คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ  โดย ไพโรจน์ วงศ์วิภานนท์ สถาบันวิจัยสังคมและเศรษฐกิจ ม.ธุรกิจบัณฑิตย์  มติชนรายวัน  วันที่ 16 มิถุนายน พ.ศ. 2547 ปีที่ 27 ฉบับที่ 9595

ผมอ่านบทความเรื่องว่าด้วยสถาบัน(Institution) ซึ่งเขียนโดยอาจารย์โกวิท วงศ์สุรวัฒน์ ในหนังสือพิมพ์มติชนฉบับวันพุธที่ 28 พฤษภาคมนี้แล้ว ก็อดเห็นด้วยกับอาจารย์โกวิทไม่ได้ว่า มีคำบางคำที่นักวิชาการใช้กันบ่อย แล้วทั้งผู้อ่านผู้เขียน ก็คงจะเข้าใจกันไปคนละทิศคนละทาง หนึ่งในคำนั้นที่วงวิชาการแต่ละสาขา อาจเข้าใจต่างกันไปก็คือ คำว่าสถาบันนี้แหละ

คำว่าสถาบัน หรือ Institution นั้น คนทั่วไปมักเข้าใจว่าหมายถึงองค์กรสถาบัน (Organization) ซึ่งก็เป็นความหมายหนึ่งของความหมายที่กว้างกว่านั้น ผมเข้าใจว่าโดยทั่วไปเมื่อเทียบกับเศรษฐศาสตร์แล้ว วิชาสังคมวิทยา รัฐศาสตร์ มานุษยวิทยา ฯลฯ จะให้ความสำคัญกับการศึกษาเรื่อง Institution มากกว่า Durkheim เคยพูดว่า "สังคมวิทยาคือศาสตร์ว่าด้วยสถาบัน (Science of Institution) เศรษฐศาสตร์เป็นศาสตร์ที่ว่าด้วยตลาด (Science of Market)" อย่างไรก็ตามแนวความคิดเรื่องสถาบันของนักเศรษฐศาสตร์และนักสังคมวิทยา จริงๆ แล้วค่อนข้างจะเหมือนกัน นักสังคมวิทยาอาจจะมองสถาบันในบริบทของสถานภาพและบทบาทที่มีศูนย์กลางอยู่ที่รูปแบบหรือกิจกรรม หรือความต้องการของสังคม เช่น สถาบันครอบครัว เศรษฐกิจ การเมือง การศึกษา ศาสนา เป็นต้น แต่แก่นแท้ของความหมายของคำว่า Institution มองในมุมของสังคมวิทยา จริงๆ แล้วก็คือการที่สังคมมีหรือได้มาซึ่ง Norms ความเชื่อ ระบบคุณค่าเพื่ออธิบายปรากฏการณ์ทางสังคม

เศรษฐศาสตร์มีมุมมองเรื่องสถาบันอย่างไร สถาบันคืออะไร สถาบันคือกฎกติกาทางพฤติกรรม (Rules) ที่มนุษย์สร้างขึ้น กฎเกณฑ์ดังกล่าวกำหนดพฤติกรรมของบุคคล และช่วยให้คนในสังคมสามารถคาดหวังในสิ่งที่ควรเป็นควรเกิดขึ้น รวมทั้งได้รับการตอบสนองการปฏิบัติต่อกันและกัน ในระบบทุนนิยมกติกาดังกล่าวสามารถกล่าวได้ว่า เป็นกติกาแห่งเกมของตลาด สถาบันมีองค์ประกอบสองส่วน ส่วนหนึ่งคือเรื่องของกติกาซึ่งรวมถึงการบังคับใช้ (Enforcement) ส่วนที่สองคือองค์กร (Organization) ถ้าจะเปรียบการแข่งขันในกีฬา สถาบันก็คือกติกาสำหรับการแข่งขัน องค์กรก็คือผู้เล่นโดยมีการบังคับใช้กติกาโดยผู้ตัดสิน การที่มนุษย์มีปฏิสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจผ่านการแลกเปลี่ยนนั้น เราอาจมองสถาบันในอีกความหมายหนึ่งว่าสถาบันคือรูปแบบชุดของสัญญาที่มนุษย์ให้ไว้ต่อกันอย่างเป็นนัยหรืออย่างชัดแจ้ง ธุรกรรม(Transaction) ที่เกิดจากสัญญานี้ต้องใช้ทรัพยากรจึงมีต้นทุนเสมอ สถาบันที่ดีควรทำให้สังคมมีต้นทุนทางธุรกรรม(Transaction Cost) ต่ำที่สุด ต้นทุนนี้ต่างจากและไม่รวมต้นทุนทางการผลิต เป็นต้นทุนในการบริหารประเทศทั้งทางเศรษฐกิจและการเมือง

กฎกติกามีลักษณะที่เป็นทางการ (Formal Rules) เช่น รัฐธรรมนูญ กฎหมายเฉพาะเรื่องต่างๆ ข้อบังคับของหน่วยงาน และกติกาที่ไม่เป็นทางการ (Informal Rules) ซึ่งก็คือ วัฒนธรรม ประเพณีปฏิบัติ ความเชื่อ อุดมการณ์ จริยธรรม การใช้อำนาจ ฯลฯ ซึ่งอาจมีความสำคัญในการกำหนดพฤติกรรมของคนในสังคมหรือองค์กรไม่น้อยไปกว่ากติกาที่เป็นทางการ

ทำไมสถาบันถึงมีความสำคัญ เนื่องจากสถาบันก็คือกติกากำหนดพฤติกรรมและความสัมพันธ์ของคน ความสำคัญของสถาบัน จึงอยู่ที่ลักษณะกิจกรรม หรือหน้าที่ที่กติกามีผลกระทบ โดยทั่วไปสังคมที่มีความก้าวหน้าในระยะยาว สถาบัน หรือกติกาแห่งเกมจะสร้างกติกาที่กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินส่วนบุคคล มีความชัดเจน สังคมที่มีเสถียรภาพมีความเสี่ยงต่ำ มีระบบสารสนเทศที่ดี

ถ้าสถาบันหรือกฎกติกาแห่งเกมบอกว่าธุรกิจจะโตและรุ่งเรืองได้ จะต้องวิ่งเต้นใช้เงินเป็นพวกรัฐบาลอย่าสนับสนุนฝ่ายค้าน ก็จะมีนักธุรกิจมีพฤติกรรมเช่นนั้นหาประโยชน์ ตรงกันข้ามในสังคมที่กำจัดการผูกขาดส่งเสริมการแข่งขัน มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างเที่ยงธรรมและมีประสิทธิภาพ มีรัฐที่ให้ความสำคัญกับการสร้างความแข็งแกร่งกับสังคม สังคมก็จะมีต้นทุนทางธุรกรรมต่ำ รัฐที่สร้างกติกาเลวๆ หรือมีกติกาที่เป็นทางการใช้ได้แต่การบังคับใช้ไม่ดี กติกาที่ไม่เป็นทางการหรืออยู่นอกระบบส่งผลเสียต่อสังคม ต้นทุนทางธุรกรรมก็จะสูงไม่ส่งเสริมความก้าวหน้าทางธุรกิจ มีงานวิจัยสนับสนุนมากขึ้นในระดับนานาชาติว่าความแตกต่างทางด้านสถาบัน มีนัยสำคัญต่อความแตกต่างด้านความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจในระยะยาว

แม้ว่าการทำงานของระบบตลาดผ่านกลไกราคานั้น ในความเป็นจริง ก็มีกฎกติกากำกับการทำงานของตลาด และคุณภาพของตลาดก็ขึ้นอยู่กับความพร้อมของกติกาหรือสถาบัน แต่เศรษฐศาสตร์มาตรฐานที่สอนในชั้นเรียน ที่เน้นบทบาทของตลาด สถาบันไม่ได้มีความสำคัญ เพราะเศรษฐศาสตร์ในห้องเรียนสมมุติว่า สถาบันดำรงอยู่ และคงที่ สามารถทำให้ตลาดทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยสมมุติว่าทุกคนที่อยู่ในตลาดมีข้อมูลสมบูรณ์และเท่าเทียมกัน ข้อมูลหรือสารสนเทศไม่มีต้นทุน สัญญาที่เกิดขึ้นมีความสมบูรณ์ ถ้ามีใครเบี้ยวใครก็ไม่มีต้นทุนหรือมีต้นทุนต่ำมาก เพราะฉะนั้นจึงเป็นโลกที่ต้นทุนทางธุรกรรมหรือต้นทุนการบริหารเศรษฐกิจเป็นศูนย์ ซึ่งเป็นโลกแห่งข้อสมมุติ

ในความเป็นจริงสถาบันหรือลักษณะของกติกามีความสำคัญ เพราะสังคมมีต้นทุนทางธุรกรรม (นอกเหนือจากต้นทุนการผลิต) ในการบริหารเศรษฐกิจเสมอ เป็นการใช้ทรัพยากรจริงๆ คนจำนวนมากอยู่ในระบบเศรษฐกิจไม่ได้ผลิตอะไร ที่บุคคลใช้สำหรับบริโภค แต่เป็นส่วนหนึ่ง ของการทำให้เกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจ นึกถึงนักกฎหมาย นายธนาคาร นักบัญชี เสมียน ธุรการ หัวหน้าคนงาน ผู้จัดการ นักการเมือง ระบบเศรษฐกิจที่มีความสลับซับซ้อนบทบาทธุรกรรมด้านนี้ก็สูงตามมา ในสหรัฐอเมริกาภาคธุรกรรมที่ผ่านตลาดสูงถึงร้อยละ 45 ของ GDP ในปี ค.ศ.1970

คุณภาพของสถาบันหรือกติกาที่ต่างกัน ส่งผลให้ต้นทุนทางธุรกรรมต่างกัน เช่น ในปี ค.ศ.1989 ขณะที่สิงคโปร์ใช้เวลา 15 นาที ในการเอาสินค้าออกจากท่าเรือ ในทานซาเนียจะใช้เวลา 7-14 วัน ในเมืองลิมา ประเทศเปรู ในปี ค.ศ.1983 มีการศึกษาพบว่าจะต้องใช้เวลา 289 วัน เพื่อจะได้มาซึ่งใบอนุญาตทำธุรกิจตัดเสื้อ ในอียิปต์ปี 1996 ค่าติดตั้งโทรศัพท์ที่เร็วที่สุดมีราคาเกือบ 900 เหรียญสหรัฐ ใบอนุญาตรถแท็กซี่ในประเทศไทย ก่อนเปิดเสรีมีราคาหลายแสนบาท

ต้นทุนทางธุรกรรมรวมมิติการจัดการ การเมือง การบริหาร เช่น คือต้นทุนสารสนเทศ การเจรจา การต่อรอง ทำสัญญา การกำกับดูแล การบังคับสัญญา เป็นต้น มนุษย์มีขีดจำกัดในการรับรู้การตัดสินใจ สัญญาที่มนุษย์ทำต่อกัน(เช่น ล่าสุดไอทีวีกับสำนักนายก) มีความไม่สมบูรณ์เสมอ การได้มาซึ่งสารสนเทศมีต้นทุน องค์กรหรือบุคคลที่ทำธุรกรรมกันมีข้อมูลไม่เท่าเทียมกัน ระบบเศรษฐกิจมีทั้งองค์กรที่เป็นตลาดแต่ก็มีองค์กร และสถาบันที่ไม่ใช่ตลาดอยู่มากมายทั้งในภาครัฐและเอกชน องค์กรประเภทหลังนี้ราคาไม่ได้มีบทบาทสำคัญเท่ากับอำนาจหรือลำดับการบังคับบัญชาในการจัดสรรทรัพยากร ต้นทุนทางธุรกรรมในระยะยาวจะเป็นตัวกำหนดว่าองค์กรควรมีการจัดรูปแบบอย่างไร เช่น การรวมตัวของธุรกิจในแนวดิ่ง การจ้างผลิตแทนที่จะทำเอง รูปแบบของสถาบันหรือกติกาที่องค์กรเลือกจึงมีความสำคัญ

อะไรกำหนดการเปลี่ยนแปลงทางสถาบัน สถาบันหรือกติกามีการเปลี่ยนแปลงเพราะคนในสังคมมีดีมานด์ เห็นประโยชน์ที่เพิ่มขึ้นมากกว่าต้นทุน สาเหตุอาจจะมาจากการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีราคาปัจจัยการผลิต การเปลี่ยนแปลงอาจเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไปและเป็นธรรมชาติ บางครั้งการเปลี่ยนแปลง ที่อาจให้ประโยชน์แก่ส่วนรวมไม่เกิดขึ้น เช่น ข้อเสนอโครงการชลประทานขนาดใหญ่ในภาคกลางของไทย ต้นศตวรรษที่ 20 แต่กลุ่มผลประโยชน์ที่มีอำนาจอาจขัดขวาง เพราะกลัวเสียประโยชน์ การเปลี่ยนแปลงอาจมีที่มา จากผู้ประกอบการทางการเมือง มองจากด้านอุปทาน มีเรื่องเล่าว่าสมัยนายกฯ อนันต์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรีนั้น มีผู้ประกอบการทางการเมืองซึ่งเป็นรัฐมนตรี จะขอเพิ่มโควตาแท็กซี่หนึ่งหมื่นคัน (เพื่อความมั่งคั่งของตนเอง) เรื่องเข้า ครม.กลายเป็นการอนุมัติเปิดเสรีไปเลย เงินหกพันล้านหายไปในพริบตา

ในบรรดาสถาบันทั้งหมดรัฐเป็นสถาบันที่มีความสำคัญที่สุด รัฐมีอำนาจเป็นผู้สร้างกติกาหรือสถาบันคุณภาพ รัฐจึงกำหนดคุณภาพของกติกา และของสังคม

หน้า 6