บทความ  โดย อนุวัฒน์ ชลไพศาล คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธุรกิจบัณฑิตย์ anuwat@dpu.ac.th   ประชาชาติธุรกิจ หน้า 6  วันที่ 02 ธันวาคม 2547  ปีที่ 28 ฉบับที่ 3640 (2840)

บทความนี้ต้องการเสนอพัฒนาการ ของข้อถกเถียงในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์เรื่อง "ฉันทมติแห่งวอชิงตัน"

1.ฉันทมติแห่งวอชิงตัน

ผมรู้จักคำว่า "ฉันทมติแห่งวอชิงตัน" (Washington Consensus) ครั้งแรกช่วงวิกฤตการณ์การเงินปี 2540 จากงานเขียนของ อาจารย์รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ แห่งคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จนเวลาล่วงถึงปัจจุบัน ผมพบว่า มนุษยชาติกำลังเข้าสู่ยุคที่ "พ้นไปจากฉันทมติแห่งวอชิงตัน" (Post-Washington Consensus)

คำว่า ฉันทมติแห่งวอชิงตัน (Washington Consensus) ถูกใช้ครั้งแรกในบทความของ จอห์น วิลเลียมสัน (John Williamson) เรื่อง "What Washington Means by Policy Reform" ตีพิมพ์ในปี 2533 บทความดังกล่าวเป็น Background Paper เสนอต่อที่ประชุมสัมมนาในหัวข้อ การปฏิรูปเศรษฐกิจภูมิภาคละตินอเมริกา

ในบทความปี 2533 วิลเลียมสันเสนอชุดนโยบาย 10 ประการ ที่อ้างว่าเป็นชุดนโยบายที่ผู้คนในองค์กรแห่งนครวอชิงตัน สหรัฐอเมริกา แสดงฉันทมติเห็นพ้องต้องกันว่าผลของนโยบายจักก่อประโยชน์เพื่อการปฏิรูปเศรษฐกิจภูมิภาค ละตินอเมริกา และแก้ปัญหาหนี้สาธารณะของภูมิภาคละตินอเมริกาในช่วงเวลาดังกล่าว

ชุดนโยบายทั้ง 10 ประการ ประกอบด้วย 1.การเสริมสร้างวินัยการคลัง 2.การจัดเรียงลำดับความสำคัญของรายจ่ายภาครัฐบาลใหม่ 3.การปฏิรูปภาษี 4.การอำนวยให้อัตราดอกเบี้ยเปลี่ยน แปลงโดยเสรี 5.การดำเนินนโยบายอัตราแลก เปลี่ยนที่ส่งเสริมการแข่งขัน 6.การเปิดเสรีการค้าระหว่างประเทศ 7.การส่งเสริมการลงทุนโดยตรงระหว่างประเทศ 8.การถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลสู่ภาคเอกชน 9.การลดการควบคุมกำกับกิจกรรมทางเศรษฐกิจของภาครัฐบาลและ 10.การส่งเสริมการกำหนดกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินให้ชัดเจน

2. วิวาทะ

ชุดนโยบาย 10 ประการ จากบทความปี 2533 สร้างอิทธิพลต่อมนุษยชาติด้านต่างๆ ชนิดที่เรียกว่า แม้ตัวผู้เขียนเอง (จอห์น วิลเลียมสัน) ก็คาด ไม่ถึง

ความสมเหตุสมผลทางวิชาการและประสิทธิ ผลของชุดนโยบาย ไม่เพียงแต่สร้างข้อถกเถียง และบทสนทนาระหว่างนักเศรษฐศาสตร์ภายในองค์กรนครวอชิงตัน กับนักเศรษฐศาสตร์ค่ายอื่น หากแนวคิดจากฉันทมติแห่งวอชิงตัน ยังแพร่กระจายเป็นข้อถกเถียงในวงวิชาการสาขารัฐศาสตร์ และประวัติศาสตร์ ยิ่งไปกว่านั้น อิทธิพลทางความคิดของบทความ ไม่เพียงถูกใช้เป็นแนวทางการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนา เศรษฐกิจของภูมิภาคละตินอเมริกาหลังปี 2533 แต่มีสถานะเป็นแนวทางการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนากระแสหลักของโลก ในช่วง 2 ทศวรรษ ที่ผ่านมา

อย่างไรก็ตาม แม้ชุดนโยบายจากวอชิงตัน จะมีสถานะเป็นฉันทมติในยุทธศาสตร์การพัฒนากระแสหลักของโลก ในหมู่ผู้ดำเนินนโยบาย แต่ "ฉันทมติแห่งวอชิงตัน" กลับมีสถานะเป็นข้อถกเถียงในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์ จนอาจกล่าวได้ว่า "ไม่มีฉันทมติในฉันทมติแห่งวอชิงตัน" ในวงวิชาการ

3.มองซ้าย

นักเศรษฐศาสตร์ที่คัดค้านความสมเหตุสมผลทางวิชาการ ของชุดนโยบายจากฉันทมติแห่งวอชิงตัน เสนอประเด็นถกเถียงหลัก 2 ประการ คือ

หนึ่ง ชุดนโยบายจากฉันทมติแห่งวอชิงตัน ไม่ได้มีเป้าหมายปฏิรูปเศรษฐกิจ เพื่อให้เกิดความมีประสิทธิภาพในการจัดสรรทรัพยากรของ กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเพียงด้านเดียว แต่ชุดนโยบายดังกล่าวเจือปนด้วยอุดมการณ์ทางการเมือง และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของเหล่าประเทศมหาอำนาจ

ยิ่งไปกว่านั้น ข้อเสนอจากชุดนโยบายแห่งวอชิงตัน มีความไม่คงเส้นคงวาเมื่อพิจารณาจากบริบททางประวัติศาสตร์ (historical inconsistency) กล่าวคือ ชุดนโยบายที่ดีตามทรรศนะของฉันทมติแห่งวอชิงตันไม่ว่าจะเป็นเรื่อง นโยบายเศรษฐกิจมหภาคแบบเข้มงวด, การเปิดเสรีการค้าการลงทุนระหว่างประเทศ, และการถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลสู่เอกชน กลับไม่ใช่นโยบายที่ดี และไม่เคยถูกนำมาใช้ในช่วงที่ประเทศพัฒนาแล้วในปัจจุบัน ยังคงเป็นประเทศกำลังพัฒนาในอดีต

งานศึกษาสำคัญที่เสนอประเด็นนี้มาจาก ฮา-จุน ชาง (Ha-Joon Chang) ในหนังสือชื่อ Kicking Away the Ladder : Policies and Institutions for Economic Development in Historical Perspective ตีพิมพ์ในปี 2545

สอง ชุดนโยบายจากฉันทมติแห่งวอชิงตัน มีความไม่สมบูรณ์ (incomplete) และชี้ทางผิด (misguide) ในการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจแก่ประเทศกำลังพัฒนา ชุดนโยบายที่สมบูรณ์ควรประกอบด้วยเครื่องมือนโยบาย ที่มากกว่าคำแนะนำในฉบับฉันทมติแห่งวอชิงตัน (more instruments) เช่น การเสริมสร้างการทำงานร่วมกัน ระหว่างภาครัฐบาลกับตลาด, การสร้างความโปร่งใสและลดต้นทุนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่น่าเชื่อถือของเอกชน, การสร้างกลไกการควบคุมภาคการเงิน ฯลฯ ขณะเดียวกัน ประเทศกำลังพัฒนาควรมีเป้าหมายในยุทธศาสตร์การพัฒนาที่กว้างขึ้นกว่าการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ (broader goals) เช่น การรักษาเสถียรภาพทางการเงินและเศรษฐ กิจ, การกระจายรายได้, และสังคมประชาธิปไตย

ยิ่งไปกว่านั้น ชุดนโยบายที่เสนอไม่ควรมีลักษณะทั่วไปจนสามารถใช้ได้กับทุกประเทศ (one size fit all) แต่นโยบายที่เหมาะสมควรมีลักษณะแตกต่างกันตาม ภูมิศาสตร์, ประวัติศาสตร์, การเมือง, และวัฒนธรรม ของแต่ละประเทศ

งานศึกษาสำคัญที่เสนอประเด็นนี้มาจาก โจเซฟ สติกลิตซ์ (Joseph Stiglitz) ขณะดำรงตำแหน่งหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ประจำธนาคารโลก ในบทความชื่อ "More Instruments and Broader Goals : Moving Toward the Post-Washington Consensus" ตีพิมพ์ในปี 2541

4.มองขวา

อีกด้านหนึ่ง วิลเลียมสัน เสนอคำโต้แย้งประเด็นถกเถียงข้างต้น โดยคำโต้แย้งปรากฏในบทความสำคัญ 2 ชิ้นคือ บทความชื่อ "What should the World Bank think about the Washington Consensus ?" ตีพิมพ์ในวารสาร The World Bank Reserve Observer ปี 2543, และบทความชื่อ "From Reform Agenda to Damaged Brand Name" ตีพิมพ์ในนิตยสาร Finance & Development ปี 2546 โดยทั้งสองบทความมีคำโต้แย้งร่วมกัน 2 ประการคือ

หนึ่ง ชุดนโยบายจากฉันทมติแห่งวอชิงตันมีมิติทางด้านเวลาและสถานที่ กล่าวคือ ชุดนโยบายจากบทความปี 2533 เสนอแนวนโยบายที่เหมาะสมในการปฏิรูปเศรษฐกิจแก่เฉพาะภูมิภาคละตินอเมริกาในช่วงเวลาดังกล่าวเท่านั้น

สอง วิลเลียมสันเห็นว่า นักวิชาการจำนวนไม่น้อยตีความชุดนโยบายจากฉันทมติแห่งวอชิงตันในความหมายที่ผิดพลาดและเกินเลยไปกว่าสารที่บทความปี 2533 ต้องการเสนอ อาทิ การใช้คำว่า ฉันทมติแห่งวอชิงตัน (Washington Consensus) กับคำว่า ลัทธิเสรีนิยมใหม่ (Neo-liberalism) สับกันไปมาในความหมายเดียวกัน ทั้งที่แท้จริง วิลเลียมสันไม่ได้ต้องการเสนอสารดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม ผู้อ่านที่ติดตามพัฒนาการงานเขียนของวิลเลียมสันจะพบว่า งานของวิลเลียมสันช่วงหลังนำเสนอชุดนโยบายที่แตกต่างกับงานเขียนปี 2533 หลายประการ และในบทความปี 2546 วิลเลียมสันเองก็ยอมรับว่า แม้จะเคยมีฉันทมติในชุดนโยบายของผู้คนในองค์กรแห่งนครวอชิงตันเมื่อปี 2533 แต่ปัจจุบันนักวิชาการมีความเห็นที่แตกต่างในความสมเหตุสมผลของนโยบายต่างๆ จนเราสามารถกล่าวว่า แม้ฉันทมติแห่งวอชิงตันจะเคยดำรงอยู่ (exist) แต่ก็ดำรงอยู่เฉพาะช่วงปี 2533 เท่านั้น ปัจจุบันไม่มีฉันทมติแห่งวอชิงตันในวงวิชาการ และมนุษยชาติกำลังก้าวพ้นไปจากฉันทมติแห่งวอชิงตัน

5.การอ่านคือการตีความ ?

ใช่หรือไม่ว่า การอ่านคือการตีความ ?

คำโต้แย้งในประเด็นที่สองจากวิลเลียมสัน ควรที่เราจะนำมาขบคิดต่อ เพราะหากเห็นด้วยกับคำโต้แย้งของวิลเลียมสัน ก็ต้องเห็นด้วยว่า "การอ่าน (ไม่เว้นแม้ในงานเขียนเชิงวิชาการ) คือ การตีความ และสารที่ผู้เขียนตั้งใจเสนอมักไม่ตรงกับสารที่ผู้อ่านตีความเสมอ"

ผมยังลังเลกับเรื่องนี้แต่มีเหตุการณ์ส่วนตัว 2 เรื่องที่สนับสนุนความเชื่อเรื่อง "การอ่าน คือ การตีความ" เรื่องแรก จำได้ว่าสมัยที่เรียนหนังสือ ผมมีเพื่อนที่เรียนวิชาปรัชญาในวรรณ กรรม เพื่อนคนนี้นอกจากต้องอ่านงานเขียนแสนยากของ ฟรีดริค นิทเช่ (Friedrich Nietzsche) ยังต้องอ่านหนังสือประกอบอีกเล่ม (หนากว่าเล่มแรก 10 เท่า) ที่ชื่อว่า นิทเช่หมายความว่าอะไร ? (What (does) Nietzsche Means) ด้วย

เรื่องที่สอง ท่านผู้อ่านที่เป็นแฟนวงดนตรี The Beatles คงทราบว่าเมื่อ จอห์น เลนนอน (John Lennon) แต่งเพลง Lusy in the Sky with Diamonds ก็ถูกนักอนุรักษนิยมในอเมริกาโจมตีว่าสารของเพลงสนับสนุนให้เยาวชนอเมริกันใช้ยากล่อมประสาทประเภท LSD (Lusy in the Sky with Diamonds : LSD) จนเมื่อเลนนอนเสียชีวิต เพื่อนร่วมวงคือ พอล แมคคาทนี (Paul McCartney) จึงเขียนอธิบายที่มาของเพลงโดยอ้างว่า เลนนอนได้แรงบันดาลใจเพลงนี้จากภาพวาดของลูกชาย โดยวันหนึ่ง เลนนอน ถามลูกว่า "วาดภาพอะไร ?" ลูกตอบว่าในภาพนี้คือ เพื่อนที่ชื่อ "ลูซี่ (Lusy) อยู่บนฟ้า (in the Sky) ที่มีเพชรหลายเม็ด (with Diamonds)"

บทความนี้ได้เสนอพัฒนาการเชิงประวัติศาสตร์ของข้อถกเถียงเรื่อง "ฉันทมติแห่งวอชิงตัน" ในส่วนที่ 1 ถึง 4 ส่วนคำถามในส่วนสุดท้าย ผมยังไม่มีคำตอบ

หมายเหตุ : ผู้อ่านที่สนใจเอกสารที่อ้างในบทความสามารถติดตามจาก

Allen G. Morgan, What Nietzsche Means, New York : Harper & Row, 1965

Ha-Joon Chang, Kicking Away the Ladder : Policies and Institutions for Economic Development in Historical Perspective, Anthem Press, 2002.

John Williamson, "What Washington Means by Policy Reform" in Williamson, J (ed.) Latin American Adjustment : How Mush has Happen?, Washington, Institute for International Economics, 1990.

John Williamson, "What Should the World Bank Think about the Washington Consensus?", The World Bank Research Observer 15, 2000, pp. 251-264.

John Williamson, "From Reform Agenda to Damaged Brand Name", Finance & Development, September 2003, pp. 9-13.

Joseph Stiglitz, "More Instruments and Broader Goals : Moving toward the Post-Washington Consensus" The WIDER Annual lecture, Helsinki, Finland, 1998.

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 6