โดย รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จากท่าพระจันทร์ถึงสนามหลวง  วันที่  30 มิถุนายน 2547

คำถามข้างต้นก้องกังวานในรัฐสภาแห่งสหรัฐอเมริกานานนับปีแล้ว ทั้งไม่ต้องสงสัยเลยว่า เสียงขับขานของสมาชิกรัฐสภามาจากการกดปุ่มของกลุ่มผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มนายทุนอุตสาหกรรมที่มิอาจต่อกรกับสินค้าจากสาธารณรัฐประชาชนจีนได้

เมื่อรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์แห่งสหรัฐอเมริกาเยือนสาธารณรัฐประชาชนจีนในช่วงกลางเดือนมิถุนายน 2547 นายดอน อีแวนส์ (Don Evans) ไม่ลังเลที่จะกล่าวถึงนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนของสาธารณรัฐประชาชนจีน แม้จะมิได้เอื้อนเอ่ยวจี "เมื่อไหร่เงินหยวนจะลอยตัว" แต่นายอีแวนส์ก็แสดงความเห็นว่า เงินหยวนควรจะมีอัตราแลกเปลี่ยนที่ยืดหยุ่นและขับเคลื่อนโดยกลไกตลาด ถ้อยคำภาษาอังกฤษที่นายอีแวนส์ใช้ก็คือ a flexible, market-driven exchange rate

หลังจากนั้นไม่ถึงสัปดาห์ เมื่อนายร็อดดริโก ราโต (Rodrigo Rato) เยือนสาธารณรัฐประชาชนจีน ผู้อำนวยการกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) คนใหม่หยิบยกประเด็นเรื่องอัตราแลกเปลี่ยนของเงินหยวน ขึ้นปรึกษาหารือกับผู้นำสาธารณรัฐประชาชน กองทุนการเงินระหว่างประเทศต้องการให้สาธารณรัฐประชาชนจีน ดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนในแนวทางที่ยืดหยุ่นมากกว่าปัจจุบัน เจ้าหน้าที่ระดับสูงของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ดังเช่นนายราฆุรัม ราชัน (Raghuram G. Rajan) ผู้อำนวยการฝ่ายวิจัย (อดีตศาสตราจารย์สาขาวิชาเศรษฐศาสตร์ แห่งมหาวิทยาลัยชิคาโก) แสดงความเห็นเรื่องนี้อย่างชัดเจน ในการให้สัมภาษณ์แก่ Economic Times ในเดือนธันวาคม 2543

ผู้นำสาธารณรัฐประชาชนจีนคล้อยตามความเห็นที่จะให้อัตราแลกเปลี่ยนของเงินหยวน เคลื่อนไหวอย่างยืดหยุ่น มากกว่าปัจจุบัน และถือเป็นเป้าหมายของนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน เกี่ยงแต่เรื่องจังหวะเวลาเท่านั้น เพราะต้องการตระเตรียมความพร้อม เพื่อมิให้สังคมเศรษฐกิจได้รับผลกระทบที่รุนแรง

ผู้นำอเมริกันกดดันสาธารณรัฐประชาชนจีน 2 ระดับ ระดับหนึ่ง ได้แก่ การกดดันให้เงินหยวน ปรับค่าสูงขึ้น ให้ตรงตามพื้นฐานที่เป็นจริง อีกระดับหนึ่ง ได้แก่ การกดดันให้สาธารณรัฐประชาชนจีน ละทิ้งระบบอัตราแลกเปลี่ยน แบบตายตัว (Fixed Exchange Rate System) และหันไปใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบลอยตัว (Flexible Exchange Rate System)

สาธารณรัฐประชาชนจีนยึดกุมระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัว โดยผูกค่าเงินหยวนไว้กับเงินดอลลาร์อเมริกัน อันเป็นระบบที่รู้จักกันในชื่อ Dollar Peg อัตราแลกเปลี่ยนของเงินหยวนถูกตรึงไว้ในระดับ 8.28 หยวนต่อดอลลาร์อเมริกัน ตั้งแต่ปี 2538 จนบัดนี้ แม้บัญชีเดินสะพัดจะเกินดุลมากเพียงใด และเงินทุนจะหลั่งไหลเข้าประเทศมากปานใด อัตราแลกเปลี่ยนของเงินหยวนหาได้เปลี่ยนแปลงแม้แต่น้อย

การที่เงินหยวนมีค่าต่ำกว่าพื้นฐานที่เป็นจริง (Undervaluation) กลายเป็นสิ่งชั่วร้าย ในสายตาของกลุ่มนายทุนอุตสาหกรรม ผู้นำสหภาพแรงงานและผู้นำทางการเมืองแห่งสหรัฐอเมริกา สาธารณรัฐประชาชนจีน ถูกกล่าวหาว่า ใช้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยน เป็นกลไกในการสร้างความไม่เป็นธรรมทางการค้า เพราะการที่เงินหยวน มีค่าต่ำกว่าพื้นฐานที่เป็นจริง ทำให้สาธารณรัฐประชาชนจีน สามารถส่งออกสินค้าและบริการได้มากกว่าที่ควร อีกทั้งเป็นตัวการในการส่งออกภาวะเงินฝืดสู่สังคมเศรษฐกิจโลกอีกด้วย

ในขณะที่มีการกดดันให้สาธารณรัฐประชาชนจีนเปลี่ยนแปลง นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนของเงินหยวน และเปลี่ยนแปลงระบบอัตราแลกเปลี่ยนสหรัฐอเมริกายังกดดันสาธารณรัฐประชาชนจีนอีกด้านหนึ่ง ด้วยการกล่าวหาว่า สาธารณรัฐประชาชนทุ่มตลาด และลงดาบด้วยการเก็บอากรป้องกันการทุ่มตลาด (Anti-Dumping Duty) อีกทั้งยังยื่นฟ้องต่อองค์การการค้าโลกอีกด้วย

ในท่ามกลางแรงกดดันเหล่านี้ Goldman Sachs ฟันธงว่า สาธารณรัฐประชาชนจีน จักต้องขึ้นค่าเงินหยวนภายในไตรมาสแรก และปี 2547 แต่เวลาก็ล่วงเลยไป โดยที่ไม่มีอะไรเกิดขึ้นกับอัตราแลกเปลี่ยนของเงินหยวน

เหตุใดสาธารณรัฐประชาชนจีนยังคงดื้อแพ่งไม่ปรับค่าเงินหยวน ทั้งๆ ที่การตรึงเงินหยวนในระดับ 8.28 หยวนต่อดอลลาร์อเมริกันมีผลในการเพิ่มปริมาณเงินที่หมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งเท่ากับเป็นการเติมเชื้อเพลิงให้ระบบเศรษฐกิจร้อนแรงเกินกว่าระดับอันสมควร 2 สาเหตุสำคัญ น่าจะเป็นเพราะว่า สาธารณรัฐประชาชนจีนเพิ่งผลัดเปลี่ยนผู้นำ ผู้นำใหม่จำเป็นต้องแสดงภาวะผู้นำ หากยอมต่อแรงกดดันของสหรัฐอเมริกาง่ายเกินไป ย่อมมิได้รับความเชื่อถือและการยอมรับจากประชาชน

สาเหตุที่มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนกว่ากัน ก็คือ ผู้นำสาธารณรัฐประชาชนจีนกำลังรอจังหวะเวลาที่เหมาะสม โดยที่ยังคงยึดยุทธศาสตร์ "ช้าๆ ได้พร้าเล่มงาม" (Gradualism) ปัญหาสำคัญอยู่ที่การเลือกยุทธศาสตร์ การปรับระบบอัตราแลกเปลี่ยน หรือที่วงวิชาการเศรษฐศาสตร์การเงินรู้จักในชื่อ Exit Strategy จะออกจากระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบตายตัวเมื่อไร และอย่างไร และระบบอัตราแลกเปลี่ยน (Exchange Rate Regime) ใหม่ที่เลือกควรจะเป็นระบบใด ท้ายที่สุด จะเปลี่ยนจากระบบเก่ามาสู่ระบบใหม่อย่างไร จึงจะไม่สร้างผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมากนัก เหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นปัญหาพื้นฐาน ที่ต้องมีการตระเตรียมหาคำตอบอย่างรอบคอบ

ในขณะที่สาธารณรัฐประชาชนจีนเดินตามยุทธศาสตร์ "ช้าๆ ได้พร้าเล่มงาม" ความจำเป็นในการขึ้นค่าเงินหยวนเริ่มลดน้อยถอยลง ในช่วงปลายปี 2546 มีการประมาณการกันว่า เงินหยวนมีค่าต่ำกว่าพื้นฐานที่เป็นจริงถึง 20-25% ครั้นล่วงพ้นไตรมาสแรกของปี 2547 เงินหยวนมีค่าต่ำกว่าพื้นฐานที่เป็นจริงเพียง 5-10% ทั้งนี้เป็นผลจากการที่การนำเข้าสินค้า และบริการเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว จนดุลการค้าเริ่มขาดดุล ซึ่งมีผลต่อฐานะของดุลบัญชีเดินสะพัดด้วย

ศาสตราจารย์แบร์รี ไอเคนกรีน (Barry Eichengreen) นักเศรษฐศาสตร์การเงินชั้นนำแห่งมหาวิทยาลัยแห่งมลรัฐแคลิฟอร์เนีย ณ เมืองเบิร์กเลย์ แสดงความเห็นว่า ประเด็นสำคัญเกี่ยวกับนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนของสาธารณรัฐประชาชนจีน มิใช่เรื่องการขึ้นค่าเงินหยวนอย่างฮวบฮาบอีกต่อไป หากแต่เป็นเรื่องการเปลี่ยนแปลงระบบอัตราแลกเปลี่ยน เพื่อเป็นประโยชน์แก่สังคมเศรษฐกิจจีนเอง

หากแนวโน้มการขาดดุลการค้า การลดลงของส่วนเกินดุลบัญชีเดินสะพัด และการลดลงของปริมาณทุนสำรองระหว่างประเทศ ยังคงปรากฏอย่างต่อเนื่องในอนาคตอันใกล้ ค่าเงินหยวนส่วนที่ต่ำกว่าพื้นฐานที่เป็นจริงย่อมลดลงด้วย หากสาธารณรัฐประชาชนจีนต้องการขึ้นค่าเงินหยวน การปรับค่าเงินหยวนจะมีไม่มากเท่าเมื่อต้องปรับปลายปี 2546 หรือไตรมาสแรกปี 2547

ในทัศนะของผู้นำสาธารณรัฐประชาชนจีน ปัญหาเศรษฐกิจสำคัญที่ต้องเยียวยาแก้ไขอย่างเร่งด่วนในขณะนี้มิใช่ปัญหาค่าเงินหยวน หากแต่เป็นปัญหาการแตกสลายของภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ การลดความร้อนแรงของเศรษฐกิจมหภาค และความเสื่อมโทรมของภาคเศรษฐกิจการเงิน

ในด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศ สาธารณรัฐประชาชนจีนต้องการให้นานาประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป ยอมรับสาธารณรัฐประชาชนจีนในฐานะระบบเศรษฐกิจแบบตลาด (Market-Economy Status) เมื่อสาธารณรัฐประชาชนจีนเข้าเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลกในปี 2544 สาธารณรัฐประชาชนจีนจำยอมรับสถานะระบบเศรษฐกิจที่มิใช่ระบบตลาด (Non-Market Economy) สถานะดังกล่าวนี้ทำให้สาธารณรัฐประชาชนจีนอยู่ในฐานะเสียเปรียบในยามที่มีข้อพิพาทว่าด้วยการทุ่มตลาดและการอุดหนุน ด้วยเหตุดังนี้ สาธารณรัฐประชาชนจีนจึงเพียรร้องขอสถานะระบบเศรษฐกิจแบบตลาด แม้จะมีมิตรชิดใกล้ ดังเช่นนิวซีแลนด์ มาเลเซีย สิงคโปร์ และไทยโอนอ่อนผ่อนตาม แต่สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปยังคงยืนกรานท่าทีเดิม

ณ บัดนี้ สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปมีเบี้ยสำคัญที่จะเล่นกับสาธารณรัฐประชาชนจีน อันได้แก่ การยอมรับสถานะระบบเศรษฐกิจแบบตลาดของสาธารณรัฐประชาชนจีน ในขณะที่สาธารณรัฐประชาชนจีนสามารถใช้การขึ้นค่าเงินหยวนเป็นเบี้ยในการเล่นเกมเศรษฐกิจระหว่างประเทศ เกมนี้จะจบลงอย่างไรเป็นเรื่องควรแก่การติดตาม

หมายเหตุ

1. รายงานข่าวรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์อเมริกันเยือนสาธารณรัฐประชาชนจีน โปรดอ่าน "US Commerce Chief Evans Calls for Flexible Yuan", The Financial Times (June 22, 2004)

2. แถลงการณ์ของผู้อำนวยการ IMF เมื่อสิ้นสุดการเยือนสาธารณรัฐประชาชนจีน โปรดอ่าน "IMF Managing Director Rodrigo de Rato's Statement at the Conclusion of His Visit to the People's Republic of China", IMF Press Release No. 04/126 (June 24, 2004) www.imf.org

3. บทสัมภาษณ์ Raghuram G. Rajan, "Exchange Rates Must Be More Flexible", Economic Times (December 23, 2003)

4. คำทำนายของ Goldman Sachs ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนของเงินหยวน โปรดอ่านรายงานข่าว "China to Revalue Yuan in the First Quarter of 2004 : Goldman Sachs", Channelnewsasia.com (January 12, 2004)

5. บทวิเคราะห์ของ Barry Eichengreen "Chinese Currency Controversie", Paper presented at the Asian Economic Panel, Hong Kong (April 2004)