คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  มติชนรายวัน  วันที่ 30 มิถุนายน พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9608

ระบบการศึกษาขั้นสูงที่พึ่งเงินอุดหนุน และอยู่ภาคใต้การจัดการของภาครัฐกำลังถูกท้าทายทั่วโลก ซึ่งเราจะเห็นได้ว่าในหลายประเทศมีการปรับเข้าสู่ระบบการศึกษาที่เป็นอิสระจากรัฐบาลมากขึ้นควบคู่กัน ทั้งทางด้านการบริหารจัดการและการอุดหนุนทางการเงิน ทำให้เป็นระบบที่มีความหลากหลาย และมีการกำหนดค่าเล่าเรียนที่แตกต่างกัน

สำหรับประเทศไทย การพัฒนามหาวิทยาลัยของรัฐสู่ฐานะที่เป็นอิสระจากภาครัฐ ยังดำเนินไปอย่างไม่ชัดเจนนักในแง่ของระบบใหม่ที่จะถูกนำมาปฏิบัติใช้ ว่าจะทำให้มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ มีความสามารถพึ่งตนเองในทางการเงินได้จริงหรือไม่ และคุณภาพของมหาวิทยาลัย จะยกระดับสูงขึ้นได้ภายหลังการออกนอกระบบอย่างไร

โดยหลักการแล้ว การศึกษาขั้นสูงมีความแตกต่างจากการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นอย่างมาก และควรพึ่งตนเองให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ ผู้เรียนสามารถเห็นผลตอบแทนส่วนบุคคล (private cost-benefit) จากการลงทุนทางการศึกษาได้ค่อนข้างชัดเจน และก็เป็นการลงทุนที่ไม่ยาวนานมากจนเกินไปนัก จึงน่าจะรับผิดชอบค่าใช้จ่ายของตนเองได้มากกว่าที่จะพึ่งพาเงินช่วยเหลือที่เก็บจากประชาชนจำนวนมาก ซึ่งรวมไปถึงประชาชนที่ยากจนและขาดโอกาสทางการศึกษาขั้นสูงด้วย

แม้ว่าการอุดหนุนทางการเงินสำหรับสถาบันอุดมศึกษาจะยังมีความจำเป็น แต่ก็ควรมีขอบเขตและต้องมีประสิทธิภาพ

และที่สำคัญ นโยบายเงินอุดหนุนนั้น ก็ต้องสอดคล้องกับหลักความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ เพราะมิฉะนั้นแล้วนักศึกษาที่มาจากครอบครัวที่มีฐานะแตกต่างกันกลับได้รับเงินอุดหนุนในอัตราเดียวกัน

ในปัจจุบัน มหาวิทยาลัยของรัฐรวมกันได้รับการจัดสรรงบประมาณจากรัฐประมาณปีละ 35,000 ล้านบาท ซึ่งนับเป็นจำนวนไม่น้อย เพราะมีสัดส่วนคิดเป็นเกือบ 1 ใน 5 ของงบประมาณทั้งหมดที่กระทรวงศึกษาธิการได้รับ

ศาสตราจารย์ ดร.เมธี ครองแก้ว และคณะผู้วิจัย (ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สุจิตรา ชำนิวิกย์กรณ์ และ ดร.ประสพโชค มั่งสวัสดิ์) แห่งสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์พบว่าค่าใช้จ่ายของรัฐต่อหัวนักศึกษาอยู่ในเกณฑ์ที่สูงมาก กล่าวคือ มีสัดส่วนคิดเป็นร้อยละ 70-80 ของค่าใช้จ่ายต่อหัวโดยรวม

และที่น่าสนใจ คือ อัตราการให้เงินอุดหนุน (subsidy rate) นี้ มิได้แปรผันมากนักตามประเภทของสาขาวิชา รวมทั้งต้นทุนการจัดการศึกษาของแต่ละมหาวิทยาลัยด้วย

ในเชิงเศรษฐศาสตร์ อัตราการให้เงินอุดหนุนที่มากเกินไปจะบั่นทอนศักยภาพของมหาวิทยาลัย เพราะทำให้มีการแข่งขันกันไม่มากเท่าที่ควร มหาวิทยาลัยของรัฐไม่จำเป็นต้องพัฒนาปรับปรุงตนเอง เนื่องจากได้รับการสนับสนุนอย่างมากอยู่แล้ว ส่วนมหาวิทยาลัยเอกชน ก็ยากที่จะแย่งชิงนักศึกษา หรือสร้างแรงกดดันใดๆ ได้

การจัดสรรทรัพยากรในระดับอุดมศึกษาจึงผิดปกติ และไม่เป็นผลดีในระยะยาวต่อเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ

นักศึกษาที่มีคุณภาพจะมุ่งเข้าศึกษาในมหาวิทยาลัยของรัฐ ซึ่งมีคณาจารย์ประจำที่เพียบพร้อมกว่า โดยที่ค่าเล่าเรียนก็ต่ำกว่ามาก แต่ทว่าในเชิงคุณภาพของการบริหารจัดการแล้ว มหาวิทยาลัยเหล่านั้นกลับขาดแรงผลักดันให้เกิดการพัฒนาปรับปรุงให้ก้าวทันโลก

ซึ่งสุดท้ายแล้วก็จะอยู่ในสภาพที่เสื่อมถอย นักศึกษาเองอาจพบว่าเมื่อจบการศึกษาแล้ว ตนมิได้เรียนรู้มากมายนักสำหรับระยะเวลา 4 ปี ที่มีค่าในมหาวิทยาลัย

ภายใต้นโยบายเงินอุดหนุนที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องเกือบ 9 ทศวรรษ มหาวิทยาลัยของรัฐ ย่อมมีฐานะเป็นผู้ผลิตกึ่งผูกขาด แต่ความคุ้มค่าของเงินอุดหนุนนั้นก็ลดน้อยถอยลงเรื่อยๆ ด้วยเหตุที่มิได้เชื่อมโยงกับการพัฒนาในเชิงคุณภาพ ซึ่งจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับระบบการศึกษาที่มีความยั่งยืน และแข่งขันได้ เมื่อต้องเผชิญกับคู่แข่งจากต่างประเทศ

แม้ว่าการให้มหาวิทยาลัยออกนอกระบบ หรือเป็นอิสระทั้งในทางกฎหมาย และทางการเงินจำเป็นต้องดำเนินควบคู่กันไป แต่ก็ยากที่จะทำให้ระบบใหม่เป็นระบบที่สามารถตอบสนองความต้องการของสังคมได้ดี โดยไม่มุ่งแสวงหารายได้ในเชิงพาณิชย์เป็นหลัก

ความสำเร็จของการปฏิรูปนั้นย่อมต้องอาศัยมาตรการรองรับในทางการคลังอย่างมิอาจหลีกเลี่ยง

มาตรการรองรับที่เป็นที่นิยมมากประการหนึ่ง ได้แก่ การปรับนโยบายอุดหนุนจากการให้งบประมาณสนับสนุน ไปยังมหาวิทยาลัยของรัฐแต่ละแห่ง (supply-side financing) มาเป็นการให้ความช่วยเหลือทางการเงิน แก่ผู้เรียนโดยตรง (demand-side financing) ซึ่งวิธีนี้จะทำให้มหาวิทยาลัยของรัฐทุกแห่ง ต้องปรับตัวเข้าสู่ภาวะของการแข่งขันในระดับหนึ่ง

โดยผู้เรียนยังคงได้รับเงินอุดหนุนเช่นเดิม เพียงแต่ผ่านช่องทางที่เปลี่ยนไป และผู้เรียนที่มีฐานะทางเศรษฐกิจที่ลำบาก ก็มีโอกาสได้รับความช่วยเหลือ มากกว่าผู้ที่มาจากครอบครัวที่มีฐานะดีอยู่แล้ว

อังกฤษเป็นประเทศสำคัญที่กำลังดำเนินนโยบายการคลัง เพื่อการปฏิรูปการศึกษาตามแนวทางนี้ เหมือนกับที่เคยประสบความสำเร็จในออสเตรเลีย รัฐได้หันมาจัดตั้งกองทุนเงินกู้ ที่ผ่อนปรนอย่างมากแก่นักศึกษา และมีความยืดหยุ่นสูงในการชดใช้เมื่อจบการศึกษาแล้ว

มาตรการนี้กำลังจะมีการนำมาใช้ในประเทศไทย โดยเงินอุดหนุนมหาวิทยาลัยของรัฐจะลดลง เพื่อนำไปจัดตั้งกองทุนเงินกู้ให้แก่นักศึกษาที่มีความจำเป็นทางการเงิน และมีความเป็นไปได้สูงว่า รัฐบาลไทยจะตัดสินใจลดอัตราการอุดหนุนจากร้อยละ 70-80 เป็นร้อยละ 50 ตั้งแต่กลางปี พ.ศ.2548 เป็นต้นไป

ซึ่ง ศาสตราจารย์ ดร.เมธี ครองแก้ว ผู้วิจัยรูปแบบต่างๆ ของแนวทางนี้ก็เชื่อมั่นอย่างมากว่า จะนำไปสู่การกระจายรายได้ที่เป็นธรรมกว่านโยบายอุดหนุนแบบเดิม

ความจริงแล้ว แนวทางนี้มีเหตุผลที่มิอาจปฏิเสธ ถ้ารัฐบาลหรือกระทรวงศึกษาธิการมีภาระอื่นๆ ที่จะต้องแบกรับอยู่มาก และโดยข้อเท็จจริงมหาวิทยาลัยของรัฐหลายแห่งก็มีฐานะทางการเงินและความพร้อมอยู่แล้ว

อย่างไรก็ตาม การตัดเงินอุดหนุนอย่างฉับพลันเพียงแนวทางเดียวอาจส่งผลกระทบในระยะเปลี่ยนผ่าน ต่อมหาวิทยาลัยบางแห่งหรือบางคณะวิชาที่ยังต้องการการปรับตัวอย่างค่อยเป็นค่อยไปหรือเป็นสาขาวิชาที่ขาดแคลน

และที่สำคัญก็คือ แม้ว่ากองทุนเงินกู้จะสามารถหาวิธีการที่รัดกุมให้สินเชื่อถึงมือผู้ที่มีความจำเป็นจริงๆ แต่ก็มิได้หมายความว่าผู้เรียนจะมีทางเลือกที่ดีนัก ถ้าหากมหาวิทยาลัยจำนวนมาก ยังมิได้รับการปรับปรุงให้มีคุณภาพสูงขึ้นจนกระทั่งแข่งขันกับต่างประเทศได้

การกำหนด "เกณฑ์ทางการคลัง" หรือ "เกณฑ์รายจ่ายภาครัฐ" เพื่อสร้างเงื่อนไข ให้นำไปสู่การพัฒนามหาวิทยาลัยอย่างมีประสิทธิภาพ จึงเป็นมาตรการรองรับที่สำคัญยิ่ง

ในอดีตที่ผ่านมา รัฐบาลขาดเกณฑ์กลางที่สำนักงบประมาณ สามารถถือปฏิบัติสำหรับการจัดสรรงบประมาณ ให้สถาบันการศึกษาขั้นสูง จึงจำต้องอาศัยการพิจารณาเป็นกรณีเฉพาะราย ว่ามี "ความจำเป็น" อย่างไร

การที่อัตราเงินอุดหนุนต่อหัวนักศึกษาอยู่ในระดับที่ใกล้เคียงกันมาก แม้ว่าจะเป็นประเภทสาขาวิชาที่แตกต่างกันหรือเป็นมหาวิทยาลัยที่มีต้นทุนค่าใช้จ่ายต่อหัวนักศึกษาไม่เท่ากัน ย่อมสะท้อนถึงความจำเป็นที่รัฐต้องกำหนดเงื่อนไขของงบประมาณอุดหนุน ให้แปรผันตามดัชนี ที่บ่งชี้ถึงการยกระดับคุณภาพทางการศึกษา และความพยายามต่างๆ ที่จะปรับตัวเข้าสู่ระบบใหม่ในอนาคต

ภายใต้นโยบายเงินอุดหนุนอย่างเงื่อนไข การดำเนินงานที่มีรูปแบบวิธีการใหม่ๆ (new design) มีการคิดค้นที่ก้าวหน้า (innovative) เป็นที่ต้องการทางสังคม (socially preferred) มีการบริหารที่โปร่งใสหรือมีธรรมาภิบาล (good governance) ผู้บริหารมีศักยภาพ (capable management) ก็จะได้รับการเอาใจใส่อย่างจริงๆ จังๆ

มหาวิทยาลัยของรัฐจึงจะรีบเร่งปรับตัวสู่ทิศทางที่ช่วยให้กระบวนการปฏิรูป เป็นไปอย่างราบรื่น และให้ดอกผลในระยะเวลาอันรวดเร็ว

มหาวิทยาลัยที่ได้รับงบประมาณสูงสุด 6 อันดับแรก

(ร่างงบประมาณรายจ่าย ปี 2548) ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณ 2547 (%)

1.มหาวิทยาลัยมหิดล 5,434.4 18.2

2.จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 4,251.7 7.4

3.สถาบันเทคโนโลยีราชมงคล 3,610.6 18.3

4.มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ 2,583.3 10.0

5.มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ 2,362.0 10.3

6.มหาวิทยาลัยขอนแก่น 2,323.7 5.8

งบประมาณสำหรับกระทรวงศึกษาธิการ 203,884.1 7.2

หน้า 6