บทความ รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์, จากท่าพระจันทร์ถึงสนามหลวง   วันพุธที่ 12 พฤษภาคม พ.ศ. 2547

พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 เป็นกฎหมายที่มีอัปลักษณะชนิดที่หากฎหมายอื่นเปรียบได้ยาก

กฎหมายฉบับนี้บัญญัติขึ้นในยุครัฐบาลนายชวน หลีกภัย วิศวกรผู้ให้กำเนิดกฎหมายฉบับนี้ คือ นายธารินทร์ นิมมานเหมินท์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในขณะนั้น โดยที่มีนักกฎหมายมหาชนในเครือข่ายพรรคประชาธิปัตย์ร่วมสังฆกรรมในการร่างกฎหมายฉบับนี้อย่างสำคัญ

เจตนารมณ์ในการร่าง พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ปรากฏในหมายเหตุท้ายกฎหมายดังนี้

"เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ โดยที่เป็นการสมควรให้มีกฎหมายที่จะเป็นเครื่องมือของรัฐ เมื่อมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจ จากรูปแบบเดิมที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ประเภทองค์การของรัฐตามที่กฎหมายจัดตั้งขึ้น ให้เป็นรูปแบบบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด แต่ยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่ง โดยมีการเปลี่ยนทุนจากรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นทุนของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมด และยังคงให้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดิม รวมทั้งให้พนักงานมีฐานะเป็นเช่นเดียวกับที่เคยเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเดิม ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินกิจการ และเป็นพื้นฐานเบื้องต้นที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ให้เป็นองค์กรธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบให้กระทำได้โดยสะดวก เมื่อได้มีการเตรียมการในรายละเอียด เกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเรียบร้อยแล้ว โดยการกระจายหุ้นที่รัฐถือไว้ให้แก่ภาคเอกชน ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุน และการบริหารจัดการในกิจการที่รัฐวิสาหกิจเดิม ดำเนินการอยู่ได้ต่อไปในอนาคต จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้"

เมื่อพิเคราะห์เจตนารมณ์ในการร่าง พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 โดยถ่องแท้ อาจกล่าวสรุปได้ว่า กฎหมายฉบับนี้เป็นเครื่องมือของรัฐบาลในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ด้วยการแปลงรัฐวิสาหกิจให้เป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด กระบวนการดังกล่าวนี้รู้จักกันในแวดวงธุรกิจในชื่อ Corporatization จากนั้นนำหุ้นออกขายในตลาดหลักทรัพย์เพื่อถ่ายโอนความเป็นเจ้าของไปสู่ภาคเอกชน ทั้งนี้เพื่อแปลงรัฐวิสาหกิจให้เป็น "องค์กรธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบ" ในท้ายที่สุด

หมายเหตุท้าย พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ระบุอย่างชัดเจนว่า รัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลจะนำเข้าสู่กระบวนการแปลงเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัด ได้แก่ "รัฐวิสาหกิจประเภทองค์กรของรัฐตามที่กฎหมายจัดตั้งขึ้น" มาตรา 3 ของกฎหมายฉบับนี้นำเสนอคำนิยาม "รัฐวิสาหกิจ" อย่างสอดรับกันว่า หมายถึง "รัฐวิสาหกิจตามกฎหมาย ว่าด้วยวิธีการงบประมาณที่ไม่ใช่บริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชนจำกัด"

เหตุใดรัฐบาลนายชวน หลีกภัย จึงตรา พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542

กฎหมายฉบับนี้ตราขึ้น เพื่ออนุวัตรตามข้อผูกพันที่มีต่อกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ภายหลังวิกฤตการณ์การเงิน 2540 รัฐบาลไทยขอเงินกู้ฉุกเฉินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF Standby Arrangement) กองทุนการเงินระหว่างประเทศ กำหนดเงื่อนไขการดำเนินนโยบาย (Policy Conditionalities) ให้รัฐบาลไทยดำเนินการ เพื่อให้สังคมเศรษฐกิจไทย ฟื้นคืนจากวิกฤตการณ์เศรษฐกิจ เงื่อนไขประการหนึ่งในการนี้ ก็คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization)

กองทุนการเงินระหว่างประเทศก็ดุจเดียวกับองค์กรโลกบาลทั้งปวง ที่เป็นกลไกในการเผยแพร่ และขยายอิทธิพลของลัทธิเสรีนิยมสมัยใหม่ (Neo-Liberalism) บรรดาเงื่อนไขการดำเนินนโยบาย ที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศ กำหนดให้ประเทศลูกหนี้ดำเนินการ ล้วนเป็นไปตามเมนูนโยบาย (Policy Menu) ของฉันทมติแห่งวอชิงตัน (Washington Consensus) โดยที่นโยบายชุดหนึ่งในเมนูนี้ได้แก่ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

เมื่อรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ขอเงินกู้ฉุกเฉินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศในปี 2525 2526 และ 2528 การแปรรูปรัฐวิสาหกิจเป็นเงื่อนไขการดำเนินนโยบายข้อหนึ่งของเงินให้กู้ดังกล่าว ในเวลานั้น สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจมีพลังกล้าแข็ง ประกอบกับรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ มิได้หักพร้าด้วยเข่า ความขัดแย้งในสังคมเศรษฐกิจไทยในประเด็นนี้จึงมิได้เกิดขึ้น แม้รัฐบาลเปรมจะมิได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่กองทุนการเงินระหว่างประเทศในเวลานั้น มิได้ถือเป็นเหตุในการตัดทอนเงินให้กู้แก่รัฐบาลไทย

เงื่อนไขการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ผูกติดมากับเงินกู้ฉุกเฉิน ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศอีกครั้งหนึ่งหลังวิกฤตการณ์การเงิน 2540 ในจดหมายแสดงเจตจำนง (Letter of Intent) ฉบับที่สอง ลงวันที่ 25 พฤศจิกายน 2540 รัฐบาลไทยตกลงตามเงื่อนไข ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ โดยกำหนดที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่เป็นบริษัทจำกัดอยู่ก่อนแล้ว และตรากฎหมายเพื่อเกื้อกูลการแปลงรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทจำกัด

พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ก่อเกิดจากจดหมายแสดงเจตจำนงฉบับที่สองที่รัฐบาลไทย ยื่นต่อกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ดังกล่าวนี้ รัฐบาลนายชวน หลีกภัย พยายามปฏิบัติตามเงื่อนไข การดำเนินนโยบายของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ตามลายลักษณ์อักษรอย่างค่อนข้างเคร่งครัด จนมีส่วนในการสร้างกระแสชาตินิยมทางเศรษฐกิจ และการต่อต้าน "กฎหมายขายชาติ" ที่ตราตามแรงกดดันของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ การตรา พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ทำลายคะแนนนิยมทางการเมืองของรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์อย่างสำคัญ

ผู้นำพรรคประชาธิปัตย์มิได้รับบทเรียนจากรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ในข้อที่ว่า เงื่อนไขการดำเนินนโยบาย ที่ผูกติดมากับเงินกู้ฉุกเฉินของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ มิจำต้องปฏิบัติตามครบทุกข้อ หากมีการปฏิบัติตามในระดับหนึ่ง กองทุนการเงินระหว่างประเทศก็พอใจแล้ว

การสูญเสียคะแนนนิยมทางการเมืองในฐานที่ตรา "กฎหมายขายชาติ" ทำให้รัฐบาลนายชวน หลีกภัย เผชิญอุปสรรคในการปฏิรูปเศรษฐกิจด้านต่างๆ อย่างมาก การขับเคลื่อนขบวนการปฏิรูปเศรษฐกิจชะงักงัน มิพักต้องกล่าวว่า ความขัดแย้งในหมู่ผู้นำพรรคประชาธิปัตย์มีผลต่อการนี้ด้วย

พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 เป็นกฎหมายขายชาติหรือไม่ เป็นประเด็นที่ถกเถียงได้ การที่กฎหมายฉบับนี้เกื้อกูลการแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้ง่ายขึ้น มิควรใช้เป็นเหตุผลในการตีตราว่า กฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายขายชาติ เพราะรัฐวิสาหกิจจำนวนมากสมควรแก่การแปรรูป โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐวิสาหกิจที่ผลิตสินค้าเอกชน (Private Goods) และรัฐวิสาหกิจที่มิได้มีส่วน ช่วยเพิ่มพูนสวัสดิการสังคม

หากจะวิพากษ์ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 มิควรวิพากษ์ในประเด็นกฎหมายขายชาติ หากแต่ควรวิพากษ์อัปลักษณะของกฎหมายฉบับนี้

อัปลักษณะของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 มีอยู่อย่างน้อย 3 ประการ

ประการแรก กระบวนการแปลงรัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทจำกัด และกระบวนการนำหุ้นรัฐวิสาหกิจออกจำหน่ายในตลาดหลักทรัพย์ เป็นกระบวนการที่ปราศจากธรรมาภิบาล (Good Governance) กล่าวคือ ปราศจากความโปร่งใส (Transparency) ประชาชนไม่มีส่วนร่วม (People Participation) และปราศจากกลไกความรับผิด (Accountability) ฝ่ายบริหารมีอำนาจเบ็ดเสร็จในการขายรัฐวิสาหกิจ และสามารถแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจ จากกระบวนการขายรัฐวิสาหกิจดังกล่าวนี้ กล่าวโดยหลักการแล้ว การนำทรัพย์สมบัติของชาติออกขายในตลาด ควรได้รับความเห็นชอบจากประชาชน ประชาชนควรมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ กระบวนการขายรัฐวิสาหกิจต้องเป็นไปอย่างโปร่งใส เพื่อให้มีหลักประกันเรื่องความเป็นธรรม และการรักษาผลประโยชน์ของชาติ ท้ายที่สุด รัฐบาลที่นำรัฐวิสาหกิจออกขายในตลาดจักต้องรับผิดต่อประชาชน

ประการที่สอง ภายใต้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 ฝ่ายบริหารโดยมติคณะรัฐมนตรีสามารถยุบเลิกรัฐวิสาหกิจ เพียงด้วยการตราพระราชกฤษฎีกา (มาตรา 28) ทั้งๆ ที่รัฐวิสาหกิจตามกฎหมายฉบับนี้ เป็นรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐ ที่มีกฎหมายจัดตั้งโดยเฉพาะตามกระบวนการบริหารราชการแผ่นดินภายใต้รัฐธรรมนูญ หากต้องการยุบเลิกรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ ก็ต้องตราพระราชบัญญัติเพื่อยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจดังกล่าว เพื่อให้โอกาสฝ่ายนิติบัญญัติสามารถถ่วงดุลฝ่ายบริหารได้ แต่ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 กลับให้อำนาจเบ็ดเสร็จแก่ฝ่ายบริหาร ในการยุบเลิกรัฐวิสาหกิจ โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ผลที่เกิดขึ้นก็คือ นอกจากจะไม่มีการถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติกับฝ่ายบริหารแล้ว ฝ่ายบริหารยังก้าวล่วงไปใช้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ ในการยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่ต้องการขายได้อีกด้วย

ประการที่สาม การตัดสินใจขายรัฐวิสาหกิจภายใต้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 กระทำได้โดยง่าย เพราะกฎหมายฉบับนี้มิได้เข้มงวดในประเด็นกฎการลงคะแนนเสียง (Voting Rule) ทั้งนี้ปรากฏว่า กฎการลงคะแนนเสียงที่เลือกใช้ ทั้งในคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ และคณะรัฐมนตรี เป็นกฎคะแนนเสียงข้างน้อย (Minority Rule) เนื่องจากนับองค์ประชุม เมื่อมีผู้เข้าร่วมประชุมเกินกว่ากึ่งหนึ่ง และถือคะแนนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้เข้าประชุมเป็นมติ ด้วยเหตุดังนี้ การขายรัฐวิสาหกิจ สามารถกระทำได้ด้วยคะแนนเสียง 25%+1 รัฐวิสาหกิจเป็นทรัพย์สินของชาติ หากจะนำออกขายในตลาด ควรจะยึดกฎการลงคะแนนที่เข้มงวด ดังเช่นกฎคะแนนเสียงเอกฉันท์ หรือ Super Majority Rule ดังเช่นกฎคะแนนเสียงเกินกว่า 75% เป็นต้น

ด้วยเหตุดังที่พรรณนาข้างต้นนี้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 มีอัปลักษณะโดยเด่นชัด เหตุไฉนรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ที่มีผู้นำ "แก่" หลักการ และอุดมด้วยนักกฎหมายมหาชนระดับมหากาฬ จึงผลิตกฎหมายที่มีอัปลักษณะ และมิได้เป็นไปตามครรลองประชาธิปไตยถึงปานนี้

รัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ดันทุรังที่จะใช้ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 เป็นฐานในการขายหุ้นการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย โดยมิได้คำนึงถึงอัปลักษณะของกฎหมายดังกล่าวนี้

โทสจริต โมหจริต โลภจริต รวมทั้งความโหยเป็นต้นตอของสิ่งชั่วร้าย