โดย รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จากท่าพระจันทร์ถึงสนามหลวง   ผู้จัดการออนไลน์   วันพฤหัสบดีที่ 20 พฤษภาคม พ.ศ. 2547

การออกแบบเชิงสถาบัน (Institutional Design) มีความสำคัญต่อความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการปฏิรูปเศรษฐกิจ ความล้มเหลวในการปฏิรูปเศรษฐกิจในหลายต่อหลายประเทศส่วนสำคัญเป็นผลจากการละเลยปัจจัยด้านสถาบัน

เมื่อเศรษฐศาสตร์สถาบันสมัยใหม่ (New Institutional Economics) กล่าวถึงสถาบัน สถาบันมิได้มีความหมายเฉพาะองค์กรหรือการจัดองค์กร (Organization) เท่านั้น หากยังมีความหมายครอบคลุมถึงกติกาการเล่นเกม (Rule of the Game) อีกด้วย

การปฏิรูปเศรษฐกิจจะประสบความสำเร็จได้ จำเป็นต้องให้ความสำคัญในประเด็นการออกแบบเชิงสถาบัน ทั้งในด้านการจัดองค์กรและการกำหนดกติกาการเล่นเกม เพราะปัจจัยทั้งสองกระทบต่อโครงสร้างการบริหารและโครงสร้างสิ่งจูงใจทางเศรษฐกิจ ซึ่งกระทบต่อประสิทธิผลของการปฏิรูปเศรษฐกิจในบั้นปลาย

กติกาการเล่นเกมมีทั้งกติกาทางการและกติกาที่ไม่เป็นทางการ กติกาทางการปรากฏในรัฐธรรมนูญและตัวบทกฎหมาย กติกาที่ไม่เป็นทางการปรากฏในจารีตประเพณีและวัฒนธรรม

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นกระบวนการถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลไปสู่ภาคเอกชน นโยบายดังกล่าวนี้มีพื้นฐานมาจากปรัชญาว่าด้วยบทบาทของรัฐในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ

ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ภายหลังการทำสนธิสัญญาบาวริงในปี 2398 รัฐไทยต้องสูญเสียอธิปไตยทางการคลัง ความจำกัดของรายได้รัฐบาลทำให้รัฐบาลส่งเสริมให้เจ้านาย และขุนนางลงทุนในการสร้างและจัดระบบโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ (Infrastructure) ตัวอย่างของโครงการดังกล่าวนี้ ได้แก่ โครงการทุ่งหลวงรังสิตของบริษัทคลองแลคูนาสยาม (ตระกูลสนิทวงศ์)

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองปี 2475 มีการเปลี่ยนแปลงปรัชญาว่าด้วยบทบาททางเศรษฐกิจของรัฐบาล รัฐไทยถือเป็นหน้าที่ในการผูกขาดการผลิตบริการสาธารณูปโภค นอกจากนั้น ยังก้าวล่วงไปทำการผลิตสินค้าและบริการอันหลากหลาย ทั้งสินค้าสาธารณะและสินค้าเอกชนจนนักประวัติศาสตร์เศรษฐกิจบางท่านตีความว่า ยุค 2475-2500 เป็นยุคของระบบทุนนิยมแห่งรัฐ (State Capitalism) โดยที่บางท่านตีตราระบบทุนนิยมขุนนาง (Bureaucratic Capitalism)

ปรัชญาเศรษฐกิจเสรีนิยมมีอิทธิพลในประเทศไทยในยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ โดยผ่านกลไกนานาประเภทของธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ การถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลไปสู่ภาคเอกชนระลอกสำคัญเกิดขึ้นในยุคนี้ เมื่อฉันทมติแห่งวอชิงตัน ซึ่งมีรากฐานจากลัทธิเสรีนิยมทางเศรษฐกิจสมัยใหม่ แผ่อิทธิพลจนเข้าไปกำหนดเงื่อนไขการดำเนินนโยบายที่ผูกติดกับเงินให้กู้ของธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ นับตั้งแต่กลางทศวรรษ 2520 เป็นต้นมา การแปรรูปรัฐวิสาหกิจอยู่ในเมนูนโยบายที่รัฐบาลไทย ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ผูกติดมากับเงินกู้ฉุกเฉิน จากกองทุนการเงินระหว่างประเทศในปี 2525 2526 และ 2528 แต่ความเข้มแข็งของสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจในขณะนั้น ทำให้แรงขับเคลื่อนกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอ่อนระโหย

พลวัตของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจปรากฏอย่างชัดเจนในปลายยุครัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ (รัฐบาลเปรม 4-5) และยิ่งเด่นชัดมากขึ้นไปอีกนับตั้งแต่รัฐบาลพลตรีชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นต้นมา เมื่อผู้ทรงอำนาจทางการเมืองเห็นช่องทางในการแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจ จากกระบวนการถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาลไปสู่ภาคเอกชน

การแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากกระบวนการกำหนด และบริหารนโยบายเป็นประพฤติกรรมปกติของชนชั้นปกครองไทย ในยุคสมัยที่ระบบทุนนิยมแห่งรัฐเฟื่องฟู ชนชั้นปกครองยึดรัฐวิสาหกิจเป็นฐานในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนบุคคล หาประโยชน์จากกระบวนการจัดจ้างจัดซื้อหากำไรจากการผูกขาดการขายผลผลิตของรัฐวิสาหกิจ และหากินแม้ในรูปเบี้ยประชุม เงินโบนัส และรถประจำตำแหน่ง ในยุคสมัยที่ลัทธิเสรีนิยมสมัยใหม่แผ่อิทธิพล ชนชั้นปกครองชูนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยอ้างอิงเงื่อนไขการดำเนินนโยบายของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ และธนาคารโลก การถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาล ไปสู่ภาคเอกชน เกื้อกูลการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนบุคคล จากกระบวนการจัดสรรสัมปทาน และจากการนำหุ้นรัฐวิสาหกิจออกจำหน่ายในตลาดหลักทรัพย์ในยุคปัจจุบัน ปรัชญาว่าด้วยบทบาททางเศรษฐกิจของรัฐบาลแปรเปลี่ยนไป จากเดิมที่ยึดถือว่า รัฐมีหน้าที่ในการผลิตบริการสาธารณูปโภค มาสู่ปรัชญาเศรษฐกิจเสรีนิยมใหม่ที่ว่า เอกชนมีประสิทธิภาพในการผลิตบริการสาธารณูปโภคสูงกว่ารัฐ

ด้วยเหตุดังที่พรรณนาข้างต้นนี้ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมิใช่เกมการต่อสู้ในเชิงอุดมการณ์ทางเศรษฐกิจเท่านั้น หากยังเป็นเกมการต่อสู้เพื่อแย่งชิงส่วนเกินทางเศรษฐกิจอีกด้วย ในขณะที่ชนชั้นปกครองผสานกับกลุ่มขุนนางวิชาการบางภาคส่วน ส่งเสริมการถ่ายโอนการผลิตไปสู่ภาคเอกชน เพราะได้ประโยชน์ส่วนบุคคลจากกระบวนการนี้ กลุ่มพลังประชาธิปไตยขัดขวางกระบวนการเขมือบชาติดังกล่าวนี้

พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 เป็นกฎหมายแม่บทที่กำหนดกติกาการเล่นเกมการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ภายใต้กฎหมายฉบับนี้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจยากที่จะให้ประโยชน์สูงสุดแก่สังคมเศรษฐกิจไทย เพราะเป็นกฎหมายที่มีอัปลักษณ์อันเลวร้าย

ในบรรดากติกาการเล่นเกมที่เกื้อกูลให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ให้ประโยชน์สูงสุดแก่สังคมเศรษฐกิจไทย กติกาที่สำคัญที่สุด ก็คือ ธรรมาภิบาล (Good Governance) แต่ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ไม่ต้องการให้มีธรรมาภิบาลในกระบวนการแปรรูป นอกจากจะไม่มีความโปร่งใสและประชาชนขาดการมีส่วนร่วมแล้ว ผู้มีอำนาจในการตัดสินใจในการนี้ยังมิต้องรับผิดโดยตรงต่อประชาชนอีกด้วย การขาดธรรมาภิบาลนอกจากจะทำให้ขาดหลักประกันในข้อที่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จะช่วยเพิ่มพูนประสิทธิภาพการผลิตแก่สังคมเศรษฐกิจไทย ดังเป้าหมายที่กล่าวอ้างแล้ว ยังเกื้อกูลให้มีการแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจโดยมิชอบได้โดยง่ายอีกด้วย

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจจักต้องกระทำอย่างโปร่งใส นอกจากจะมีการประกาศล่วงหน้าและกำหนดเวลาที่ชัดเจนแล้ว ยังต้องมีการศึกษาวิจัยอย่างเป็นวิทยาศาสตร์ถึงผลดีและผลเสียอย่างชัดเจน และมีการกำหนดแผนการดำเนินงานโดยละเอียดอีกด้วย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมิควรกระทำด้วยการชี้นำของผู้ทรงอำนาจทางการเมืองที่มักง่าย

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วม เพราะประชาชนเป็นผู้มีส่วนได้เสียจากการนี้ การประชาพิจารณ์ (Public Hearings) เป็นกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่การประชาพิจารณ์ที่รัฐบาลดำเนินการมักเน้นรูปแบบ มีแต่กระพี้ แต่ขาดแก่นสารที่มีพื้นฐานจากวัฒนธรรมประชาธิปไตย รัฐบาลจักต้องจัดทำสมุดปกขาวว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแจกจ่ายแก่ประชาชน และเปิดโอกาสให้ประชาชนถกอภิปรายเนื้อหาในสมุดปกขาวนั้น พร้อมกันนั้น ก็แต่งตั้งคณะกรรมการที่เป็นกลางทำหน้าที่จัดทำสมุดปกดำรายงานผลการประชาพิจารณ์ การปฏิรูปและการตรากฎหมายประชาพิจารณ์เป็นเรื่องเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการ เพื่อให้ระบอบประชาธิปไตยเกื้อประโยชน์ต่อการอยู่ร่วมกันโดยสันติ

มติว่าด้วยการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจักต้องมาจากกฎการลงคะแนนเสียง และกระบวนการลงคะแนนเสียงที่ชัดเจน และโปร่งใส

พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ต้องการให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปโดยง่ายดาย จึงยึดกฎคะแนนเสียงข้างน้อย (Minority Voting Rule) เพราะด้วยคะแนนเสียง 25%+1 ก็สามารถขายรัฐวิสาหกิจได้ กฎการลงคะแนนเสียงที่เลือกใช้มีโครงสร้างสิ่งจูงใจแฝงเร้น กฎคะแนนเสียงข้างน้อยให้สิ่งจูงใจในการขายรัฐวิสาหกิจโดยปราศจากความรอบคอบ และยังเป็นใจกับผู้ที่ต้องการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนบุคคลจากการแปรรูปอีกด้วย หากต้องการให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นไปอย่างรอบคอบและคำนึงถึงประโยชน์ของชาติบ้านเมืองเป็นที่ตั้ง สมควรที่จะเลือกใช้กฎคะแนนเสียงเอกฉันท์หรืออาจลดหย่อนใช้ Super-Majority Voting Rule ดังเช่นเกินกว่าคะแนนเสียง 75% ของผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียง การขายสมบัติของชาติสมควรใช้กฎคะแนนเสียงที่เข้มงวด เพราะแม้แต่การขายทรัพย์สินส่วนบุคคล ยังต้องคิดและไตร่ตรองอย่างรอบคอบ การขายทรัพย์สินของชาติยิ่งต้องรอบคอบยิ่งกว่า

กระบวนการลงคะแนนเสียงมีความสำคัญยิ่งกว่ากฎการลงคะแนนเสียง การประชุมคณะกรรมการบางชุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งการประชุมคณะรัฐมนตรี มิได้มีกระบวนการลงคะแนนเสียงอย่างเป็นกิจจะลักษณะ ภาวะผู้นำของประธานที่ประชุมอาจนำมาซึ่งฉันทมติ โดยที่ประธานอาจมีวาระซ่อนเร้นหรือผลประโยชน์ทับซ้อน ด้วยเหตุที่มิได้มีการลงมติอย่างเป็นกิจจะลักษณะ บางครั้งผู้เข้าประชุมอาจเข้าใจมติแตกต่างกัน ความข้อนี้เป็นจริงอย่างยิ่งในกรณีการประชุมคณะรัฐมนตรี ด้วยเหตุที่คณะรัฐมนตรีไม่มีจารีตในการรับรองรายงานการประชุม (เนื่องจากเสียเวลา) ในหลายต่อหลายกรณี มติคณะรัฐมนตรีขึ้นอยู่กับการเขียนของเลขาธิการคณะรัฐมนตรี และการชี้นำของนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง

การแปรรูปรัฐวิสาหกิจควรจะมีการลงมติอย่างเป็นกิจจะลักษณะ ทั้งนี้ผู้มีอำนาจในการลงมติในการนี้จักต้องรับผิดต่อประชาชน ดังนั้น จึงสมควรพิจารณาสถาปนากลไกความรับผิด (Accountability Mechanism) วิธีการหนึ่ง ก็คือ การกำหนดให้ผู้มีอำนาจในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องเขียนคำวินิจฉัย เพื่อแจกแจงผลดีและผลเสียอันเกิดจากการถ่ายโอนการผลิตจากภาครัฐบาล คำวินิจฉัยดังกล่าวนี้ต้องเปิดเผยต่อสาธารณชน โดยการตีพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา ในกรณีที่มีความเห็นแตกต่างกัน นอกจากจะมีรายงานคำวินิจฉัยของคณะกรรมการที่มาจากฝ่ายข้างมาก หรือ Majority Report สมควรให้กรรมการฝ่ายข้างน้อยผลิต Minority Report เพื่อให้ประชาชนมีโอกาสพิจารณาเหตุผลทั้งสองฝ่ายอีกด้วย

กติกาว่าด้วยผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) มีความสำคัญในการป้องกันการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนบุคคลจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 มิได้กำหนดกติกาในเรื่องนี้ การขาดกติกาว่าด้วยผลประโยชน์ทับซ้อน ทำให้การดำเนินนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมิอาจก่อสวัสดิภาพสูงสุดแก่สังคม หากข้าราชการระดับสูงในกระทรวงการคลัง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ สามารถซื้อหุ้นรัฐวิสาหกิจที่นำออกขายในตลาดได้ การทุจริตเชิงนโยบายย่อมเกิดขึ้นได้โดยง่าย หากบุคคลเหล่านั้นไม่มีมโนธรรมสำนึก ในทำนองเดียวกัน หากข้าราชการระดับสูง ในสำนักงานนโยบายพลังงานแห่งชาติ และกระทรวงพลังงานได้รับแบ่งปันหุ้นแรงผลักดันให้นำหุ้นรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวข้องกับการพลังงาน ออกขายในตลาดย่อมมีมากผิดปกติ

ข้อเท็จจริงปรากฏว่า เมื่อมีการนำหุ้นบริษัท ผลิตไฟฟ้า จำกัด (มหาชน) และการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย ออกขายในตลาด นอกจากผู้มีอำนาจทางการเมืองและผู้ชิดใกล้จะเขมือบหุ้นแล้ว ยังมีการแบ่งปันหุ้นแก่ข้าราชการระดับสูงที่เกี่ยวข้องอีกด้วย กระบวนการปันหุ้นยังเผื่อแผ่ไปสู่พนักงานรัฐวิสาหกิจที่นำหุ้นออกขายในตลาด ทั้งนี้เพื่อลดทอนกระแสการคัดค้านต่อต้าน การณ์ทั้งหมดนี้มีสภาพเสมือนหนึ่งการติดสินบนเพื่อให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ด้านหนึ่งติดสินบนขุนนาง นักวิชาการให้ตั้งแท่นนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ อีกด้านหนึ่ง ติดสินบนพนักงานรัฐวิสาหกิจ เพื่อลดทอนกระแสต่อต้าน

หากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต้องอาศัยการติดสินบน ประชาชนควรมีสิทธิอันชอบธรรมที่จะตั้งข้อกังขาว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจดีจริงตามที่รัฐบาลโฆษณาชวนเชื่อจริงหรือ?

หากต้องการให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นประโยชน์แก่สังคม สมควรเพ่งพิเคราะห์ประเด็นการออกแบบเชิงสถาบัน ทั้งด้านการจัดองค์การและกติกาการเล่นเกม กติกาว่าด้วยธรรมาภิบาล กฎการลงคะแนนเฉลี่ย กระบวนการลงคะแนน และกติกาว่าด้วยผลประโยชน์ทับซ้อน มีความสำคัญในการนี้