คอลัมน์ นอกรอบ  โดย ดร.นิตินัย ศิริสมรรถการ  ประชาชาติธุรกิจ หน้า 3  วันที่ 13 พฤษภาคม 2547  ปีที่ 27 ฉบับที่ 3583 (2783)

ในช่วงเดือนที่ผ่านมาประเด็นที่ดูจะร้อนแรงประเด็นหนึ่งเลยคือ เรื่องของการแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิต (กฟผ.) ซึ่งดูเหมือนว่าประเด็นนี้จะลุกลามไปในวงกว้างไม่หยุดอยู่แค่ กฟผ.จนทำให้เป็นที่หวั่นๆ กันอยู่ว่าจะทำให้รัฐวิสาหกิจ ที่จ่อคิวเตรียมรอแปรรูปกันอยู่ อาจต้องมีการชะงัก หรืออาจเลยเถิดถึงขั้นต้องล้มเลิกแผนการแปรรูปทั้งหมด ช่วงนี้ผมไปบรรยายที่ไหนก็จะมีคำถาม ถามกันเข้ามามากๆ ว่า "สรุปแล้วการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ เป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือไม่ ? ทำไปเพื่อผลประโยชน์ใครกันแน่ ?"

รัฐวิสาหกิจ (State-owned Enterprise) หรือที่เรียกอีกชื่อว่า รัฐพาณิชย์ ชื่อก็บอกอยู่แล้วว่าเป็นลูกครึ่งระหว่าง "รัฐ" กับ "พาณิชย์" ("state" and "enterprise") ซึ่งจุดมุ่งหมายในการดำเนินการของ "รัฐ" กับหน่วยงานเชิง "พาณิชย์" มีความแตกต่างกันโดยสิ้นเชิง กล่าวคือ รัฐมีหน้าที่ในการส่งเสริมความกินดีมีสุขของประชาชนโดยรวม ในขณะที่หน่วยงานเชิงพาณิชย์มีจุดมุ่งหมายแสวง หากำไรสูงสุด ในเชิงทฤษฎีแล้วรัฐบาลไม่ควรเจ้ากี้เจ้าการกับระบบเศรษฐกิจ ยกเว้นแต่ในกรณีที่กลไกตลาด ไม่สามารถดำเนินการเองได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งตรงนี้ภาษาวิชาการเขาเรียกว่า มี "ความล้มเหลวของตลาด (market failure)" เกิดขึ้น ซึ่งความล้มเหลวของตลาดอาจเกิดขึ้นได้จากหลายเหตุผล แต่ที่ผมจะยกตัวอย่างสำหรับพื้นที่คอลัมน์ที่มีจำกัดแต่เพื่อจะนำไปสู่ความเข้าใจเรื่องการแปรรูปต่อไป ได้แก
(1) ธุรกรรมที่ทำกำไรไม่ได้ เอกชนไม่อยากทำ สินค้าประเภทนี้อาจเรียกเป็นภาษาทางวิชาการว่า "สินค้าสาธารณะ (public good)"
(2) สินค้าหรือบริการประเภทที่ส่งผลดีต่อคนรอบข้าง เช่น การศึกษา รัฐบาลควรให้การสนับสนุนสินค้าและบริการประเภทนี้ ภาษาทางวิชาการเขาเรียกว่าเป็นสินค้าและบริการที่มีผลกระทบภายนอก (externalities) ซึ่งในกรณีการศึกษานี้เป็นผลกระทบเชิงบวก (external benefits)
(3) ธุรกรรมที่อาจก่อให้เกิดการผูกขาดโดยธรรมชาติ (natural monopoly) เช่น สาธารณูปโภคต่างๆ ได้แก่ ไฟฟ้า ประปา โทรศัพท์ ฯลฯ

เมื่อพูดถึง "ผูกขาดโดยธรรมชาติ" แล้ว ผมรู้สึกว่าคนตั้งชื่อนี่ตั้งชื่อได้ดีจริงๆ ครับ สาธารณูปโภคประเภทนี้ใครลองได้ทำสำเร็จแล้วรับรองว่าได้ผูกขาดโดยปริยายแน่ๆ ท่านผู้อ่านลองนึกดูสิครับ ถ้าผมเป็นเจ้าของเสาไฟฟ้า สายไฟฟ้าที่ลากไปทั่วประเทศไทยใครจะขอไฟใหม่คงต้องขอจากบริษัทผมบริษัทเดียว เพราะสายไฟของบริษัทผมลากทั่วประเทศโดยลากผ่านหน้าบ้านท่านอยู่แล้ว การที่จะลากเข้าไปที่บ้านท่านอีกสักนิดนึงต้นทุนคงถูกกว่าบริษัทอื่นที่ต้องเริ่มลากสายใหม่ทั้งหมดเป็นไหนๆ

ไม่ว่าความล้มเหลวของตลาดจะเกิดจากอะไรก็แล้วแต่ รัฐซึ่งมีหน้าที่ในการส่งเสริมความกินดีมีสุข ของประชาชนโดยรวมของประเทศ มีหน้าที่ที่จะต้องเข้าไปจัดการกับธุรกรรม ที่เอกชนไม่สามารถจัดการ ได้อย่างมีประสิทธิภาพนั้น ไม่ว่าธุรกรรมนั้น จะเป็นธุรกรรมเชิงพาณิชย์ หรือธุรกรรมเชิงสังคมก็ตาม เพราะความล้มเหลวของตลาดนี่หล่ะครับ จึงเป็นเหตุผลหนึ่ง ที่ตอบคำถามว่า ทำไม “รัฐ” ต้องมาทำอะไรแบบ “พาณิชย์”

เมื่อมองภาพกว้างแล้วในระบบทุนนิยมรัฐ เป็นเหมือนผู้ส่งเสริมเสียมากกว่าเป็นตัวหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ ทำไมหรือครับ ทำไมไม่ให้รัฐเป็นพระเอกในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจซะเลยแทนที่จะปล่อยภาคเอกชนทำธุร กรรมกันสะเปะสะปะ ควบคุมทิศทางเศรษฐกิจได้ยาก คำตอบง่ายๆ ครับ คือเพราะทุกคนยอมรับว่าบริษัทเอกชนมีประสิทธิภาพในการดำเนินการดีกว่าหน่วยงานของรัฐ บริษัทเอกชนมีผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียในผลประกอบการที่ชัดเจน บริษัทเอกชนทุกบริษัทมุ่งหวังจะได้กำไรสูงสุด ลดต้นทุนของตนให้มากที่สุด มีการจ้างคนเฉพาะที่จำเป็น ในทางกลับกัน เนื่องจากองค์กรของรัฐมิได้ถูกจัดตั้งมาเพื่อหวังผลกำไร การดำเนินการส่วนใหญ่ผู้บริหาร และพนักงานในองค์กรไม่มีส่วนได้ส่วนเสีย ในผลประกอบการที่ชัดเจน ซึ่งโดยเชิงทฤษฎีแล้วการใช้ทรัพยากรในองค์กรลักษณะนี้ จะเป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ โดยอาจมีการจ้างงานเกินความจำเป็น (over employed) หรือมีการผลิตเกินความจำเป็น (over produced)

ในเชิงหลักการแล้วการดำเนินการของภาคเอกชนมีประสิทธิภาพกว่าภาครัฐ แต่หากมีธุรกรรมบางธุรกรรมรัฐแม้จะเป็นธุรกรรมเชิงพาณิชย์ซึ่งจริงๆ แล้วรัฐไม่ควรเข้าไปดำเนินการ แต่รัฐก็ได้ดำเนินการไปอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้เพราะมีความล้มเหลวของตลาดเกิดขึ้น รัฐวิสาหกิจที่เกิดขึ้น เกิดขึ้นจากเหตุผลด้านความล้มเหลวของตลาดที่แตกต่างกันไป ดังจะพอยกตัวอย่างให้เห็นกันเรียงจากเหตุผลเชิงพาณิชย์ไปจนถึงเหตุผลเชิงสังคม ได้แก่

(1) บริษัท ทศท. คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) อาจเกิดขึ้นจากความต้องการในการใช้เงินลงทุนจำนวนมหาศาลในช่วงนั้นฐานการออมในประเทศอาจไม่เพียงพอ ช่องทางในการระดมทุนอาจมีให้เลือกไม่มาก แต่หากสาธารณูปโภคอย่างโทรศัพท์เป็นสิ่งจำเป็น รัฐบาลจึงอาจต้องเข้ามาดำเนินการก่อนในระยะแรก ทั้งนี้ เพื่อให้ประเทศได้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานใช้ และเป็นการป้องกันการผูกขาดโดยธรรมชาติดังที่ได้ยกตัวอย่างไว้แล้วข้างต้น

(2) การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย นอกจากที่อาจจะเกิดขึ้นจากเหตุผลเดียวกันแล้ว ผมเชื่อว่าการจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตโดยเอกชนคงเป็นไปได้ยากมากกว่าในกรณี ทศท.เสียอีก เนื่องจากจะต้องมีตัวแปรเชิงสังคมเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย เช่น ในกรณีการสร้างเขื่อนหากรัฐไม่เข้าไปดำเนินการแล้ว การสร้างเขื่อนที่จะต้องมีผู้คนเดือดร้อนจากพื้นที่ที่ตนอาศัยอยู่เดิม ที่ถูกน้ำท่วมคงจะถูกดำเนินการได้ยากโดยภาคเอกชน

แต่ถ้าถามว่าสรุปแล้วการที่รัฐตั้งและอนุญาตให้การไฟฟ้าฯ ไปสร้างเขื่อนให้คนไทยทั้งประเทศ มีไฟฟ้าได้ใช้เป็นสิ่งที่รัฐพึงกระทำไหม ก็คงตอบว่าใช่ หากการสร้างเขื่อนดังกล่าวนำมาซึ่งความกินดีมีสุขที่เพิ่มขึ้นของคนในประเทศโดยรวม แม้ว่าจะมีคนเดือดร้อนอพยพย้ายที่อยู่อาศัยบ้างก็ตาม

(3) การไฟฟ้าฯ การประปานครหลวงและส่วนภูมิภาคเป็นตัวอย่างที่ดีที่แสดงให้เห็นถึงความเป็นรัฐ+พาณิชย์ กล่าวคือ หน่วยงานประเภทนี้ดำเนินการโดยมีเป้าหมายเชิงรัฐและเชิงพาณิชย์ควบคู่กันไป โดยเมื่อใส่หมวกรัฐหน่วยงานนั้นๆ ต้องคำนึงถึงสวัสดิการ การกินดีมีสุขของประชาชน ต้องให้มั่นใจได้ว่าประชาชนในประเทศมีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานเพียงพอในการดำรงชีพ หรือเพื่อให้มั่นใจได้ว่าประเทศไทยมีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานเพียงพอต่อการรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ฯลฯ ในทำนองกลับกัน เมื่อใส่หมวกพาณิชย์หน่วยงานต่างๆ เหล่านี้จำเป็นต้องคำนึงถึงผลประกอบการ ผลกำไรขาดทุนของตนไม่ให้บริษัทของตนเป็นอันต้องล้มละลายไป ไม่ว่าเป้าหมายในการดำเนินการจะเป็นอย่างไร หน่วยงานประเภทนี้จำเป็นต้องมีทั้งด้วยเหตุผลเชิงสังคมดังกล่าว หรือเหตุผลการป้องกันการผูกขาดโดยธรรมชาติเช่นเดียวกับกรณีตัวอย่างของ ทศท.ก็ตาม

(4) ขสมก.คือตัวอย่างของรัฐพาณิชย์ที่มีเป้าหมายการดำเนินงานเชิงรัฐ แม้จะประสบปัญหาการขาดทุนอย่างต่อเนื่อง แต่รัฐก็ควรดำเนินการต่อเพื่อให้ผู้มีรายได้น้อยมีช่องทางในการเดินทางราคาต่ำ

เอาละครับ จากพื้นฐานดังกล่าวก็คงพอตอบได้ว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือไม่ ? ทำไปเพื่อผลประโยชน์ใครกันแน่ ? การแปรรูปรัฐ วิสาหกิจเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือไม่นั้น ถ้าตอบแบบเร็วๆ โดยไม่คิดอะไรก็ต้องพูดเป็นเสียงเดียวกันว่า "ถูกต้องนะครับ" เนื่องจากรัฐไม่ควรจะมาทำอะไรเชิงพาณิชย์ เรื่องพาณิชย์ควรปล่อยให้เอกชนทำจะมีประสิทธิภาพมากกว่า แต่ถ้าคิดให้ลึกๆ ลงไปก่อนที่เราจะตอบได้ว่าถูกต้องหรือไม่ถูกต้องคงต้องถามคำถามชุดใหญ่ 2 ชุดกลับก่อนว่า (1) เหตุใดรัฐวิสาหกิจนั้นถึงเกิดขึ้นมาในตอนแรก ? เกิดจากเหตุผลความล้มเหลวของตลาดประการใด ? ถ้าจะแปรรูปตอนนี้เราแก้ปัญหาความล้มเหลวนั้นได้แล้วหรือ ? และ (2) ถ้าแปรรูปไปหน้าที่เชิงสังคมที่รัฐพาณิชย์นั้นๆ ดำเนินการอยู่ละครับจะทำอย่างไร ? ถ้าจะให้รัฐวิสาหกิจที่แปรรูปรับดำเนินการเชิงสังคมต่อ กำไรที่ผู้ถือหุ้นของบริษัทนั้นได้รับลดลง ใครจะเป็นคนรับผิดชอบ ? รัฐอุดหนุน ? อุดหนุนเท่าไหร่ถึงจะเป็นธรรม ?

ผมจำได้ว่าสมัยแปรรูปการบินไทย ทำได้ไม่ยากนักเพราะสามารถตอบคำถามชุดที่กล่าวไว้ข้างต้นได้ไม่ยาก กล่าวคือ สำหรับชุดที่หนึ่ง : ตอนแรกการบินไทยอาจเกิดมาจากเหตุผลที่ฐานการออมในประเทศมีน้อย เอกชนไม่สามารถระดมเงินทุนมากมาย แต่ปัจจุบันเรามีช่องทางในการระดมเงินทุนหลากหลาย ทั้งจากตลาดทุน ตลาดตราสารหนี้ทั้งในและต่างประเทศ ตลาดจึงไม่มีความล้มเหลวอีกต่อไป ในกรณีการบินไทยจึงไม่มีเหตุที่จะให้รัฐเข้าไปดำเนินการอีก สำหรับคำตอบชุดที่ 2 : ยิ่งตอบง่ายไปใหญ่ครับ การบินไทยเป็นหน่วยงานเชิงพาณิชย์ล้วนๆ ประเด็นเรื่องการดำเนินการเชิงสังคมจึงตัดไปได้

พอมาถึงการไฟฟ้าฝ่ายผลิตนี่สิครับ การตอบคำถามต่างๆ ทำได้ยากขึ้น เพราะแม้บางคำถามจะตอบได้ (เช่นเรื่องการระดมทุน) แต่ก็ยังมีอีกหลายคำถามที่คำตอบยังเป็นนามธรรมอยู่มากโดยเฉพาะคำถามเชิงสังคม เช่น ปัญหาการผูกขาดจะทำอย่างไรแม้จะมีหลักการกำหนดราคาค่าไฟไว้ แต่จะมีอะไรมารับประกันว่า จะไม่มีการชักแม่น้ำทั้งห้า หาเหตุผลมาขึ้นค่าไฟในอนาคต หากตอนนั้นคนที่มีอำนาจขึ้นค่าไฟ มีส่วนได้ส่วนเสียกับนโยบาย (เช่น เป็นเจ้าของใหม่ของการไฟฟ้าฯ) เป็นต้น กรณีการแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตนับได้ว่าเป็นกรณีแรกที่มีประเด็นด้านสังคมเข้ามาเกี่ยว ซึ่งส่วนตัวผมหนักใจแทนรัฐบาลเพราะรัฐวิสาหกิจอื่นที่เข้าคิวรอการแปรรูป หลังจากนี้ล้วนแล้วแต่มีปัจจัยทางสังคมมาเกี่ยวเนื่องมากขึ้นเรื่อยๆ การแปรรูปจะต้องยากขึ้นเรื่อยๆ นะครับ

โดยส่วนตัวแล้วผมก็ยังเชื่อในกลไกตลาดที่จะทำให้ประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจดีขึ้น ซึ่งจะส่งผลดีต่อคนไทยโดยผ่านการพัฒนาคุณภาพของสินค้าและบริการ ราคาที่จะถูกลง กระแสโลกาภิวัตน์ เป็นกระแสที่หลีกเลี่ยงไม่ได้และนับวันจะทวีความรุนแรงขึ้น การปรับปรุงองค์กรให้มีประสิทธิภาพ เป็นสิ่งที่จำเป็นที่จะทำให้ไทยเราอยู่รอดได้ภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์ แต่การแปรรูปเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ กระทบกระเทือนคนหลายกลุ่ม ซึ่งแน่นอนครับ คงต้องมีทั้งคนที่ได้รับผลประโยชน์ และมีทั้งคนที่เสียผลประโยชน์ กลุ่มผู้เสียผลประโยชน์จะเป็นกลุ่มที่เสียงดัง หากการแปรรูปเป็นไปด้วยความไม่รอบคอบ ตอบคำถามสังคมไม่ได้ ผมเห็นทีว่าการแปรรูปหลังจากนี้จะประสบความสำเร็จลำบาก ในขณะที่ผู้ได้รับผลประโยชน์ที่แน่นอนคือประชาชน ที่ได้รับประโยชน์จากการปรับปรุงประสิทธิภาพ แต่ที่ไม่แน่นอนนี่สิครับว่าจะมีกลุ่มที่หวังจะฮุบกิจการ หวังจะเป็นผู้ผูกขาดสาธารณูปโภคหรือไม่

คงต้องจับตาดูแนวทางการกระจายหุ้นของกระทรวงการคลังให้ใกล้ชิดนะครับ ผู้ได้รับผลประโยชน์จากการพัฒนาประสิทธิภาพนี่เป็นเรื่องดี แต่ผู้รับผลประโยชน์ บนความทุกข์ของชาวบ้านนี่คงไม่ดี ไม่ควรให้มีในสังคมไทยแน่ๆ ครับ

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 3