คอลัมน์ คลื่นความคิด  มติชนรายวัน  วันที่ 25 สิงหาคม พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9664

เศรษฐกิจของประเทศไทยจะเติบโตได้อย่างมีเสถียรภาพในระยะยาวนั้น ขึ้นอยู่กับการขยายตัวของประสิทธิภาพการผลิต ซึ่งการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตนี้ขึ้นอยู่กับความร่วมมือกันของผู้มีบทบาทต่างๆ ในสังคมไทยด้วย สำหรับผู้ที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดและดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคนั้น งานที่สำคัญในปัจจุบันคือ การบริหารจัดการภาวะเศรษฐกิจในช่วงวัฏจักรขาขึ้นนี้ให้มีเสถียรภาพ เพื่อเอื้อให้ผู้ประกอบการภาคเอกชนสามารถใช้ศักยภาพการผลิตของตนได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด ดังนั้นการดำเนินนโยบายทั้งการเงินและการคลังควรเป็นแบบมองไปข้างหน้าเพื่อบ่งชี้และจัดการความเสี่ยงที่อาจจะเกิดขึ้น และเป็นไปโดยสอดคล้องเพื่อดูแลเป้าหมาย ซึ่งก็คือเสถียรภาพของเศรษฐกิจในระยะต่อไป

ธนาคารกลางและกระทรวงการคลังในฐานะผู้มีบทบาทในการดำเนินนโยบายการเงินและการคลัง จะสามารถบรรลุเป้าหมาย ในการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิผลสูงสุดได้ หาก (1) สามารถดำเนินนโยบายได้อย่างเหมาะสม และ (2) ภาคเอกชนสามารถเข้าใจนโยบายต่างๆ และคาดการณ์ทิศทางการดำเนินนโยบายต่อไปในอนาคตได้ถูกต้อง เพื่อที่จะสามารถตอบสนองต่อการดำเนินนโยบายเหล่านั้นได้ในรูปแบบที่ภาครัฐเองคาดเอาไว้ การมีเกณฑ์ที่เป็นระบบในการดำเนินนโยบาย(Rules : systematic conduct of policies) ที่เหมาะสมและโปร่งใสจะช่วยเพิ่มความชัดเจนของวัตถุประสงค์ของนโยบาย ซึ่งจะช่วยทำให้การสื่อสารนโยบายและการบรรลุเป้าหมายของตัวนโยบายเองเป็นไปอย่างมีประสิทธิผลมากขึ้น

บทวิจัยนี้จึงต้องการค้นหาเกณฑ์ที่เหมาะสมที่สุดของการดำเนินนโยบายการเงินและการคลัง โดยเริ่มจากการทำความเข้าใจบทเรียนในอดีต ต่อเนื่องไปสู่อนาคต ทั้งนี้จากการที่เศรษฐกิจไทย เป็นเศรษฐกิจที่เติบโตอย่างรวดเร็ว และค่อนข้างมีเสถียรภาพในอดีต เมื่อเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ เราจึงต้องการค้นหาคำตอบว่า การดำเนินนโยบายการคลังและการเงินของไทยในอดีตมีเกณฑ์การดำเนินนโยบาย (Rules)อะไรบ้างที่สำคัญ ดังนั้นจึงได้ย้อนกลับไปพิจารณาและศึกษาการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคของไทยระหว่างช่วงปี 1970-2003

ซึ่งจากการศึกษาข้อมูลในช่วงดังกล่าว รวมทั้งวิเคราะห์แนวการดำเนินนโยบายและผลที่เกิดขึ้น พบว่าในช่วงดังกล่าวทั้งนโยบายการเงินและการคลัง มีเกณฑ์การดำเนินนโยบายและมีเป้าหมายที่ชัดเจน (explicit targets) โดยนโยบายการเงินมีเกณฑ์การดำเนินนโยบายที่สำคัญคือ การกำหนดเป้าหมายอัตราแลกเปลี่ยน (Exchange rate targeting) ในช่วงปี 1970-1997 และตั้งแต่ปี 2000 เป็นต้นมา

ก็ได้ใช้กรอบนโยบายการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ (Inflation targeting) ขณะที่นโยบายการคลัง ได้ตั้งเป้าหมายการขาดดุลการคลังของรัฐบาลกลางในแต่ละปีเป็นเกณฑ์ที่สำคัญ

อย่างไรก็ดี มีหลักฐานที่พิสูจน์ได้ว่า การดำเนินนโยบายทั้งการเงินและการคลังยังขาดความสอดคล้องกันในบางช่วง และไม่ได้ยึดมั่นกับเป้าหมายที่ได้ประกาศไว้ในช่วงก่อนวิกฤตเศรษฐกิจครั้งล่าสุด

การวิเคราะห์ทิศทางของการดำเนินนโยบายการเงินและการคลัง รวมทั้งความสอดคล้องกัน ของการดำเนินนโยบายทั้งสองเพื่อเชื่อมโยงกับการเคลื่อนไหวของวัฏจักรธุรกิจ (Business Cycle) ของไทยในช่วงที่ผ่านมานั้น ได้พิจารณาจาก Monetary Condition Index (MCI) (ซึ่งประกอบไปด้วยอัตราแลกเปลี่ยนและอัตราดอกเบี้ยระยะสั้นที่แท้จริง) และการเปลี่ยนแปลงของ MCI ซึ่งสามารถบอกภาวะและทิศทางของนโยบายการเงิน และใช้ดุลการคลังทางโครงสร้าง (Structural Budget Balance) และดุลการคลังจากวัฏจักร(Cyclical Budget Balance) สำหรับแสดงทิศทางของนโยบายการคลัง

ทั้งนี้จากเครื่องมือการวิเคราะห์ดังกล่าว พบว่าในช่วงก่อนปี 1987 ทั้งนโยบายการเงิน และการคลัง ขาดความสอดคล้องกันพอสมควรเมื่อพิจารณาจากเป้าหมายที่ตั้งไว้ โดยมีทิศทางการดำเนินนโยบายเป็นไปในทางเดียวกันกับวัฏจักรเศรษฐกิจ (contemporaneously pro-cyclical)ในช่วงดังกล่าว แต่หลังจากการปรับตัวของทั้งสองนโยบายในช่วงกลางทศวรรษที่ 1980 โดยการลดค่าเงินบาทในปี 1981 และ 1984 รวมทั้งการปฏิรูปนโยบายการคลังแล้ว พบว่าตั้งแต่ปี 1987 เป็นต้นมา การดำเนินนโยบายการคลังมีความสอดคล้องกับการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนคงที่มากขึ้น โดยเฉพาะบทบาทของการดำเนินนโยบายแบบชะลอวัฏจักรเศรษฐกิจ (counter-cyclical) ซึ่งเป็นสิ่งที่จำเป็นสำหรับประเทศที่ใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่

นอกจากนี้ บทวิจัยนี้ยังได้ค้นหาเกณฑ์สำหรับการดำเนินนโยบายการเงินและการคลัง ที่เหมาะสมที่สุดในเชิงอรรถประโยชน์ของสังคม (Optimal welfare-maximizing policy rules) และเกณฑ์ดังกล่าวนี้ตั้งอยู่ในรูปของการมีเป้าหมายที่ประกาศชัดเจน ในการดำเนินนโยบายการเงินและการคลัง สำหรับเป้าหมายที่เหมาะสมที่สุดของทั้งสองนโยบายคือ การได้มาซึ่งอัตราเงินเฟ้อในระยะสั้นที่ต่ำ และการที่ผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติอยู่ใกล้ศักยภาพสูงสุดให้ได้อยู่ตลอด

ทั้งนี้เราได้ใช้คำจำกัดความของนโยบายการคลังที่ครอบคลุมทั้งภาครัฐ นั่นก็คือ ทั้งรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานที่ดำเนินกิจกรรมกึ่งการคลัง (quasi-fiscal entities) นอกจากนี้ บทวิจัยนี้ยังได้พยายามหาเกณฑ์ ที่จะใช้กับเครื่องมือในการดำเนินนโยบาย อันได้แก่ อัตราดอกเบี้ยระยะสั้น และดุลงบประมาณภาครัฐแบบระยะปานกลาง (Multi-year public sector budget balance) เพื่อให้การดำเนินนโยบายทั้งสอง สามารถบรรลุเป้าหมายเงินเฟ้อและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่เห็นชอบร่วมกันได้ ภายใต้สถานการณ์ต่างๆที่ภาวะเศรษฐกิจอาจเผชิญ

การดำเนินนโยบายของทั้งธนาคารกลาง และกระทรวงการคลัง สามารถส่งผลกระทบต่อทั้งอัตราเงินเฟ้อในระยะสั้น และการขยายตัวของเศรษฐกิจซึ่งเป็นเป้าหมายได้ ดังนั้นในการตั้งเป้าหมายที่เหมาะสม (Optimal targets) จำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือกันของทั้งสองนโยบาย ขณะที่ในทางปฏิบัติ การใช้เครื่องมือต่างๆ ในการดำเนินนโยบายทั้งสองควรมีความเป็นอิสระจากกัน และต้องยึดมั่นต่อเป้าหมายที่ได้ร่วมกันตั้งไว้ โดยที่คำนึงถึงผลของการใช้เครื่องมือในการดำเนินนโยบายของแต่ละฝ่ายที่จะมีต่อเป้าหมายดังกล่าวด้วย

บทวิจัยโดย ดร.อัศวิน อาฮูยา ชาญชัย พึ่งชาญชัยกุล และณัฐา ปิยะกาญจน์

สายนโยบายการเงิน ธนาคารแห่งประเทศไทย

หมายเหตุ*- บทวิจัยนี้เป็นส่วนหนึ่งของบทความในการสัมมนาทางวิชาการประจำปี 2547 ของธนาคารแห่งประเทศไทย ที่จะจัดขึ้นที่ โรงแรมแชงกรี-ลา กรุงเทพฯ ในวันที่ 6-7 กันยายน 2547 ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้ เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียนโดยเฉพาะ ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับนโยบายของธนาคารแห่งประเทศไทย

หน้า 20