คอลัมน์ นอกรอบ  โดย ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ  ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2   วันที่ 19 สิงหาคม 2547   ปีที่ 28 ฉบับที่ 3611 (2811)

เมื่อปี ค.ศ. 1971 ได้มีนักปราชญ์ชื่อ William A. Niskanen ได้พูดถึงปรัชญาเศรษฐศาสตร์การเมืองที่สำคัญ ที่อธิบายถึงอุปนิสัยของข้าราชการได้อย่างดีในเชิงตรรกะ วันนี้เราลองมาดูกันนะครับว่านักปรัชญาได้ตั้งข้อหาถึงความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการไว้ว่าอย่างไร ? และสำหรับประเทศไทยแล้วสมควรจะโดนข้อหาใดบ้าง ?

Niskanen เริ่มต้นด้วยข้อสงสัยว่า หากเงินเดือนเป็นปัจจัยเพียงอย่างเดียวที่กำหนดการเลือกงานของคน ทำไมจึงมีคนบางประเภทถึงยอมทำงานราชการทั้งๆ ที่ภาคราชการให้เงินเดือนต่ำกว่าภาคเอกชนหลายเท่าตัว ? ซึ่งคำตอบง่ายๆ คือ เงินเดือนไม่ใช่ปัจจัยเพียงอย่างเดียวที่ประกอบการตัดสินใจของกลุ่มคนประเภทนี้ในการเลือกงานทำ แต่หากมีปัจจัยอื่นประกอบในการตัดสินใจอีก เช่น เกียรติ ชื่อเสียง ความมั่นคงทางการงาน รวมทั้งสวัสดิการต่างๆ เป็นต้น เนื่องจากโครงสร้างของเงินเดือนที่มีความเหลื่อมล้ำกันอย่างมากนี้เอง ผู้ที่เลือกเข้าทำงานราชการตามทฤษฎีของ Niskanen จึงแตกต่างจากผู้ที่เลือกทำงานในภาคเอกชนตรงที่กลุ่มผู้เข้ารับข้าราชการ เป็นผู้มีความประสงค์ที่จะได้รับผลประโยชน์อย่างอื่น นอกเหนือจากตัวเงินเดือนที่ได้รับ ซึ่งข้อกล่าวหาประการที่ 1 ของ Niskanen คือ ฐานเงินเดือนที่แตกต่างกันระหว่างภาครัฐ และภาคเอกชน ทำให้มีการคัดเลือกคนที่มุ่งหวังผลประโยชน์ด้านอื่นเข้ามาในระบบราชการโดยอัตโนมัติ ปัญหานี้ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า Adverse Selection

หากทฤษฎีของ Niskanen ถูก ระบบราชการก็จะประกอบด้วยบุคคลที่มีความมุ่งหวังต่อเกียรติยศชื่อเสียง ฯลฯ ซึ่งเกียรติยศชื่อเสียงดังกล่าวอาจเพิ่มขึ้นได้จากการขยายขนาด อำนาจ หรือขอบเขตขององค์กร หรือแม้บทบาทองค์กรจะเท่าเดิม เกียรติยศชื่อเสียงอาจเพิ่มขึ้นจากการที่ข้าราชการคนนั้นๆ ได้รับตำแหน่งที่สูงขึ้นในองค์กร (Frank : 1985) โดย Niskanen แล้วคิดว่าขนาดหรืออำนาจขององค์กรสามารถวัดได้จากงบประมาณที่องค์กรนั้นๆ ได้รับ ข้อกล่าวหาประการที่ 2 ของ Niskanen คือ ข้าราชการมีแนวโน้มที่จะพยายามของบประมาณเข้าองค์กรตนให้มากที่สุด นั่นคือ ข้าราชการตามแนวคิดนี้มีอุปนิสัยเป็นผู้แสวงหางบประมาณสูงสุด (budget maximizer)

รัฐบาลเป็นองค์กรที่ใหญ่ที่สุดของแต่ละประเทศ ประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมจำนวนมาก จึงแทบจะเรียกได้ว่าผู้อนุมัติงบประมาณแทบจะไม่มีทางรู้ต้นทุนการผลิตของสินค้าและบริการได้ดีกว่าองค์กรผู้ผลิตได้เลย ระบบงบประมาณที่ไม่มีต้นทุนต่อหน่วย (unit cost) ที่ชัดเจน จึงเปิดโอกาสให้ข้าราชการในองค์กรรัฐสามารถแสวงหางบประมาณสูงสุดได้

อุปนิสัยการแสวงหางบประมาณสูงสุดเป็นสิ่งที่สร้างความไม่มีประสิทธิภาพให้กับระบบเศรษฐกิจ ซึ่งหากเทียบกับภาคเอกชนที่เป้าหมายคือการหากำไรสูงสุดแล้ว ระดับการผลิตของเอกชนที่เป็นไปตามกลไกตลาด จะยังประโยชน์สูงสุดให้กับสังคมโดยรวม (จุด Q (P) ที่ให้ส่วนเกินผู้บริโภคสูงสุดดังแสดงในแผนภาพข้างต้น) ในขณะที่ระดับการผลิตของภาครัฐที่มุ่งหวังงบประมาณสูงสุดจะผลิตมากกว่าระดับประสิทธิภาพของเอกชน โดยจะผลิตมากไปเรื่อยๆ ตราบใดที่การผลิตนั้นยังทำประโยชน์ให้สังคมอยู่บ้าง (ตราบใดที่ส่วนเกินผู้บริโภคที่ได้ มากกว่าส่วนเกินผู้บริโภคที่เสียไป) หากข้าราชการยังจะแสวงหางบประมาณสูงสุดอยู่ การผลิตของภาครัฐก็จะผลิตที่ระดับสูงเกินความจำเป็น กล่าวคือ ผลิตที่ระดับ Q (G) ซึ่ง ณ การผลิตระดับนี้สังคมโดยรวมแทบจะไม่ได้ประโยชน์จากการผลิตของภาครัฐเลย (ส่วนเกินผู้บริโภค เท่ากับส่วนขาดผู้บริโภค) ข้อกล่าวหาประการที่ 3 ของ Niskanen คือ ระบบราชการที่สร้างมาผิดๆ นั้น ทำให้มีการแสวงหาผลประโยชน์เข้าองค์กร (หรือส่วนบุคคล) โดยมิได้คำนึงถึงความเสียหายของประเทศ ซึ่งข้อกล่าวหานี้ฟังดูแล้วก็รุนแรงไม่เบานะครับ แต่ประเด็นนี้ไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่อะไร เพราะเราคงเคยได้ยินกันคุ้นๆ หูเป็นประจำ และยอมรับกันอยู่แล้วว่า การทำงานภาครัฐไม่มีประสิทธิภาพเท่าภาคเอกชน ตรงนี้ Niskanen แค่มาอธิบายให้ชัดเจนถึงระดับการผลิต แต่ก็ฟังดูยากเย็นไม่เบานะครับ

เมื่อพิจารณาข้อกล่าวหาทั้ง 3 เทียบกับประเทศไทยแล้ว ก็คงต้องยอมรับว่ามีส่วนจริงอยู่บ้าง เนื่องจาก Niskanen พูดถึง "ระบบโดยรวม" แต่ในโลกแห่งความเป็นจริงก็ต้องยอมรับว่าข้าราชการไทยดีๆ ที่มีความมุ่งหวังจะเข้าทำงานเพื่อรับใช้ประเทศชาติก็ยังมีอยู่อีกมาก จะไปเหมารวมว่าไม่ดีเสียหมดเลยคงไม่เป็นธรรมเท่าไรนัก แต่อีกด้านหนึ่งก็จำเป็นต้องตระหนักถึงพื้นฐานของปัญหาดังที่ Niskanen กล่าว และนำเอามาปรับปรุงระบบราชการให้ประเทศไทยเรามีการบริหารจัดการบ้านเมืองที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งในส่วนของการแก้ไขปัญหาที่ระบบนี้ ปัจจุบันเท่าที่ผมสังเกตดูพักหลังๆ ก็มีการตื่นตัวเรื่องการปฏิรูประบบราชการกันมาก ซึ่งแนวทางการปฏิรูปถ้าไปศึกษากันดูดีๆ จะเห็นว่าล้วนแล้วแต่เป็นแนวทางแก้ไขปัญหาที่ Niskanen ได้ตั้งข้อสังเกตไว้ทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นการปรับขึ้นเงินเดือนข้าราชการพร้อมไปกับการลดกำลังคนภาครัฐ (เพื่อปรับเพิ่มค่าตอบแทนให้ใกล้เคียงภาคเอกชน และเพื่อปรับลดกำลังคนส่วนเกิน) หรือการจัดทำงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน (เพื่อให้การผลิตสินค้าและบริการสาธารณะอยู่ในระดับที่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส ตรวจสอบได้) เป็นต้น

ในส่วนของการปฏิรูประบบ ก็ปฏิรูปกันไปนะครับ ผมเข้าใจว่าการปฏิรูปไม่สามารถทำกันได้ในช่วงข้ามคืน การปฏิรูปจะทำให้ประชาชนได้ประโยชน์ในขณะที่ต้องแลกมากับความเจ็บปวดของคนบางกลุ่ม ก็ได้แต่ตั้งความหวังว่าผู้มีอำนาจในการปฏิรูปไม่เป็นหนึ่งในพวกที่ Niskanen กล่าวหานะครับ เพราะหากเป็นเช่นนั้น แทนที่การปฏิรูปจะเป็นการดีแต่ในที่สุดกลับจะทำให้คนดีต้องออก พึงจะเหลือแต่ผู้ร้ายอยู่เต็มระบบราชการไทยไปหมด

ก่อนจากกันวันนี้ ผมอยากลองให้ท่านผู้อ่านลองใช้ประสบการณ์ของท่านกับราชการไทยบวกกับปรัชญาในระบบสากลที่ได้วันนี้ ลองตอบคำถามเชิงประจักษ์เหล่านี้ดูนะครับ

- ท่านเห็นด้วยหรือไม่ว่ามีข้าราชการบางส่วนเป็นตามข้อกล่าวหาของ Niskanen ?

- ถ้าเห็นด้วย ท่านคิดว่าข้อกล่าวหาใดน่าจะประยุกต์ใช้กับอุปนิสัยข้าราชการไทยที่ท่านประสบพบเจอมามากที่สุด

1.วางอำนาจ คอร์รัปชั่น ทำงานเช้าชามเย็นชาม (ข้อกล่าวหาที่ 1 : รับราชการเพราะเห็นแก่ผลประโยชน์ด้านอื่นด้วย ที่ไม่ใช่เฉพาะเรื่องเงินเดือน)

2.ใช้งบประมาณฟุ่มเฟือย เช่น จ้างงานมากเกินเหตุ โดยหัวหน้าไม่ต้องทำงาน หรือจัดสัมมนาทุกครั้งที่จะสิ้นปีงบประมาณ (ข้อกล่าวหาที่ 2 : ราชการมีนิสัยแสวงหางบประมาณสูงสุด)

3.เลียแข้งเลียขาเจ้านาย เอาดีเข้าตัว เอาชั่วให้ลูกน้อง เสนอหน้าเมื่อมีผลงาน แต่ไม่ยอมรับความผิด (ข้อกล่าวหาที่ 2.1 (Frank : 1985) : เกียรติยศชื่อเสียงอาจเพิ่มขึ้นได้จากการที่ได้รับตำแหน่งสูงขึ้นในองค์กร)

4.ขี่ช้างจับตั๊กแตน ทำเรื่องเล็กให้เป็นเรื่องใหญ่ ใช้คนและทุนมาก กว่าภาคเอกชน (ข้อกล่าวหาที่ 3 : การทำงานภาครัฐไม่มีประสิทธิภาพ)

5.ถูกทุกข้อ

ผมหวังว่าท่านผู้อ่านคงไม่เลือกข้อ 5 กันหมดนะครับ !!

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 2