รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จากท่าพระจันทร์ถึงสนามหลวง  ผู้จัดการออนไลน์   วันที่  4 สิงหาคม 2547

การเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา (Doha Round) กลับมามีชีวิตชีวาอีกครั้งหนึ่ง เมื่อภาคีองค์การการค้าโลกตกลงกรอบการเจรจาที่จะเดินหน้าต่อไปได้ เมื่อปลายเดือนกรกฎาคม 2547

เมื่อการประชุมองค์การการค้าโลกระดับรัฐมนตรี ณ เมืองแคนคูน ประเทศเม็กซิโก (Cancun Ministerial Conference) จบลงในเดือนกันยายน 2546 โดยที่ภาคีสมาชิกไม่สามารถบรรลุข้อตกลงใดๆ ได้ อนาคตของการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮาแลดูมืดมน จนเป็นที่เข้าใจกันโดยทั่วไปว่า การขยายการจัดระเบียบการค้าระหว่างประเทศบนพื้นฐานของปรัชญาเศรษฐกิจเสรีนิยมถึงจุดอับตัน ผลที่ตามมาก็คือ นานาประเทศจะหันเหจากแนวทางพหุภาคีนิยม (Multilateralism) ไปสู่แนวทางทวิภาคีนิยม (Bilateralism) และภูมิภาคนิยม (Regionalism)

แต่การเจรจาการค้าระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นข้อตกลงการค้าพหุภาคี ข้อตกลงการค้าทวิภาคี หรือข้อตกลงการค้าภูมิภาคล้วนเป็นการเล่นเกม ประเทศคู่เจรจาล้วนต้องการประโยชน์สูงสุดจากการเจรจาด้วยกันทั้งสิ้น ความขัดแย้งอันเกิดจากกระบวนการเจรจา นับเป็นปรากฏการณ์ธรรมชาติ เพราะต่างฝ่ายต่างต้องการรักษาผลประโยชน์ของตน ด้วยเหตุที่การเจรจาการค้าระหว่างประเทศมีลักษณะเสมือนหนึ่งการเล่นเกม ทฤษฎีเกม (Game Theory) จึงมีประโยชน์ในการทำความเข้าใจเรื่องนี้ได้เป็นอย่างดี

ตามภาษาของทฤษฎีเกม การเจรจาการค้าพหุภาคี (Multilateral Trade Negotiations : MTNs) เป็นเกมที่เล่นซ้ำแล้วซ้ำเล่า (Repeated Game) นับตั้งแต่ปี 2490 เมื่อข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าและศุลกากร (General Agreement on Trade and Tariff : GATT) มีผลบังคับใช้ จนกระทั่งมีการสถาปนาองค์การการค้าโลกในเวลาต่อมาในปี 2538 การเจรจาการค้าพหุภาคีมีมาแล้ว 8 รอบ โดยที่รอบโดฮาเป็นรอบที่ 9 ด้วยเหตุที่การจัดระเบียบการค้าระหว่างประเทศในแนวทางเสรีนิยมยังไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ และมิอาจตกลงให้จบสิ้นภายในการเจรจารอบเดียว เนื่องจากติดขัดด้วยเงื่อนไขสภาวการณ์เฉพาะของแต่ละประเทศ การเจรจาการค้าพหุภาคีจึงหลายรอบ และจักเป็นเช่นนี้ต่อไปอีกนานแสนนาน เนื่องเพราะระเบียบการค้าระหว่างประเทศที่ครบถ้วนสมบูรณ์นั้นไม่มีประการหนึ่ง อีกประการหนึ่ง ความขัดแย้งและข้อพิพาททางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ "พัฒนา" และเคลื่อนตัวจากปริมณฑลหนึ่งไปสู่อีกปริมณฑลหนึ่ง อันเป็นเหตุให้ต้องมีการจัดระเบียบการค้าระหว่างประเทศเพื่อป้องกันมิให้ข้อพิพาทเหล่านี้เกิดขึ้นอีกด้วย

การเจรจาการค้าทวิภาคีแตกต่างจากการเจรจาการค้าพหุภาคี ในขณะที่การเจรจาการค้าพหุภาคีเป็นการเล่นเกมที่มีลักษณะซ้ำแล้วซ้ำเล่า การเจรจาการค้าทวิภาคีเป็นการเล่นเกมที่มีลักษณะจบแล้วจบเลย หากจะมีการเล่นเกมใหม่ก็ต้องทอดเวลายาวนาน เมื่อข้อตกลงเดิมสิ้นอายุ หรือมีประเด็นใหม่ที่ต้องการเจรจา ในขณะที่การเจรจาการค้าพหุภาคีมีการกำหนดรอบ และมีความคาดหวังว่า จะมีการเจรจารอบใหม่ในอนาคต เนื่องจากการจัดระเบียบการค้าระหว่างประเทศในแนวทางเสรีนิยมยังค้างคา

การเจรจาการค้าทวิภาคียังแตกต่างจากการเจรจาการค้าพหุภาคี ในประเด็นความเต็มใจในการเจรจา ในการเจรจาการค้าทวิภาคี ประเทศคู่สัญญาต้องมีความเต็มใจในการเจรจา มิฉะนั้นการเจรจามิอาจเกิดขึ้นได้ ด้วยเหตุดังนี้ การเจรจาการค้าทวิภาคี จึงเป็นเกมที่คู่เจรจามีสมานฉันท์ในการเจรจา (Co-operative Game) ในขณะที่ในการเจรจาการค้าพหุภาคี ประเทศคู่เจรจาบางประเทศไม่เต็มใจที่จะเจรจาในประเด็นสำคัญบางประเด็น จนมีการข่มขู่ว่า หากมีการนำประเด็นดังกล่าวขึ้นโต๊ะการเจรจา การเจรจาก็จะยุติลง ในบางกรณี ประเทศคู่เจรจาอาจกำหนดให้มีการยอมรับกฎกติกาบางชุดก่อนที่การเจรจาจะดำเนินต่อไป ด้วยเหตุดังนี้ การเจรจาการค้าพหุภาคี จึงเป็นเกมที่ประเทศคู่เจรจาไม่มีสมานฉันท์ในการเจรจา (Non-Cooperative Game)

การผนึกตัวของประเทศโลกที่สามนับตั้งแต่การเจรจาการค้าพหุภาคีรอบอุรุกวัยเป็นต้นมา ประกอบกับการเติบใหญ่ของขบวนการประชาชนระหว่างประเทศ มีส่วนทบทวีลักษณะไร้สมานฉันท์ในการเจรจาการค้าพหุภาคี ในเมื่อประเทศด้อยพัฒนาประจักษ์ว่า ระเบียบการค้าระหว่างประเทศที่ผลักดันโดยประเทศมหาอำนาจไม่เป็นประโยชน์แก่ประเทศยากจน ในประการสำคัญ ประเทศมหาอำนาจโดยเฉพาะอย่่างยิ่ง สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป ไม่มีความจริงใจในการจัดระเบียบการค้าระหว่างประเทศให้เป็นธรรม ผลที่ตามมาก็คือ ขบวนการต่อต้านโลกานุวัตร (Anti-Globalization Movement) เติบใหญ่กล้าแข็งตามลำดับ ในเมื่อผลประโยชน์อันเกิดจากกระบวนการโลกานุวัตรมิได้มีการจัดสรรอย่างเท่าเทียมกัน การต่อต้านองค์การการค้าโลก ธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เป็นผลจากขบวนการต่อต้านโลกานุวัตร ในเมื่อองค์กรโลกบาลทั้งสามเป็นกลไกขับเคลื่อนโลกานุวัตร

ขบวนการต่อต้านโลกานุวัตรประสบความสำเร็จในการทำให้การประชุมองค์การการค้าโลกระดับรัฐมนตรีครั้งที่ 3 ณ นครซีแอตเติล สหรัฐอเมริกา ในปี 2542 ล่มลงชนิดมิอาจพรรณนาได้ ตามมาด้วยสวรรค์ล่ม ณ เมืองแคนคูน ในปี 2546

ประเทศมหาอำนาจพยายามรุกคืบในการจัดระเบียบการค้าระหว่างประเทศในประเด็นใหม่ที่รู้จักกันในนาม Singapore Issues อันประกอบด้วยประเด็นการค้ากับการลงทุน (Trade and Investment) การแข่งขันทางการค้า (Competition Policy) การจัดจ้างจัดซื้อของรัฐ (Government Procurement) และการอำนวยความสะดวกทางการค้า (Trade Facilitation) ประเทศโลกที่สามจำนวนมาก ไม่พร้อมที่จะรับระเบียบใหม่เหล่านี้ และต้องตกอยู่ในฐานะเสียเปรียบประเทศมหาอำนาจมากยิ่งขึ้น ในประการสำคัญ ระเบียบใหม่เหล่านี้จำนวนมากมิได้ข้องเกี่ยวกับการค้าระหว่างประเทศโดยตรง แต่ประเทศมหาอำนาจพยายามโยงให้เป็นเรื่องการค้าระหว่างประเทศ

ในขณะที่ประเทศมหาอำนาจพยายามผลักดันระเบียบใหม่ แต่กลับไม่มีความจริงใจในการปฏิบัติตามข้อตกลงเดิม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การลดการอุดหนุนการผลิตและการส่งออกสินค้าเกษตร อันเป็นเจตนารมณ์ที่ปรากฏจากการเจรจารอบอุรุกวัย สหรัฐอเมริกากลับตรากฎหมายการเกษตรฉบับใหม่ชื่อ Farm Security and Rural Investment Act of 2002 อันมีผลในการเพิ่มเงินอุดหนุนการผลิตทางการเกษตรถึง 80% และยังผลให้รัฐบาลอเมริกันใช้จ่ายเงินเพื่อการนี้ 189,000 ดอลลาร์อเมริกันในช่วงเวลา 10 ปีที่กฎหมายนี้มีผลบังคับใช้ ในอีกด้านหนึ่ง สหภาพยุโรปก็เพิ่มเงินอุดหนุนการผลิตทางการเกษตรภายใต้ Common Agricultural Policy (CAP) ในปี 2545 นอกจากนี้ ทั้งสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปต่างเล่นแร่แปรธาตุกฎกติกาขององค์การการค้าโลก ทั้งนี้โดยอาศัยความเชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายระหว่างประเทศ เพื่อให้การอุดหนุนการผลิตทางการเกษตรถูกต้องตามกฎกติกาขององค์การการค้าโลก

ประเทศโลกที่สามผนึกตัวเป็นกลุ่ม G 20+ ในการเจรจารอบโดฮา ทั้งนี้โดยมีบราซิล อินเดีย แอฟริกาใต้ และต่อมาสาธารณรัฐประชาชนจีนเป็นผู้นำ G 20+ คว่ำการเจรจาที่เมืองแคนคูน เมื่อสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปไม่แสดงความจริงใจในการจัดระเบียบการค้าสินค้าเกษตรให้เป็นธรรม แต่กลับพยายามผลักดัน Singapore Issues

ในการเจรจาการค้าพหุภาคี ประเทศคู่เจรจาต่างมี Reputatio ที่ชัดเจนในการรักษาผลประโยชน์ของตนเอง สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปมี ชื่อเสีย (ง) ในฐาน จอมเบี้ยว ผู้ไม่ปฏิบัติตามข้อตกลง มิหนำซ้ำยังพยายามพลิกแพลงกฎกติกาขององค์การการค้าโลกให้เป็นประโยชน์แก่ตนอีกด้วย โดยไม่คำนึงว่า การพลิกแพลงเช่นนี้จะสร้างความเสียหายแก่โลกที่สามอย่างไรบ้าง กลุ่ม G 3 อันประกอบด้วย บราซิล อินเดีย และแอฟริกาใต้ ก็มีชื่อเสียงในฐานะหน่วยกล้าตาย ผู้ชอบใช้หัวชนฝา และไม่ยอมประนีประนอม

พฤติกรรมเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Behaviour) ปรากฏโดยทั่วไปในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ เพราะประเทศคู่เจรจาจักต้องกำหนดยุทธศาสตร์ล่วงหน้าว่า จะยอมประเด็นใดและไม่ยอมประเด็นใด การเจรจาการค้าระหว่างประเทศเป็นกระบวนการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ หากประเทศคู่เจรจายึดโยงผลประโยชน์ของตนเป็นที่ตั้ง โดยไม่ยอมอ่อนข้อ การเจรจายากที่จะบรรลุข้อตกลงได้ ดังเห็นได้จากการเจรจาที่เมืองแคนคูน

ในการเจรจาการค้าทวิภาคี การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ในลักษณะยื่นหมูยื่นแมว (Trade-off) ทำได้ง่าย เพราะประเทศคู่เจรจามีเพียง 2 ประเทศ แต่การแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ในการเจรจาการค้าพหุภาคีทำได้ยาก เนื่องจากติดขัดด้วยจำนวนประเทศคู่เจรจา (องค์การการค้าโลกมีสมาชิก 147 ประเทศ)

สหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปยันกลุ่ม G 20+ จนติดกำแพง ด้วยการขับเคลื่อน Singapore Issues และการเบี้ยวข้อตกลงว่าด้วยการลดการอุดหนุนการผลิตด้านเกษตรกรรม หาก G 20+ ติดกำแพงอยู่เช่นนี้ นานาประเทศย่อมชอบที่ประณามสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรปว่าเป็นผู้ร้ายใจคด โดยที่ G 20+ จะได้รับเสียงสนับสนุนเพิ่มขึ้น มิพักต้องกล่าวว่า โลกที่สามมีการรวมกลุ่มเป็น G 90 ด้วย สังคมเศรษฐกิจโลกยากที่จะขยายตัวเติบโตต่อไป และกระบวนการโลกานุวัตรต้องตกอยู่ในภาวะชะงักงัน ดังเช่นที่เกิดขึ้นในช่วงระหว่างสงครามโลกครั้งที่หนึ่งกับสงครามโลกครั้งที่สอง การถอยฉากของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป จึงเป็นเรื่องที่เข้าใจได้

G 20+ และ G 90 อยู่ในฐานะที่ต้องตอบรับการถอยฉากของประเทศมหาอำนาจ มิฉะนั้นจะกลายเป็นผู้ร้ายในสายตาของสังคมเศรษฐกิจโลกเสียเอง ในประการสำคัญ ประเทศโลกที่สามที่เป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก ล้วนเห็นประโยชน์ของระบบการค้าเสรี และต้องการประโยชน์จากกระบวนการโลกานุวัตร มิฉะนั้นคงไม่เป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก

มติของสมาชิกองค์การการค้าโลกปลายเดือนกรกฎาคม 2547 แม้จะช่วยให้การเจรจารอบโดฮารุดหน้าต่อไปได้ แต่ยังรวดเร็วเกินกว่าที่จะสรุปว่า การเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮาก่อให้เกิดระเบียบการค้าระหว่างประเทศที่เสรีและเป็นธรรม

หมายเหตุ ผู้ที่สนใจข่าวคราวเกี่ยวกับองค์การการค้าโลก โปรดติดตาม www.thailand wto.org