มองมุมใหม่ : ผศ.ดร.ธรรมวิทย์ เทอดอุดมธรรม thamavit@econ.tu.ac.th   กรุงเทพธุรกิจ  วันที่ 12 สิงหาคม พ.ศ. 2547

8 สิงหาคม ที่ผ่านมาเป็นวันครบรอบ 37 ปีของการก่อตั้งอาเซียน หรือสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ จึงนับเป็นโอกาสดีที่จะศึกษาประสบการณ์ของเขตการค้าเสรีอาเซียน (หรืออาฟตา) เพื่อเป็นบทเรียนหรืออุทาหรณ์สำหรับการเจรจาเขตการค้าเสรีทวิภาคี (เช่น เขตการค้าเสรีไทย-สหรัฐอเมริกา) ซึ่งกำลังดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง

อาเซียนในระยะเริ่มแรก (พ.ศ.2510-2519) เป็นสมาคมประชาชาติที่เน้นการร่วมมือทางการเมืองเป็นหลัก โดยมุ่งหวังจะสกัดการแพร่ระบาดของลัทธิคอมมิวนิสต์ แต่เมื่อสถานการณ์ทางการเมืองและการทหารในเอเชียอาคเนย์ และโลกเปลี่ยนแปลงไป ประเทศในกลุ่มอาเซียนก็หันหน้าเข้าหากันมากขึ้น และเริ่มมีความร่วมมือทางเศรษฐกิจ โดยมีข้อตกลงพิเศษทางการค้าในปี 2520 (Preferential Trading Arrangement of 1977) เพื่อลดอากรขาเข้าสำหรับการค้าในกลุ่มอาเซียน แต่อย่างไรก็ตาม ความร่วมมือทางการค้านี้มีความคืบหน้าค่อนข้างช้า

ในทศวรรษ 2530 ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงของเวทีการค้าโลก กล่าวคือ สหภาพยุโรปมีการผนึกกำลังที่เข้มแข็งมากขึ้น สหรัฐ-แคนาดา-เม็กซิโก ได้จัดตั้งเขตการค้าเสรีอเมริกาเหนือ (NAFTA) และการเจรจาทางการค้าของแกตต์รอบอุรุกวัยมีลักษณะยืดเยื้อ ประเทศในกลุ่มอาเซียนจึงมีมติจัดตั้งเขตการค้าเสรีในปี 2535 โดยอาศัยความตกลงว่าด้วยการใช้อัตราอากรขาเข้าพิเศษที่เท่ากันภายใต้เขตการค้าเสรีอาเซียน (The Common Effective Preferential Tariff - CEPT) ซึ่งต้องการลดอัตราอากรนำเข้าสินค้าของการค้าในกลุ่มอาเซียนให้เหลือ 0-5% ภายใน 15 ปี เป็นกลไกสำคัญในการพัฒนาเป็นเขตการค้าเสรี

ในการประชุมของอาเซียนหลายครั้งถัดมา ได้มีการเร่งรัดให้มีการลดอากรขาเข้าให้เหลือ 0-5% เร็วขึ้น เช่น ในปี 2541 อาเซียนได้ตกลงให้ลดอากรขาเข้าของกลุ่มสินค้า Normal Track ให้เหลือ 0-5% ภายในปี 2545 (ซึ่งเร็วขึ้นจากเดิม 6 ปี) นอกจากนี้ ประเทศอาเซียนยังต้องการลดการใช้มาตรการการกีดกันทางการค้าที่ไม่ใช่ภาษีศุลกากร (Non-tariff Barriers) และเพิ่มความร่วมมือภายในกลุ่มอาเซียนในสาขาอื่นๆ เช่น ด้านการขนส่งและพลังงาน

และในปี 2546 กลุ่มประเทศอาเซียนได้กำหนดเป้าหมายที่จะพัฒนาให้เป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน (ASEAN Economic Community - AEC) ภายในปี 2563 ซึ่งจะทำให้อาเซียนเป็นตลาดเดียว (Single market) โดยมีการค้าสินค้าและบริการที่เสรี มีการลงทุนและการเคลื่อนย้ายแรงงานฝีมือในอาเซียนที่เสรี ซึ่งเป็นเป้าหมายระยะยาว ที่เจริญรอยตามการพัฒนาของสหภาพยุโรป

เขตการค้าเสรีอาเซียนมีกลไกระงับข้อพิพาทที่อ่อนแอ ทำให้ประเทศสมาชิกเบี้ยวข้อตกลงทางการค้าเป็นระยะๆ

ตัวอย่างแรก ในปี 2539 อินโดนีเซีย และฟิลิปปินส์ตีความข้อตกลงว่า สินค้าที่มีความอ่อนไหวอย่างสูง เช่น ข้าวและน้ำตาล จะเริ่มลดอากรขาเข้าในปี 2553 จนถึงปี 2563 ในขณะที่ไทยตีความข้อตกลงว่าจะต้องเริ่มลดอากรขาเข้าสินค้าดังกล่าวตั้งแต่ปี 2546 จนถึงปี 2553 ซึ่งนับเป็นข้อขัดแย้งในสาระที่สำคัญ

ต่อมาอินโดนีเซียก็ได้โอนอ่อนผ่อนตามข้อเรียกร้องของไทยและสิงคโปร์ ที่จะให้มีการลดอัตราอากรขาเข้าสำหรับสินค้าเกษตรที่ยังมิได้แปรรูปเหล่านี้ในช่วงปี 2546-2553 (ซึ่งมีความเป็นไปได้ว่าอาจมีการเปลี่ยนแปลงได้อีก)

ตัวอย่างที่สอง ในข้อตกลง CEPT สำหรับการลดภาษีสินค้าหมวดยานยนต์ (HS: 86-89) ประเทศสมาชิกอาเซียนผูกพันจะลดอากรขาเข้าให้เหลือ 0-5% ภายในปี 2545 แต่เนื่องจากมาเลเซียเบี้ยวข้อตกลง โดยไม่ยอมลดอัตราอากรนำเข้ารถยนต์ เพื่อคุ้มครองอุตสาหกรรมรถยนต์ของตนเอง ทำให้ประเทศอาเซียนอื่นๆ เช่น ไทย และอินโดนีเซีย ก็จะยังคงใช้อัตราอากรขาเข้าที่สูงต่อไป

นอกจากการผิดหรือเบี้ยวข้อตกลงเหล่านี้แล้ว ประเทศในกลุ่มอาเซียนต่างก็ใช้มาตรการกีดกันทางการค้าอื่นๆ เช่น การใช้มาตรการตอบโต้การทุ่มตลาดต่อสินค้านำเข้าจากประเทศในกลุ่มอาเซียนด้วยกันเอง

ประสบการณ์ของเขตการค้าเสรีอาเซียนที่มีการผิดข้อตกลงเป็นระยะๆ โดยที่มีกลไกการระงับข้อพิพาทที่ไร้ประสิทธิภาพ มีผลทำให้อาเซียนมีการเปิดเสรีการค้าที่ล่าช้า ย่อมเป็นอุทาหรณ์เตือนใจว่า ข้อตกลงเขตการค้าเสรีแบบทวิภาคีที่ได้ตกลงไปแล้ว และ/หรือ ที่กำลังดำเนินการเจรจาอยู่ อาจมีการเบี้ยวข้อตกลงเป็นระยะๆ ได้เช่นกัน

ในทางตรงกันข้าม องค์การการค้าโลก ซึ่งเป็นองค์กรของข้อตกลงพหุภาคี และมีการพัฒนากลไกระงับข้อพิพาทมาเป็นเวลาช้านาน ทำให้กลไกนี้สามารถแก้ไขข้อพิพาททางการค้าได้ดีระดับหนึ่ง

โดยต้นเดือนสิงหาคม นี้ คณะผู้พิจารณาภายใต้กลไกระงับข้อพิพาทขององค์การการค้าโลก ได้ตัดสินว่า สหภาพยุโรปละเมิดข้อตกลงภายใต้องค์การการค้าโลกในเรื่องการจำกัดการอุดหนุนการส่งออกน้ำตาล โดยมีบราซิล ออสเตรเลีย และไทย ร่วมกันเป็นโจทย์ฟ้องว่า การละเมิดนี้ก่อผลเสียหายต่อประเทศกำลังพัฒนา นับเป็นชัยชนะของประเทศกำลังพัฒนาที่มีต่อกลุ่มประเทศอุตสาหกรรม

ในกรณีที่มีข้อพิพาททางการค้าภายใต้ข้อตกลงเขตการค้าเสรีแบบทวิภาคี ประเทศคู่พิพาทไม่สามารถพึ่งพากลไกระงับข้อพิพาทขององค์การการค้าโลก เนื่องจากข้อตกลงเขตการค้าเสรีแยกต่างหากออกจากข้อตกลงขององค์การการค้าโลก

คำถามที่น่าคิดต่อ ก็คือ ภายใต้ข้อตกลงเขตการค้าเสรีทวิภาคี โดยเฉพาะข้อตกลงกับประเทศมหาอำนาจ เช่น สหรัฐ หากไทยมีข้อพิพาทกับประเทศเหล่านี้เกี่ยวกับข้อตกลงเขตการค้าเสรี จะมีกลไกระงับข้อพิพาทที่ไทยหวังพึ่งได้หรือไม่