยบายไทยรักไทย นักวิชาการจำนวนมากไม่คิดเช่นนั้นอันตรายจากระบอบหรือปรากฏการณ์ทักษิณ มิได้มาจากการมีนโยบายเศรษฐกิจประชานิยมเท่ากับการที่ประเทศไทยได้กลุ่มนักธุรกิจ ซึ่งอาศัยความชอบธรรมทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตย หายใจเป็นประชาชน มาเป็นรัฐบาลที่กินรวบประเทศไทย และเป็น 4 ปี แห่งการทอนกำลังอย่างสิ้นเชิงในรากฐานของประชาธิปไตยที่ต้องการการตรวจสอบและการมีส่วนร่วม

หน้า 6