จดหมายผิดซอง

 อนุวัฒน์ ชลไพศาล

anuwat@dpu.ac.th

“You are taking over the International Monetary Fund (IMF) at a critical moment. A decade ago, globalization looked like a sure winner. Expanding world markets and global cooperation, many thought, would extend prosperity and foster peace. But today, the world is at war…

…From the start, the IMF has lived with a particular tension. It is an international organization with 184 member countries, and the IMF Articles of Agreement call on it to represent all of its constituent members. Yet the fund is governed by rich nations, foremost among them the United States…

…You must learn to represent the entire world, not just the U.S. and European government that put you into your job”

ความข้างต้นเป็นส่วนหนึ่งของจดหมายเปิดผนึกเขียนโดย ศาสตราจารย์ Jeffrey D. Sachs แห่งมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย ถึง นาย Rodrigo de Rato เนื่องในโอกาสที่ de Rato ขึ้นดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการกองทุนการเงินระหว่างประเทศคนใหม่

            สารของจดหมายเรียกร้องให้ de Rato ในฐานะผู้อำนวยการกองทุนการเงินระหว่างประเทศเรียกความน่าเชื่อถือคืนสู่องค์กร โดยแสดงบทบาทตัวแทนสมาชิกทั่วโลกทั้ง 184 ประเทศ และปกป้องผลประโยชน์ของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งข้อเรียกร้องดังกล่าวดูจะขัดแย้งกับเส้นทางการขึ้นดำรงตำแหน่งของ de Rato ที่ได้รับเสียงสนับสนุนจากประเทศมหาอำนาจ เช่น สหรัฐอเมริกา เป็นสำคัญ

ประวัติศาสตร์ของ IMF กับ เส้นทางของ de Rato

            กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ถือกำเนิดจากการประชุมที่เมืองเบรตตันวูดส์ (Bretton Woods) มลรัฐนิวแฮมเชียร์ สหรัฐอเมริกา ในเดือนกรกฎาคม 1944 โดยมีวัตถุประสงค์เบื้องต้นเพื่อสนับสนุนความร่วมมือด้านการเงินระหว่างประเทศ รักษาเสถียรภาพของระดับอัตราแลกเปลี่ยน สนับสนุนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และให้ความช่วยเหลือทั้งด้านการเงินและวิชาการแก่ประเทศสมาชิกที่ประสบปัญหาวิกฤติการณ์การเงิน

            ปัจจุบันกองทุนการเงินระหว่างประเทศ อายุครบ 60 ปี และมีสมาชิกทั้งสิ้น 184 ประเทศ โดย ในเงื่อนไขข้อตกลง (IMF Articles of Agreement) ระบุตั้งแต่ต้นว่า แนวนโยบายของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ จำต้องเป็นไปในทิศทางที่รักษาผลประโยชน์ของประเทศสมาชิกอย่างเท่าเทียม

            อย่างไรก็ตาม พฤติกรรมของ IMF ในอดีตกลับชี้ในทางตรงข้าม งานศึกษาของนักวิชาการฝ่ายซ้ายหลายชิ้นแสดงให้เห็นตรงกันว่า ทั้งปริมาณและเงื่อนไขผูกพันเงินกู้ (Policy Conditionality) ที่ IMF จัดสรรแก่ประเทศที่ประสบวิกฤติการณ์การเงิน ล้วนเกี่ยวพันกับผลประโยชน์ทางการเมืองและเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาในด้านต่างๆ ไม่ว่าจะในเรื่อง การถ่ายโอนหน้าที่การผลิตจากรัฐสู่เอกชน (Privatization) การลดการควบคุมและการกำกับ (Deregulation) และ แนวทางเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ (Liberalization)

            เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น ?

            ข้อเรียกร้องให้กองทุนการเงินระหว่างประเทศ แสดงบทบาทปกป้องผลประโยชน์ ของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา หรือแม้แต่กำหนดนโยบายเพื่อประโยชน์ของประเทศสมาชิกอย่างเท่าเทียม ล้วนเป็นเรื่องเพ้อฝัน หากพิจารณาจากข้อเท็จจริงที่ว่า กติกาการลงคะแนนเสียงของ IMF มิได้เป็นไปตามกฎ “หนึ่งประเทศ หนึ่งเสียง” (one country, one vote) แต่อำนาจการลงคะแนนเสียงแปรผันตามปริมาณทุนเรือนหุ้น ที่แต่ละประเทศสมาชิกเป็นเจ้าของ โดยประเทศมหาอำนาจส่วนใหญ่ล้วนมีทุนเรือนหุ้นในปริมาณสูงทั้งสิ้น อาทิ สหภาพยุโรปรวมกัน 27% สหรัฐอเมริกา 17% เยอรมนี ฝรั่งเศส และสหราชอาณาจักรรวมกัน 17% และ ญี่ปุ่น 7%

ด้วยเงื่อนไขกติกาการลงคะแนนดังกล่าว ทำให้เหล่าประเทศมหาอำนาจสร้างธรรมเนียมจัดสรรให้ชาวยุโรป ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการกองทุนการเงินระหว่างประเทศ และชาวอเมริกัน ดำรงตำแหน่งประธานธนาคารโลก (ดูตารางที่ 1 และ 2) โดยเส้นทางการขึ้นดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการ IMF ของ de Rato ก็หาใช่ข้อยกเว้น

แม้ผลงานการปฏิรูปเศรษฐกิจในช่วงที่ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีคลังของสเปนทำให้ de Rato ได้รับเสียงสนับสนุนจากสหรัฐอเมริกา และบรรดากลุ่มประเทศลาตินอเมริกา แต่ de Rato ก็ไม่เคยผลิตงานวิชาการเพื่ออธิบายปรากฏการณ์หรือเสนอทางออก ในช่วงที่สังคมโลกเผชิญวิกฤติการณ์การเงินในภูมิภาคต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น ลาตินอเมริกา 1994 หรือ เอเชีย 1997

            จดหมายเปิดผนึกเรียกร้องให้ กองทุนการเงินระหว่างประเทศเรียงลำดับความสำคัญ ในแนวนโยบายใหม่ แทนที่จะดำเนินนโยบายมุ่งเอาใจสหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรปดังเช่นแต่ก่อน โดย Sachs ชี้ให้เห็นว่า นโยบายเร่งด่วนที่ IMF ควรเร่งปฏิบัติมี 4 ประการ คือ

หนึ่ง แก้ปัญหาความยากจน โดยเฉพาะความยากจนในกลุ่มประเทศ sub-Saharan Africa ให้เป็นไปตามมติของที่ประชุมขององค์กรการเงินระหว่างประเทศต่างๆ ที่มีเป้าหมายมุ่งแก้ปัญหาความยากจนให้หมดไปจากโลกในปี 2015 ในการนี้ Sachs เรียกร้องให้ IMF ผสานความร่วมมือทั้งด้านวิชาการ และทรัพยากรการเงินกับธนาคารโลกและสหประชาชาติ

สอง แก้ปัญหาหนี้สาธารณะของกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา และนำข้อเสนอการออกแบบสถาปัตยกรรมการเงินระหว่างประเทศใหม่ว่าด้วย กลไกปฏิรูปโครงสร้างหนี้สาธารณะ (Sovereign Debt Restructuring Mechanism) มาพิจารณาอีกครั้ง หลังจากสหรัฐอเมริกายับยั้งร่างข้อเสนอดังกล่าวเนื่องจากข้อจำกัดทางการเมืองภายในประเทศ

สาม ให้ข้อเสนอแนะด้านวิชาการแก่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาในเรื่อง ระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่เหมาะสม หลังจากสหรัฐอเมริกาพยายามแทรกแซงให้ประเทศต่างๆ ประกาศเพิ่มค่าเงินเทียบกับดอลลาร์อเมริกันเพื่อหวังเพิ่มรายได้จากการส่งออก และฝ่ายวิชาการของ IMF ในอดีตก็สนับสนุนแนวนโยบายเรื่องอัตราแลกเปลี่ยนของสหรัฐอเมริกามาโดยตลอด

สี่ รักษาเสถียรภาพทางการเงินระหว่างประเทศ โดยลดส่วนขาดดุลการคลังของรัฐบาลอเมริกัน ภายหลังจากรัฐบาลอเมริกันทุ่มงบประมาณเพื่อการสงครามพร้อมกับเพิ่มรายจ่ายด้านสวัสดิการสังคมภายในประเทศ โดยไม่เพิ่มรายรับจากภาษีเพราะการเพิ่มภาษีจะกระทบต่อคะแนนนิยมทางการเมือง

มนุษยชาติเขียนจดหมายด้วยเหตุผลนานับประการ ไม่ว่าจะเพื่อแจ้งข่าว, บอกรัก, ขอยืมเงิน, ไต่ถามสารทุกข์สุกดิบ ฯลฯ แต่ลักษณะร่วมสำคัญของจดหมายก็คือ มักส่งถึงบุคคลที่เรารู้จัก ด้วยความปรารถนาดี และจดหมายก็สามารถยืนยันการดำรงอยู่ของผู้เขียน

แม้เนื้อความจะแตกต่างแต่สารสำคัญของจดหมายเปิดผนึกฉบับนี้ก็คือ ข้อเรียกร้องด้วยความซื่อตรงทางวิชาการต่อผู้บริหารองค์กรที่รับผิดชอบกำหนดนโยบายอันส่งผลกระทบต่อชนหมู่มาก

สังคมไทยในปัจจุบันมีโอกาสได้อ่านสารของจดหมายทำนองเดียวกันนี้ซ้ำแล้วซ้ำเล่า สารที่เสนอข้อเรียกร้องอันแสนเรียบง่าย

“ท่านจำต้องเรียนรู้ที่จะแสดงตนเป็นตัวแทนผลประโยชน์ของคนทั้งประเทศ หาใช่ตัวแทนกลุ่มทุนที่นำพาท่านสู่ตำแหน่งไม่”

อนิจจา สารของจดหมายคงไม่ถึงมือผู้รับ

หมายเหตุ: ผู้สนใจจดหมายเปิดผนึกของ Sachs โปรดดู Jeffrey D. Sachs. “How to Run the IMF”, Foreign Policy 143, July-August 2004.

เส้นทางการขึ้นดำรงตำแหน่งของ Rodrigo de Rato โปรดดู รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์. “ผู้อำนวยการกองทุนการเงินระหว่างประเทศคนใหม่”, นิตยสารผู้จัดการ, มิถุนายน 2547.

ความเชื่อมโยงระหว่าง ผลประโยชน์ทางการเมืองสหรัฐอเมริกาและเงื่อนไขผูกพันเงินกู้ของ IMF โปรดดู Strom C. Thacker. “The High Politics of IMF Lending” World Politics 52, October 1999.

ตารางที่ 1

รายชื่อผู้อำนวยการกองทุนการเงินระหว่างประเทศ 1946 ถึง ปัจจุบัน

ที่มา: www.imf.org

ตารางที่ 2

รายชื่อประธานธนาคารโลก 1946 ถึง ปัจจุบัน

ที่มา: www.worldbank.org