คอลัมน์ มองซ้ายมองขวา  โดย ภาวิน ศิริประภานุกูล  ประชาชาติธุรกิจ  วันที่ 16 กันยายน 2547   ปีที่ 28 ฉบับที่ 3619 (2819)

คำถามถึงบทบาทหน้าที่ของ "รัฐบาล" ที่ควรจะเป็นในวิชาเศรษฐศาสตร์ได้มีการอภิปรายพูดคุยกันมาอย่างยาวนาน โดยแม้แต่ภายในหมู่นักเศรษฐศาสตร์เองก็มีความคิดเห็นเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวแตกต่างกันออกไป

ผู้ที่คุ้นเคยกับวิชาเศรษฐศาสตร์จะเข้าใจว่า นักเศรษฐศาสตร์ไม่อยากจะให้รัฐบาลมีบทบาทมากนักในระบบเศรษฐกิจ เนื่องจากการเข้ามาของรัฐบาลจะนำมาซึ่งต้นทุนและผลประโยชน์ของทางเลือกต่างๆ ที่บิดเบือนไป และทำให้การตัดสินใจของผู้คนภายใต้ข้อมูลที่ถูกบิดเบือนนั้นไม่สามารถบรรลุถึงความพึงพอใจสูงสุดได้

ยิ่งรัฐบาลทำกิจกรรมต่างๆ มากขึ้นเท่าไร ผลกระทบจากการบิดเบือนต้นทุนและผลประโยชน์ในกิจกรรมต่างๆ ของผู้คนก็ยิ่งจะมากมายขึ้นเป็นเงาตามตัว

อย่างไรก็ตามรัฐบาลก็ยังมีบทบาทสำคัญในระบบเศรษฐกิจ เนื่องจากมีกิจกรรมหลายอย่างที่ภาคเอกชนทำเองไม่ได้ ยกตัวอย่าง เช่น การออกและบังคับใช้กฎหมายอย่างเป็นธรรม หน้าที่ในการกระจายรายได้ไปสู่ผู้คนที่ยากจน การกำจัดขยะและดูแลปัญหามลพิษ เป็นต้น

กล่าวโดยสรุปแล้วนักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่มีความเห็นตรงกันว่ารัฐบาลควรจะมีบทบาทในระบบเศรษฐกิจ แต่บทบาทดังกล่าวควรจะมีจำนวนจำกัด โดยประเด็นความขัดแย้งที่มีมาอย่างยาวนานอยู่ที่ว่า "บทบาทที่จำกัด" ของรัฐบาลนั้นควรจะครอบคลุมบทบาทใดบ้าง ?

แนวคิดพื้นฐานอันหนึ่งก็คือ ธุรกิจหรือกิจกรรมใดๆ ก็ตามที่ภาคเอกชนทำได้ รัฐบาลควรจะปล่อยให้ภาคเอกชนทำ แนวคิดนี้นำมาซึ่งข้อเรียกร้องในเรื่องการแปรรูปวิสาหกิจสาธารณะ (privatization) โดยถึงแม้ว่าธุรกิจหรือกิจกรรมบางอย่างภาคเอกชนอาจจะไม่สามารถทำได้ในอดีต แต่ถ้าหากมีความเป็นไปได้ในปัจจุบัน กิจกรรมอันนั้นก็ควรที่จะมีการแปรรูปให้ภาคเอกชนเป็นผู้รับเข้าไปดำเนินการแทนรัฐบาล

เหตุผลหลักของแนวคิดดังกล่าวก็คือภาคเอกชนจะสามารถทำธุรกิจหรือกิจกรรมดังกล่าวได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงกว่า โดยการโอนธุรกิจหรือกิจกรรมเหล่านั้นไปสู่ภาคเอกชนจะลดต้นทุนในการประกอบกิจการ ในขณะที่อาจจะสามารถเพิ่มคุณภาพของกิจกรรมดังกล่าวได้อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม เหตุผลดังกล่าวก็ก่อให้เกิดคำถามที่น่าสนใจหลายข้อตามมา ยกตัวอย่างเช่น ทำไมภาคเอกชนจึงดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงกว่ารัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจ ? รัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจดำเนินการอย่างไม่มีประสิทธิภาพในทุกๆ กรณีหรือ ? และถ้าหากให้เอกชนดำเนินการแล้วจะเอารัดเอาเปรียบผู้คนมากขึ้นกว่าการให้รัฐบาลดำเนินการหรือไม่ ?

ในบทความนี้ผู้เขียนจะหยิบยกเอาส่วนหนึ่งของงานเขียนในเรื่อง On the Economic Role of the State ของ โจเซฟ สติกลิตซ์ (Joseph Stiglitz) นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล ที่ได้เขียนเอาไว้ในปี ค.ศ.1989 มาตอบคำถามต่างๆ ดังกล่าว เนื่องจากผู้เขียนคิดว่างานเขียนดังกล่าวให้แง่คิดที่น่าสนใจในหลากหลายประเด็น

- ในประเด็นแรกคือทำไมวิสาหกิจเอกชนจึงดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงกว่ารัฐบาล ?

โดยอันที่จริงรัฐบาลก็มีลักษณะคล้ายวิสาหกิจรูปแบบหนึ่งที่สามารถเข้าไปจ้างงานในตลาดแรงงานเดียวกับภาคเอกชน และดูเหมือนว่ารัฐบาลจะมีทรัพยากรบุคคลไม่ด้อยไปกว่าภาคเอกชนด้วย นอกจากนั้นรัฐบาลยังมีโครงสร้างในการบริหารงานที่ดูจะมีระบบระเบียบมากกว่าวิสาหกิจเอกชนหลายแห่งด้วยซ้ำไป แต่ทำไมรัฐบาลจึงดำเนินการอย่างไม่มีประสิทธิภาพ ?

สติกลิตซ์มองว่าถึงแม้รัฐบาลจะมีลักษณะคล้ายกับวิสาหกิจเอกชน โดยมีประชาชนในประเทศทุกคนเป็นผู้ถือหุ้น แต่รัฐบาลมีข้อแตกต่างจากวิสาหกิจเอกชนในประเด็นที่รัฐบาลถูกคาดหวังจากประชาชน (ผู้ถือหุ้น) ถึงบทบาทอันหลากหลาย ไม่ใช่เพียงแต่ทำกำไรหรือเพิ่มประสิทธิภาพให้สูงที่สุด ดังนั้นการดำเนินงานของรัฐบาลจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงความคาดหวังต่างๆ ดังกล่าวด้วย

ผู้ถือหุ้นของรัฐบาลก็อยู่ในลักษณะถูกบังคับให้ถือ ไม่สามารถขายหรือถ่ายโอนให้กับผู้อื่นได้ (เมื่อราคาหุ้นสูงขึ้น) จำนวนผู้ถือหุ้นก็มีอยู่มากมายโดยแต่ละคนก็ถือหุ้นในจำนวนเท่ากัน ซึ่งทำให้ประโยชน์ที่ผู้ถือหุ้นแต่ละคนได้รับจากการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลมีอยู่อย่างจำกัด

นอกจากนั้นรัฐบาลก็มีอำนาจในการบังคับผู้คนในประเทศ (ผู้ที่ถือหุ้น) อำนาจดังกล่าวทำให้ผู้คนต้องการให้รัฐบาลออกกฎระเบียบที่เข้มงวด เกี่ยวกับกระบวนการในการตัดสินใจเพื่อป้องกันการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรม ดังนั้นกระบวนการดังกล่าวจึงเกิดขึ้นอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

ส่วนประกอบเหล่านี้น่าจะเป็นสิ่งที่ทำให้รัฐบาลขาดประสิทธิภาพในการดำเนินธุรกิจหรือกิจกรรมต่างๆ ในระบบเศรษฐกิจดังที่เราสังเกตเห็นได้ในโลกแห่งความจริง

- แล้วรัฐบาลดำเนินการอย่างไม่มีประสิทธิภาพในทุกๆ สถานการณ์เลยหรือ ?

ถ้าไม่นับรวมกิจกรรมที่รัฐบาลมีความได้เปรียบภาคเอกชน ซึ่งได้กล่าวเอาไว้แล้วในตอนต้น การดำเนินงานหลายๆ อย่างของภาครัฐบาลก็น่าจะมีประสิทธิภาพต่ำกว่าภาคเอกชนดังคำอธิบายที่ผ่านมาแล้ว

อย่างไรก็ตามสติกลิตซ์ก็ได้ยกเอางานศึกษาบางงานที่ศึกษาการดำเนินธุรกิจของรัฐบาล เช่น กิจการรถไฟในประเทศแคนาดา หรือรัฐวิสาหกิจหลายแห่งในประเทศฝรั่งเศสว่ามีต้นทุนในการดำเนินการใกล้เคียงกับภาคเอกชนมาก

นอกจากนั้นรัฐบาลยังมีทางเลือกในการจ้างผลิต โดยรัฐบาลอาจจะเป็นผู้กำหนดธุรกิจหรือกิจกรรมที่ทำ แล้วเชิญชวนให้ภาคเอกชนเข้ามาประมูลเพื่อทำธุรกิจหรือกิจกรรมต่างๆ ที่รัฐบาลกำหนดเอาไว้ได้ ซึ่งการทำแบบนี้ภาครัฐบาลก็สามารถดำเนินกิจกรรมดังกล่าวได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ดังนั้นในประเด็นนี้ข้อสรุปว่ารัฐบาลดำเนินธุรกิจ หรือกิจกรรมต่างๆ อย่างไม่มีประสิทธิภาพในทุกกรณี ก็ดูเหมือนจะไม่ถูกต้องนัก

- และในประเด็นสุดท้าย การปล่อยให้ภาคเอกชนดำเนินธุรกิจ จะก่อให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบ มากกว่าการให้รัฐบาลดำเนินธุรกิจหรือกิจการดังกล่าวเองหรือเปล่า ?

มีความเป็นไปได้ที่ภาคเอกชนซึ่งคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนตัวเป็นหลักอาจจะอาศัยธุรกิจหรือกิจกรรม ซึ่งรัฐบาลเคยผูกขาดมาหากำไรส่วนเกินกับผู้คนในสังคม ซึ่งก็นำมาสู่ความไม่มีประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจอีกรูปแบบหนึ่งเช่นเดียวกัน

อย่างไรก็ตาม สติกลิตซ์ให้เหตุผลว่า พฤติกรรมดังกล่าวสามารถถูกขจัดออกไปได้ด้วยการออกแบบตลาดของธุรกิจ หรือกิจกรรมดังกล่าวให้อยู่ในลักษณะตลาดแข่งขัน โดยรัฐบาลอาจจะยกเลิกระบบผูกขาด ควบคู่ไปกับการแปรรูปวิสาหกิจดังกล่าวไปให้ภาคเอกชน การแข่งขันจะทำให้ภาคเอกชน ไม่สามารถหากำไรส่วนเกินในธุรกิจดังกล่าวได้

นอกจากนั้นในทางกลับกัน ก็มีกรณีศึกษาหลายกรณีที่แสดงให้เห็นว่า ธุรกิจของภาครัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจก็ไม่ได้ดำเนินกิจการที่สอดคล้องกับประโยชน์ของสังคมเป็นหลัก โดยสติกลิตซ์อ้างถึงโรงงานไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียร์บางแห่งในสหรัฐ ที่ไม่ได้ทำตามมาตรฐานรักษาความปลอดภัยของรัฐ รวมถึงสหภาพแรงงานของรัฐบาลและรัฐวิสาหกิจต่างๆ ที่ดำเนินกิจกรรมเพื่อประโยชน์ส่วนตนเป็นหลัก

และเมื่อคำนึงถึงความเป็นจริงในเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนก็เป็นไปได้ที่การดำเนินธุรกิจของภาครัฐบาล ก็อาจจะนำมาซึ่งผลประโยชน์ของผู้คนบางกลุ่มได้ ดังนั้นจะเห็นได้ว่าการแปรรูปธุรกิจ หรือกิจกรรมของรัฐบาลไปสู่ภาคเอกชนอาจมิได้นำมาซึ่งการเอารัดเอาเปรียบผู้คนที่เพิ่มมากขึ้น

ข้อสรุปต่างๆ ข้างต้นได้ชี้ให้เห็นมุมมองที่น่าสนใจต่อแนวคิดในการแปรรูปวิสาหกิจสาธารณะในโลกปัจจุบัน นั่นคือการแปรรูปวิสาหกิจสาธารณะอาจจะมิได้เป็นแค่การถ่ายโอนความเป็นเจ้าของ ในกิจการของรัฐบาลไปสู่ภาคเอกชน เนื่องจากการถ่ายโอนความเป็นเจ้าของเพียงอย่างเดียวอาจมิได้รับประกันประสิทธิภาพที่สูงขึ้นในการดำเนินงานของกิจการดังกล่าว

โดยแท้จริงแล้วแกนหลักของการแปรรูปอยู่ที่การสร้างสภาวะการแข่งขันและความไม่มั่นคงให้กับกิจการดังกล่าว โดยถ้าหากการแข่งขันอยู่ในระดับที่สูงขึ้นและผู้บริหารวิสาหกิจจำเป็นจะต้องสร้างรายได้เพื่อให้กิจการดังกล่าวอยู่รอดได้ ไม่ว่าจะเป็นวิสาหกิจสาธารณะหรือวิสาหกิจเอกชนก็มีแรงผลักดันให้เกิดการปรับตัวเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพได้ทั้งสิ้น

นอกจากนั้นการถ่ายโอนความเป็นเจ้าของของกิจการของรัฐบาลมาสู่ภาคเอกชนไม่ได้ก่อให้เกิดการเอารัดเอาเปรียบในทุกกรณี การแข่งขันในธุรกิจหรือกิจกรรมจะปิดโอกาสในการเอารัดเอาเปรียบของภาคเอกชน หรือแม้แต่วิสาหกิจสาธารณะเอง ได้ในที่สุด

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2