คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  มติชนรายวัน  วันที่ 01 ธันวาคม พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9762

นโยบายประชานิยมเป็นแนวทางทางการเมืองที่อาศัยนโยบายเศรษฐกิจเป็นเครื่องมือเพื่อสร้างความยิ่งใหญ่ หรือรักษาระบอบอำนาจไว้ โดยอาจอยู่ในรูปของการใช้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจหรือการแทรกแซงเพื่อเอาใจประชาชนฐานต่างๆ

ในขณะที่หัวหน้ารัฐบาลมักชื่นชมความสามารถของตนเอง เมื่อโครงการประชานิยมเป็นที่ถูกใจประชาชน และช่วยสร้างคะแนนนิยมให้อย่างมากมาย นักเศรษฐศาสตร์กลับคิดตรงกันข้าม และมองโครงการประชานิยม ด้วยความเป็นห่วงว่า จะนำเศรษฐกิจของประเทศไปสู่ความล้มเหลวที่ยากต่อการแก้ไข

นักเศรษฐศาสตร์ย่อมต้องการเห็นสังคมที่มีความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ มีช่องว่างระหว่างคนจน-คนรวยที่ห่างน้อยลง และมีการแก้ไขปัญหาความยากจนอย่างจริงจัง แต่ทำไมโครงการประชานิยมที่อ้างว่าเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้าหรือกระจายรายได้ไปสู่ประชาชนอย่างง่ายๆ จึงได้รับการคัดค้านอย่างมากมาย

ความคิดที่เป็นเอกภาพของนักเศรษฐศาสตร์มิได้มาจาก "ภาวะวิตกจริต" พร้อมๆ กัน หากตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักวิชาและความหวังดีต่อส่วนรวม

นโยบายประชานิยมมิใช่สิ่งใหม่เพราะมีการใช้มายาวนานกว่าครึ่งศตวรรษ เป็นยุทธศาสตร์ทางการเมือง ที่แพร่หลายในละตินอเมริกา ซึ่งไม่มีตัวอย่างใดเลย ที่พบว่านำไปสู่ความสำเร็จในทางเศรษฐกิจ

จากประสบการณ์ของละตินอเมริกา ประเทศที่ดำเนินนโยบายประชานิยม มักจบลงด้วยความล้มเหลวทางเศรษฐกิจ และความยุ่งยากทางการเมือง ไม่ว่าจะใน อาร์เจนตินา บราซิล เปรู ชิลี เวเนซุเอลา เอกวาดอร์หรือเม็กซิโก การกระจายรายได้และฐานะของคนยากจนมิได้ดีขึ้น ส่วนการเมืองก็มักรุนแรงและไม่สามารถหลุดพ้นจากวงจรของนโยบายประชานิยมที่เกิดขึ้นยุคแล้วยุคเล่า

โคลัมเบียซึ่งมีปัญหาการกระจายรายได้คล้ายคลึงกันกับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคและเป็นประเทศเดียว ที่ไม่เคยถูกครอบงำโดยนโยบายประชานิยม กลับมีการพัฒนาเศรษฐกิจที่ราบรื่น มีการกระจายรายได้ที่ดีขึ้น เศรษฐกิจเติบโตค่อนข้างดี และมีปัญหาภาวะเงินเฟ้อที่ต่ำเมื่อเทียบกับมาตรฐานของละตินอเมริกา

คนจำนวนไม่น้อยอาจมองด้วยความหวังว่า นโยบายประชานิยมซึ่งมีสีสันน่าจะให้ประโยชน์คนยากจน เพราะเป็นการดึงดูดทรัพยากรทางการเงินจากผู้เสียภาษีอากรมาให้ หรือถ้าส่วนรวมจะมีภาระมากขึ้น อย่างน้อยที่สุดคนยากจนก็ยังได้รับประโยชน์อยู่บ้าง

อย่างไรก็ตาม ในเชิงวิชาการ นโยบายประชานิยมเป็นการเคลื่อนไหวทางการเมืองที่สร้างภาระอย่างมาก ทั้งในแง่ของสังคมโดยรวมและต่อประชาชนที่ยากจนเอง สาเหตุสำคัญมีหลายประการ

(1)ความล้มเหลวอันเนื่องมาจากวิกฤตเศรษฐกิจ

นโยบายประชานิยมมักอยู่ในรูปของการแทรกแซง และการกระตุ้นอุปสงค์ระยะสั้น ที่นอกจากจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาระยะยาว ซึ่งเป็นปัญหาทางโครงสร้างแล้ว ยังนำไปสู่ความล้มเหลวทางเศรษฐกิจได้โดยง่าย ซึ่งภายใต้วิกฤตเศรษฐกิจ ความเสียหายที่เกิดขึ้นก็มักจะตกอยู่กับประชาชนส่วนใหญ่

การกระตุ้นอุปสงค์แบบเคนส์เซียนและการบิดเบือนเศรษฐกิจ เพื่อหวังคะแนนนิยมมากกว่าการแก้ไขปัญหาที่ตรงจุด อาจทำให้ประชาชนตื่นเต้นในระยะต้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อต้องเผชิญปัญหาเศรษฐกิจซบเซาหรือความน่าเบื่อหน่ายทางการเมือง

แต่ในระยะต่อมา อุปสงค์รวมที่เพิ่มขึ้นจะทำให้ราคาสินค้าปรับตัวสูงขึ้น รวมทั้งก่อให้เกิดปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอันเนื่องมาจากการใช้จ่ายเกินตัว เศรษฐกิจที่ประสบปัญหาภาวะเงินเฟ้อสูงและการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างหนัก ทำให้หลายประเทศในละตินอเมริกาต้องเผชิญกับปัญหาเงินทุนไหลออกอย่างฉับพลันและปิดฉากลงด้วยการ (ก)เข้าสู่โครงการรัดเข็มขัด(austerity program) ของไอเอ็มเอฟหรือไม่ก็
(ข)ประกาศระงับการชำระหนี้ (debt moratorium)

ประเทศที่ดำเนินนโยบายประชานิยมอย่างหนักในละตินอเมริกาล้วนมีวัฏจักรของความล้มเหลวที่คล้ายคลึงกันนี้

รัฐบาลประชานิยมของประธานาธิบดีอิซาเบล เปรอง แห่งอาร์เจนตินา เป็นตัวอย่างที่น่าสนใจมาก เพราะนโยบายประชานิยมดูดีในช่วงระยะเวลาที่สั้นมาก และแปรสภาพเป็นวิกฤตการณ์อย่างรวดเร็ว กลางปี ค.ศ.1973 รัฐบาลอาร์เจนตินาได้เรียกคะแนนนิยมมากมาย จากการหยุดยั้งภาวะเงินเฟ้อ ด้วยการควบคุมราคาสินค้า และค่าจ้างแรงงานอย่างรุนแรง ซึ่งทำให้เศรษฐกิจที่ขยายตัวมีภาวะเงินเฟ้อลดลงทันที อย่างไรก็ตาม จากนั้นเพียงปีครึ่งปัญหาก็เริ่มปรากฏให้เห็น เนื่องจากภาคธุรกิจประสบปัญหาขาดทุน สินค้าเกิดขาดแคลน ซึ่งในขณะเดียวกันนั้นรัฐบาลก็ยังคงเดินหน้ากระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายการเงินการคลัง

ดังนั้น เมื่อถึงช่วงกลางปี ค.ศ.1975 อาร์เจนตินาก็ประสบวิกฤตการณ์ดุลการชำระเงิน เศรษฐกิจชะงักงัน ค่าครองชีพถีบตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ความไม่สงบทางสังคมขยายตัวซึ่งจากนั้นในเดือนมีนาคม 1976 ก็เกิดการรัฐประหารขึ้นและต้องมีการนำเอานโยบายเศรษฐกิจที่เข้มงวดมาใช้

นโยบายประชานิยมดังกล่าวมีอายุสั้นเพียง 2 ปีครึ่ง แต่ได้สร้างปัญหา และความทุกข์ไว้มากมายทั้งทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม จนอาจกล่าวได้ว่าไม่มีใครที่ได้ประโยชน์อย่างแท้จริงจากนโยบายประชานิยมในสมัยนั้น

ความสูญเปล่าทางการคลัง

การกระตุ้นเศรษฐกิจที่หวังผลทางคะแนนเสียง มิได้มีวัตถุประสงค์ที่ตรงจุดของปัญหา การใช้จ่ายของภาครัฐ จึงเป็นการใช้ทรัพยากรทางการเงินอย่างไร้ประสิทธิภาพและขาดกฎเกณฑ์ที่มีวินัยอย่างเพียงพอ นอกจากการกระตุ้นอุปสงค์รวมจะขาดประสิทธิผล เพราะทำให้การนำเข้าเพิ่มสูงขึ้นแล้ว แนวทางประชานิยมยังส่งเสริมการใช้จ่ายที่ขาดความระมัดระวังและเป็นการตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ การใช้จ่ายมักเป็นไปเพื่อการบริโภคโดยที่งบประมาณมิได้ตกไปยังโครงการที่คุ้มค่าจริงๆ

ศาสตราจารย์ ฟินน์ คิดแลนด์(Finn Kydland) ซึ่งเพิ่งได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ประจำปี 2004 นี้ ได้เคยศึกษาถึงการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจของอาร์เจนตินาที่นำไปสู่ภาวะวิกฤตเศรษฐกิจในปี ค.ศ. 2001-2002 และพบว่าในขณะที่เศรษฐกิจอาร์เจนตินาขยายตัวอย่างน่าพึงพอใจในช่วงทศวรรษ 1990 การสะสมทุนเป็นไปอย่างอ่อนแอมากซึ่งศาสตราจารย์คิดแลนด์เชื่อว่าน่าจะเป็นสาเหตุหลัก ที่ทำให้อาร์เจนตินาไม่สามารถรอดพ้นภาวะวิกฤต ที่เริ่มก่อตัวในช่วงปลายทศวรรษได้

การหวังคะแนนเสียงทำให้การกระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้ากลายเป็นความสูญเปล่า โครงการสำคัญๆ อย่างเช่น โครงการปฎิรูปที่ดิน และโครงการเพื่อการพัฒนาที่มีเป้าหมายในการแก้ไขปัญหาความยากจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกษตรกรในเขตยากจนและเกษตรกรที่ใช้ที่ดินทำกิน กลับมิได้รับความเอาใจใส่จากรัฐ การกระตุ้นเศรษฐกิจกลายเป็นการเร่งปัญหาการใช้จ่ายเกินตัวและการเพิ่มขึ้นของหนี้สิน

โครงการประชานิยมนั้น ไม่สามารถกระตุ้นการพัฒนาในชนบท และกลายเป็นการใช้จ่ายที่สูญเปล่า ซึ่งเมื่อเงินอุดหนุนหมดลง การกระจายรายได้ก็ยังมิได้ดีขึ้น

(3)ภาระของคนจน

แม้จะมีการอ้างว่านโยบายประชานิยมเป็นการสนองความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ แต่ภาวะเงิน เฟ้อที่เป็นผลตามมาภายหลังจะทำให้ต้นทุนตกอยู่กับคนจน การสร้างภาวะเงินเฟ้อนั้นเป็นความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจ เพราะเป็นภาษีทางอ้อมที่คนจนไม่สามารถผลักภาระได้เหมือนภาคธุรกิจ ดังนั้น ในหลายประเทศที่ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคแบบประชานิยม คนจนจึงเสียประโยชน์มากกว่าประชาชนกลุ่มอื่นๆ

เราควรยอมรับว่าคนจนไม่สามารถปรับตัวได้มากนักเมื่อเศรษฐกิจเข้าสู่ภาวะวิกฤต ภายใต้ภาวะเงินเฟ้อที่สูงมาก รัฐบาลจะไม่ยินดีกับมาตรการชะลอการเติบโตทางเศรษฐกิจเพื่อลดภาวะเงินเฟ้อ ในขณะที่ภาคธุรกิจสามารถสร้างแรงกดดันทางนโยบายและผลักภาระต้นทุนการผลิตไปสู่ผู้บริโภคได้

ประชาชนที่ยากจนที่สุดนอกจากจะไม่ได้รับประโยชน์อย่างแท้จริงจากนโยบายประชานิยมแล้ว ยังเป็นกลุ่มที่ได้รับความไม่เป็นธรรมมากที่สุด จึงไม่น่าแปลกใจที่ตัวเลขการกระจายรายได้ของประเทศที่เผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ เนื่องจากนโยบายประชานิยม เช่น บราซิล และชิลีนั้นก็ปรากฏว่าแย่ลง ซึ่งแตกต่างจากกรณีของโคลัมเบียที่วินัยทางการเงินการคลังได้รับการเน้นหนักมากกว่า

นักการเมืองของไทยที่ชื่นชมนโยบายประชานิยมอาจมองความเห็นของนักเศรษฐศาสตร์ในแง่ร้าย แต่ผลกระทบของนโยบายประชานิยม จำเป็นต้องได้รับการตรวจสอบจากทุกภาคส่วน ซึ่งรวมทั้งจากภายในฝ่ายรัฐบาล และจากฝ่ายค้าน ทั้งนี้ เพื่อช่วยกันป้องกันมิให้เป็นยุทธศาสตร์ที่ครอบงำระบบการเมือง และสร้างความเสียหายแก่ประชาชนส่วนใหญ่ในอนาคต

หน้า 6