ภาวิน ศิริประภานุกูล  ประชาชาติธุรกิจ  ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 12 สิงหาคม 2547

แรงงานระดับล่างในบทความชิ้นนี้หมายถึงกลุ่มแรงงานไร้ฝีมือ ที่มักจะได้รับผลกระทบอย่างรุนแรงจากการปรับตัวตามวงจรของระบบเศรษฐกิจ เนื่องด้วยแรงงานกลุ่มนี้มักจะมีสภาพความเป็นอยู่ที่ไม่สู้จะดีนักแม้ในสภาวการณ์ปกติ ประกอบกับการที่แรงงานกลุ่มนี้มักจะเป็นกลุ่มที่ถูกปลดออกจากงานได้ง่ายในลำดับต้นๆ จึงทำให้แรงงานเหล่านี้ไม่สามารถที่จะรับมือกับการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวได้โดยง่าย

ข้อเรียกร้องถึงมาตรการมากมายเพื่อคุ้มครองแรงงานกลุ่มนี้จึงเกิดขึ้นในสังคมโลก โดยรูปแบบ และระดับในการคุ้มครองแรงงานระดับล่าง ในประเทศต่างๆ ทั่วโลก ก็มีความแตกต่างกันออกไป ยกตัวอย่างเช่น ในประเทศสหรัฐอเมริกา และนอร์เวย์การคุ้มครองแรงงานมักจะอยู่ในรูปของเงินชดเชย หรืออุดหนุนจากรัฐให้กับผู้คนที่ไม่มีงานทำเพื่อให้สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ในช่วงเวลาดังกล่าว

ในขณะที่ประเทศในแถบละตินอเมริกาและยุโรปทางตอนใต้กลับเน้นหนักไปที่การออกกฎหมายคุ้มครองการจ้างงาน โดยนายจ้างไม่สามารถที่จะปลดแรงงานออกได้โดยไม่มีเหตุผลอันควร นอกจากนั้นยังมีค่าใช้จ่ายมากมาย ที่นายจ้างจะต้องจ่ายชดเชย ให้กับแรงงานในกรณีที่นายจ้างต้องการที่จะปลดแรงงานนั้นๆ ออกจากงาน ไม่ว่าการปลดดังกล่าวจะมีเหตุผลอันควรหรือไม่

สำหรับประเทศไทยนั้น เราก็มีระบบประกันสังคม โดยน่าจะเป็นความต้องการที่จะควบรวมรูปแบบการคุ้มครองแรงงานทั้งสองเข้าด้วยกัน อย่างไรก็ตามประกันสังคมในเมืองไทยยังให้ความคุ้มครองแก่แรงงานระดับล่างในระดับที่ไม่สูงมากนัก แต่ก็มีข้อเรียกร้องถึงการเพิ่มระดับการคุ้มครองให้กับแรงงานไม่ว่าจะอยู่ในรูปแบบของเงินอุดหนุนจากรัฐ หรือการออกกฎหมายคุ้มครองการจ้างงาน

ไม่มีข้อโต้แย้งว่าการคุ้มครองแรงงานระดับล่างเพื่อให้สามารถดำรงชีวิตอยู่ในสังคมได้เป็นสิ่งที่รัฐพึงกระทำ เพราะชีวิตคนนั้นมีค่ามากกว่าประสิทธิภาพทางเศรษฐศาสตร์ การเจริญเติบโตของระบบเศรษฐกิจ หรือคุณค่าที่เกิดขึ้นจากงานการอื่นใดของรัฐ

แต่สำหรับการคุ้มครองแรงงานในระดับที่สูงขึ้นไปนั้น ยังมีคำถามถึงความจำเป็นในการบังคับใช้มากมาย โดยเรายังคงเห็นคำอธิบายที่แสดงให้เห็นถึงผลกระทบในทางลบจากนโยบายดังกล่าว โดยไม่เพียงแต่ผลกระทบนั้นจะเกิดขึ้นกับประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจเพียงเท่านั้น แต่ผลกระทบดังกล่าวยังเป็นผลกระทบในทางลบที่จะเกิดขึ้นกับตัวแรงงานระดับล่างเอง!

คำอธิบายที่ผู้เขียนจะกล่าวถึงในบทความนี้ได้นำเอาส่วนประกอบของตลาดแรงงานในความเป็นจริง มาเพิ่มเติมเข้าไปในชุดคำอธิบายเศรษฐศาสตร์แรงงานพื้นฐาน เพื่อทำนายถึงปรากฏการณ์ที่จะเกิดขึ้นจากการเพิ่มระดับการคุ้มครองแรงงานจากทางภาครัฐ โดยจุดเด่นของคำอธิบายชุดนี้อยู่ที่การยอมให้มีการปรับตัวทางพฤติกรรมของนายจ้าง และตัวแรงงาน ให้สอดคล้องกับมาตรการจากทางภาครัฐก่อน แล้วจึงค่อยวิเคราะห์หาผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในลำดับต่อไป

มาตรการเพื่อเพิ่มการคุ้มครองแรงงานจากทางภาครัฐในลักษณะของการคุ้มครองการจ้างงาน จะส่งผลให้ค่าใช้จ่ายในการบอกเลิกจ้างของนายจ้างเพิ่มสูงขึ้น เมื่อควบรวมค่าใช้จ่ายดังกล่าวเข้ากับค่าใช้จ่ายในการคัดเลือกแรงงานใหม่ เพื่อเข้ามาทำงานทดแทนแรงงานที่ถูกเลิกจ้าง และค่าใช้จ่ายในการฝึกฝนทักษะฝีมือของแรงงานใหม่ กิจกรรม ”การบอกเลิกจ้าง” ของนายจ้างจึงมีค่าใช้จ่ายที่อยู่ในระดับสูง

เมื่อเงื่อนไขอย่างนี้เกิดขึ้นนายจ้างก็จะปรับตัวเพื่อลดค่าใช้จ่ายในส่วนนี้ลงให้เหลือน้อยที่สุด โดยนายจ้างจะลดกิจกรรม “การบอกเลิกจ้าง” ลง แม้ว่าตนเองจะต้องประสบกับปัญหาทางเศรษฐกิจบ้างในบางครั้งบางครา และนี่ก็เป็นสิ่งที่กระทบต่อประสิทธิภาพของระบบเศรษฐกิจ เนื่องจากนายจ้างไม่สามารถที่จะกำหนดระดับการจ้างงานให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมที่สุดได้

อย่างไรก็ตามนายจ้างจะไม่เพียงลดค่าใช้จ่ายในส่วนนี้โดยการลดกิจกรรม “การบอกเลิกจ้าง” ลง แต่นายจ้างจะกระทำการป้องกันกิจกรรม “การบอกเลิกจ้าง” ตั้งแต่ต้น ด้วยการปรับตัวในสองทาง นั่นคือ การพยายามคัดเลือกกำลังแรงงานใหม่ๆที่จะเข้ามาทำงานอย่างเข้มงวดมากยิ่งขึ้น และการลดระดับการจ้างงานให้ต่ำลงมากว่าระดับปกติ

การคัดเลือกแรงงานอย่างเข้มงวดมากขึ้นทำให้นายจ้างสามารถที่จะเลือกเอาคนที่มีทักษะฝีมือดีกว่า มีแรงจูงใจในการทำงานมากกว่า มีทัศนคติในการทำงานที่ดีกว่า หรือมีคุณลักษณะอื่นๆที่ดีกว่าเข้าไปทำงานได้ อย่างไรก็ตามเพื่อจูงใจให้เกิดกลุ่มของผู้สมัครที่ใหญ่เพียงพอต่อการคัดเลือกที่เข้มข้น นายจ้างจะปรับระดับอัตราค่าจ้างให้อยู่สูงกว่าความเป็นจริง และลดระดับการจ้างงานลงเพื่อให้การจ่ายค่าจ้างในอัตราดังกล่าวมีความเป็นไปได้

การปรับตัวของนายจ้างในลักษณะดังกล่าวนี้สามารถลดกิจกรรม “การบอกเลิกจ้าง” ลงได้อย่างเห็นผล เพราะนายจ้างมีโอกาสที่จะคัดเลือกแรงงานใหม่เข้ามาทำงานได้อย่างเข้มข้น นอกจากนั้นปริมาณการจ้างงานโดยรวมของนายจ้างก็ยังลดลง ซึ่งก็น่าจะทำให้ปริมาณของการออกจากงานของแรงงานลดลงเป็นสัดส่วนตามไปด้วย

ในขณะเดียวกันแรงงานที่โชคดีผ่านการคัดเลือกเข้าไปทำงานได้ก็ไม่อยากที่จะเสียงานของตนเองไป เนื่องจากค่าจ้างที่ตนเองได้รับอยู่มีระดับสูงกว่าอัตราปกติ นอกจากนั้นแรงงานยังรู้ดีว่าปริมาณการจ้างงานในระบบเศรษฐกิจโดยรวมลดลง ดังนั้นแรงงานก็จะพยายามทุ่มเททำงานอย่างสุดความสามารถ และทำให้โอกาสในการเกิดกิจกรรม “การบอกเลิกจ้าง” ลดลงได้ในอีกทางหนึ่ง

คำอธิบายชุดนี้เข้ากันได้ดีกับข้อสังเกตต่างๆมากมายในตลาดแรงงานปัจจุบัน โดยเราจะเห็นการคัดเลือกแรงงานที่เข้มข้น การพยายามทุ่มเททำงานอย่างสุดความสามารถของแรงงาน การพยายามรักษาระดับการจ้างงานของนายจ้างแม้ในสภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ หรือการชะลอการจ้างงานใหม่ในช่วงสภาวะเศรษฐกิจฟื้นตัว เป็นต้น

ชุดคำอธิบายดังกล่าวได้ให้ข้อสรุปว่ามาตรการคุ้มครองการจ้างงานจากภาครัฐที่เข้มงวดมากขึ้นจะส่งผลให้มีการจ้างงานลดลง! ซึ่งก็เป็นผลกระทบในทางลบต่อตัวแรงงานเอง! งานศึกษาเชิงประจักษ์ของ Heckman & Pagés (2000), Saavedra & Torero (2000), Pagés & Montenegro (1999) และอีกหลายงาน ได้สนับสนุนแนวคิดต่างๆข้างต้นนี้

และเมื่อสร้างความซับซ้อนให้กับชุดคำอธิบายมากยิ่งขึ้นโดย การแบ่งแรงงานออกเป็นสองกลุ่มนั่นคือกลุ่มแรงงานที่มีงานทำอยู่แล้ว (Insiders) และกลุ่มแรงงานที่ยังไม่มีงานทำ (Outsiders) การเพิ่มเงินชดเชยให้แก่ผู้ไม่มีงานทำ การคำนึงถึงโอกาสในการพัฒนาทักษะฝีมือจากการทำงาน และการแบ่งภาคการจ้างงานออกเป็นภาคทางการ (Formal Sector) และไม่เป็นทางการ (Informal Sector) ด้วยแล้ว มาตรการคุ้มครองแรงงานในระดับสูงจากทางภาครัฐจะส่งผลกระทบในทางลบต่อแรงงานระดับล่างเพิ่มเติมเข้าไปอีก

โดยมาตรการคุ้มครองแรงงานที่เข้มข้นจะยิ่งซ้ำเติมสถานะของการกระจายรายได้ของแรงงานให้เลวร้ายขึ้นไปอีก! โดยการลดปริมาณการจ้างงานลงจะทำให้โอกาสเข้าทำงานของผู้ที่ยังไม่มีงานทำลดลง ซึ่งก็ทำให้โอกาสในการพัฒนาทักษะฝีมือของผู้คนในกลุ่มนี้ลดลงตามไปด้วย ในขณะที่กลุ่มแรงงานที่มีงานทำอยู่แล้วจะเป็นกลุ่มที่ได้เปรียบเพราะมีโอกาสในการพัฒนาทักษะจากการทำงานอย่างต่อเนื่อง

ในประเทศที่มีระบบเงินชดเชยให้แก่ผู้ที่ไม่มีงานทำอย่างพอเพียงจะยิ่งทำให้แรงงานที่ไม่มีงานทำขาดแรงกระตุ้นในการหางาน มีระยะเวลาของการอยู่ในสถานะตกงานยาวนานขึ้น และอาจจะทำให้ทักษะฝีมือในการทำงานยิ่งลดต่ำลง ซึ่งจะส่งผลให้แรงงานกลุ่มดังกล่าวยิ่งจมปลักอยู่ในสถานะของการไม่มีงานทำในระยะยาว

มาตรการคุ้มครองแรงงานที่เข้มข้นยังผลักดันนายจ้างให้ปรับเปลี่ยนระบบการจ้างงานของตนไปเป็นระบบไม่เป็นทางการ เพราะการจ้างงานในรูปแบบดังกล่าวมักจะไม่ขึ้นกับมาตรการคุ้มครองแรงงานจากภาครัฐ แรงงานที่ไม่มีงานทำในภาคทางการกลุ่มหนึ่งจะถูกผลักดันให้เข้ามาอยู่ในระบบการจ้างงานไม่เป็นทางการ ซึ่งแรงงานในกลุ่มนี้มักจะเป็นแรงงานด้อยทักษะ บัณฑิตจบใหม่ หรือแรงงานเด็กและสตรี เป็นต้น

ดังนั้นมาตรการคุ้มครองแรงงานที่เข้มข้นจึงเป็นตัวผลักดันให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันในการกระจายรายได้ของแรงงาน มาตรการดังกล่าวจะให้ความคุ้มครองกับผู้ที่มีงานทำอยู่แล้วในภาคทางการในระดับที่สูง แต่อาจจะก่อให้เกิดกลุ่มคนที่จมปลักอยู่ในสถานะไม่มีงานทำในระยะยาว และอาจผลักดันให้กลุ่มแรงงานด้อยทักษะต้องเข้าทำงานในภาคไม่เป็นทางการ ซึ่งไม่ได้รับประโยชน์ในรูปแบบใดๆจากมาตรการคุ้มครองแรงงานที่เข้มข้นจากทางภาครัฐ

โดยเฉพาะกลุ่มแรงงานระดับล่าง ซึ่งมักจะเป็นกลุ่มที่ไม่ได้รับผลประโยชน์ใดๆจากมาตรการคุ้มครองแรงงานจากภาครัฐ และยังมีโอกาสจะตกเป็นเหยื่อของผลกระทบในทางอ้อมนี้ได้มากที่สุด งานศึกษาเชิงประจักษ์ของ Heckman & Pagés (2000) สนับสนุนข้อสรุปหลายข้อในส่วนหลังนี้

ไม่มีข้อโต้แย้งจากผู้เขียนว่ามาตรการคุ้มครองแรงงานก็มีประโยชน์ในตัวมันเอง อย่างไรก็ตามการคำนึงถึงแต่ประโยชน์ โดยละเลยผลเสียที่อาจจะเกิดขึ้น ก็อาจจะก่อให้เกิดผลกระทบในทางที่สังคมไม่พึงปรารถนาได้

สิ่งต่างๆบนโลกมักมีสองด้าน มันคงจะเป็นการดีกว่าถ้าเราจะพิจารณามันอย่างรอบด้าน แทนที่จะมองแต่ด้านที่สวยงามและละเลยด้านอัปลักษณ์ของมันไป

บทความอ้างอิง

- Heckman, J.J. & C. Pagés (2000). The cost of job security regulation: Evidence from Latin American labor markets. NBER Working Paper No. 7773.

- Saavedra, J. & M. Torero (2000). Labor market reforms and their impact over formal labor demand and job market turnover: The case of Peru. Research Network Working Paper No. 394. Inter-American Development Bank.

- Pagés, C. & C. Montenegro (1999). Job security and the age-composition of employment: Evidence from Chile. Research Network Working Paper No. 398. Inter-American Development Bank.

เศรษฐภาษิต : … . Intellectual pursuit in a free society such as ours is about reasoning and not about reaching forgone conclusions … .

งานที่เกี่ยวข้องกับการใช้สติปัญญาในสังคมเสรีดังเช่นสังคมของพวกเราเป็นเรื่องของการใช้เหตุผล มิใช่การไล่ตามข้อสรุปที่ถูกละทิ้งไปแล้ว

Robert J. Barro (2002). Nothing is Sacred: Economic Ideas for the New Millennium. Massachusetts: MIT Press. Page xiii.