การประสานนโยบายการเงิน นโยบายการคลัง และการบริหารหนี้

 อ.ป๋วย อึ๊งภากรณ์

1. เป้าหมาย : การเจริญเติบโต และเสถียรภาพ
2. มาตรการทางการคลัง และการเงินไม่ได้ผลถ้าแยกจากกัน
3. การประสานนโยบาย
4. ข้อพิจารณาสำคัญที่เกี่ยวข้อง

1. เป้าหมาย : การเจริญเติบโต และเสถียรภาพ

        1) ในการประกาศทศวรรษที่ 2 แห่งการพัฒนาของที่ประชุมสมัชชาของสหประชาชาติได้กล่าวถึงเป้าหมายหลายประการ ของการพัฒนาเศรษฐกิจ ในเอกสารนี้ เราจะจำกัดเป้าหมายของเราอยู่ที่การเจริญเติบโต และเสถียรภาพ

        2) เสถียรภาพเป็นสิ่งที่ได้รับความสนใจมากในขณะที่ความเจริญเติบโตถูกละเลย ในการพัฒนาต้องหลีกเลี่ยงความอนุรักษ์นิยม ที่มากเกินไป แต่อีกด้านหนึ่ง ถ้าละเลยเสถียรภาพมากเกินไป ก็จะเป็นอันตราย ในขณะที่นโยบายอนุรักษ์นิยมจะทำให้การเจริญเติบโตเป็นไปอย่างเชื่องช้า นโยบายที่เน้นการเจริญเติบโตมากเกินไป จะนำไปสู่ความวุ่นวายด้านการคลัง ปัญหาด้านการชำระหนี้ การขาดความมั่นใจ และการล้มละลาย และไม่นานก็จะเกิดภาวะเงินเฟ้ออย่างรุนแรง ซึ่งจะต้องใช้เวลาหลายปี ต้องทนต่อความยากลำบากมากมาย และต้องอาศัยความช่วยเหลือจากภายนอกอย่างมหาศาล เพื่อจะควบคุมภาวะเงินเฟ้อ

2. มาตรการทางการคลัง และการเงินไม่ได้ผลถ้าแยกจากกัน

        3) นโยบายการคลัง และนโยบายการเงิน เป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้าง และควบคุมปริมาณเงินให้เหมาะสมกับความต้องการของกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ทั้งในยามปกติ และในขณะพัฒนา ปริมาณเงินที่น้อยเกินไป จะเป็นอุปสรรคต่อศักยภาพของการเจริญเติบโต ปริมาณเงินที่มากเกินไป จะทำให้เกิดเงินเฟ้อ ทั้งเงินฝืด และเงินเฟ้อก่อให้เกิดความไม่มีเสถียรภาพ และยังความเสียหายให้แก่การเจริญเติบโต

        4) ควรจะมีปริมาณเงินสักเท่าไร คำตอบย่อมจะเปลี่ยนแปลงไปตามสถานการณ์ภายในประเทศในขณะใดขณะหนึ่ง หลักทั่วไปคือ การตัดสินใจเกี่ยวกับปริมาณเงินควรจะมีความสัมพันธ์กับปริมาณการผลิต สำหรับประเทศไทย ประสบการณ์ได้แสดงว่า ถ้าเพิ่มปริมาณเงินในอัตราที่สูงกว่าการเจริญเติบโตของ GDP สักเล็กน้อยจะปลอดภัย ความแตกต่างที่เหมาะสมจะตกประมาณ 2% หรือ 3% เพราะเหตุใดเราไม่สามารถจะตอบได้ บางทีคำอธิบายจะขึ้นอยู่กับลักษณะการใช้เงิน ในระบบเศรษฐกิจโดยเฉพาะในเขตชนบท

        5) เพื่อเสร้างปริมาณเงินที่เหมาะสม และเพื่อควบคุมปริมาณเงิน มาตรการทางการคลัง หรือมาตรการทางการเงิน แต่อย่างหนึ่งอย่างใดยังไม่เป็นเครื่องมือที่ดีพอ มีบ่อยครั้งที่รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง และธนาคารชาติ จะมีนโยบายที่ขัดแย้งกัน จนทำให้เกิดความยุ่งยาก ความร่วมมือกันจึงเป็นสิ่งสำคัญ

        6) จากประสบการณ์ของเรา นโยบายการเงินในประเทศกำลังพัฒนา จะใช้ได้ผลก็ต่อเมื่อนโยบายการคลังกำลังทำงานอยู่ หรืออีกนัยหนึ่งนโยบายงบประมาณ และนโยบายภาษีที่ดี ทำให้การดำเนินงานของธนาคารกลางง่ายขึ้น และความขัดแย้งย่อมทำให้เกิดสิ่งที่ตรงกันข้ามจากข้อเท็จจริงดังกล่าว และจากความเชื่อที่ว่ากันย่อมดีกว่าแก้ ธนาคารชาติควรจะพยายามเข้าไปแทรกแซงการพิจารณางบประมาณประจำปี และการเก็บภาษีตั้งแต่ในระยะแรง และการแทรกแซงย่อมเหมาะสม เนื่องจากความต้องการที่จะได้มีการประสานกันระหว่างนโยบายการเงิน และการคลัง

        7) ภายใต้เงื่อนไขของประเทศกำลังพัฒนา ขอบเขตของมาตรการทางการเงินจะจำกัด ไม่มีตลาดทุน และสถาบันการคลังที่เพียงพอ ทำให้การซื้อขายพันธบัตรเป็นไปได้ยากในประเทศไทย อัตราส่วนลดเป็นเครื่องมือสำคัญ ที่ถูกใช้เพื่อส่งเสริมการผลิต และการส่งออก และไม่ค่อยได้ผลในการควบคุมทางการเงิน ในปีหลังๆ นี้อัตราดอกเบี้ยของโลกได้สูงขึ้น ทำให้เครื่องมือที่ใช้ในการเปลี่ยนแปลงอัตราดอกเบี้ยภายในประเทศ ไม่มีประโยชน์แต่ประการใด เงินสดสำรองที่ธนาคารพาณิชย์จะต้องเก็บรักษาไว้ยังคงใช้ได้ผล แม้ว่ามันจะใช้ได้ผลในแง่หดตัว มากกว่าในแง่ขยายตัว ทั้งนี้เนื่องจากโอกาสที่ธนาคารจะให้กู้ยืมนั้นมีอยู่น้อย

        8) อีกประการหนึ่งนั้น นโยบายการคลังแต่เพียงอย่างเดียว เป็นเครื่องมืดควบคุมปริมาณเงินที่ค่อนข้างจะชักช้า และมีการเมืองเข้ามายุ่งเกี่ยวมาก สำหรับประเทศไทย มักมีการตั้งประมาณการใช้จ่ายที่สูงมากเกินไป และประมาณการรายรับจากภาษีอากร จะต่ำเกินกว่าที่เก็บได้จริง เราต้องสนใจต่อความแตกต่างดังกล่าว และถือว่าเป็นส่วนที่จะทำให้เกิดความไม่แน่นอน ในการคำนวณปริมาณเงิน

        9) เครื่องมืออีกนัยหนึ่งที่ธนาคารแห่งประเทศไทยใช้ก็คือ นโยบายอัตราแลกเปลี่ยน ระหว่างภาวการณ์เงินเฟ้อในทศวรรษ 1950 เมื่องบประมาณขาดดุลติดต่อกันเป็นเวลานาน ธนาคารได้ยับยั้งอำนาจการซื้อซึ่งมีมากมาย โดยการซื้อ และขายเงินตราต่างประเทศ โดยอาศัยอัตราแลกเปลี่ยนที่แตกต่างกันมาก ยุคนี้เป็นยุคที่มีอัตราแลกเปลี่ยนหลายอัตรา เมื่อเร็วๆ นี้ กองทุนสำรองได้ทำหน้าที่ดังกล่าวในขอบเขตที่จำกัดกว่านี้ ในความเป็นจริงแล้ว เงินตราต่างประเทศได้ถูกใช้เหมือนกับการซื้อขายพันธบัตร ( market operation )

3. การประสานนโยบาย

        10) ในย่อหน้าที่ 4 ข้าพเจ้าได้อธิบายความสัมพันธ์ระหว่างปริมาณเงิน กับการเจริญเติบโตของการผลิตในประเทศไทย โดยเขียนเป็นสูตรได้ดังนี้

           ∆ M = ∆P + n

           M =  ปริมาณเงิน  P = ประมาณการ   GDP  และ  n เป็นเปอร์เซ็นต์  ซึ่งตัวเลขสำหรับเมืองไทยจะเป็น 2% ถึง 3%

           ทั้งนี้แสดงว่าเราสามารถหาปริมาณการเงินที่เพิ่มขึ้น ให้เหมาะสมกับปริมาณการผลิตที่เพิ่มขึ้น

           M   จะมีอิทธิพลอย่างไร จะต้องพิจารณาถึงปัจจัยอะไรบ้าง เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในปริมาณเงินที่เหมาะสม ตรงกับความต้องการ

        11) มองปัญหาในแง่ของระบบธนาคารจะมีปัจจัยอยู่ 3 ตัวที่มีผลต่อปริมาณเงิน ได้แก่ การเปลี่ยนแปลงใน net foreign asset (F) การเปลี่ยนแปลงใน net claim on the Government (G) และการเปลี่ยนแปลงใน net claim on the domestic private sector (D) สมการจะเป็น

           ∆ M = ∆F + ∆G + ∆D

           ในภาษาอังกฤษอย่างง่าย ปริมาณเงินจะเพิ่มขึ้น เมื่อดุลการชำระเงินที่ได้เปรียบ และระบบธนาคารให้เงินกู้ แก่รัฐบาล และภาคเอกชนภายในประเทศเป็นจำนวนมาก  และการขุดดุลการชำระเงิน การที่ระบบธนาคารให้กู้น้อยไป จะทำให้ปริมาณเงินลดลง

        12) ทั้งสามปัจจัยอาจจะกล่าวได้ว่า การเปลี่ยนแปลงในเงินตราต่างประเทศสุทธิ เป็นปัจจัยที่เกิดขึ้นเอง โดยขึ้นอยู่กับสถานการณ์การค้าระหว่างประเทศ การเคลื่อนย้ายเงินทุนของเอกชน การให้กู้เงิน และความช่วยเหลือทางราชการ เหล่านี้อาจจะประมาณการได้ตั้งแต่ต้นปี และสามารถจะทบทวนได้อีกายหลังเป็นระยะๆ

           เมื่อกำหนดค่าของ P และ M ไว้ และ F ก็ได้ประมาณการไว้แล้ว จึงเหลือตัวที่ไม่รู้ค่าอีก 2 ตัวคือ  G  และ D ซึ่งจะต้องเท่ากับ M - F ฉะนั้น ถ้า P มาก  D ย่อมน้อย และถ้า P น้อย D ย่อมมาก

           ทั้งการขาดดุลของรัฐบาล ( G ) และการขยายตัวของเงินกู้ของภาคเอกชนภายในประเทศ ( D ) จะต้องประมาณ และกำหนดให้สอดคล้องกับอัตราการเจริญเติบโตของ GDP ( P ) ตามที่ต้องการ เพื่อให้บรรลุความสอดคล้องดังกล่าว จะต้องพิจารณาถึงรายละเอียดในหลากหลายมุม เช่น การใช้จ่ายของรัฐบาลทั้งหมด โครงการพัฒนา การออม และการลงทุนของเอกชน ลู่ทางด้านการค้า เป็นต้น

           ความจำเป็นที่จะต้องมีการประมาณการหลายอย่าง และเนื่องจากมีความไม่แน่นอนข้ามาเกี่ยวข้อง จึงต้องมีการทบทวนเป็นระยะๆ และควรจะเป็นทุกเดือน

        13) ยกตัวอย่างที่เป็นตัวเลขง่ายๆ คือ สมมติว่า P = 8% และ M = 10%  และสมมติว่า  10% ของ M =2,100 ล้านบาท  ถ้าเราประมาณว่า F = -800 ล้านบาท (ขาดดุล)  และ D= +1,500 ล้านบาท  รัฐบาลจะได้ว่า รัฐบาลสามารถจะยืมเงินจากระบบธนาคารได้จำนวนสุทธิเท่ากับ  G = 2,100 - ( -800 + 1,500 ) = 1,400 ล้านบาท

           ถ้ารัฐบาลต้องการมากกว่า 1,400  ล้านบาท ก็ต้องแนะนำให้ขึ้นภาษีเงินได้  และหรือขอยืมจากสาธารณะ ตัดรายจ่าย ซึ่งหากถ้าไม่ได้สักอย่าง D  ก็ต้องลดลง

4. ข้อพิจารณาสำคัญที่เกี่ยวข้อง

           การกล่าวถึงการเจริญเติบโต  นโยบายการคลัง  และนโยบายการเงิน โดยไม่กล่าวถึงนโยบายงบประมาณ ย่อมจะเป็นไปไม่ได้ นั่นคือ การลงทนในภาครัฐบาลที่มีผลไม่ว่าทางตรง หรือทางอ้อมต่อการพัฒนาทางสังคม และเศรษฐกิจ

           รัฐบาลก็เช่นเดียวกับครอบครัวหนึ่ง ซึ่งจะต้องใช้รายได้สำหรับการบริโภค และการออมเพื่อการลงทุน  จำนวนเงินออมมักจะน้อยกว่าจำนวนเงินที่ต้องการจะลงทุน  ซึ่งความแตกต่างนี้จะหมดไป โดยอาศัยเงินกู้ และเงินช่วยเหลือจากภายใน และภายนอก

           จากประสบการณ์ของประเทศไทย งบประมาณรวมที่ดีควรมีลักษณะดังนี้

           TR  = CE - 30% ของ  DE

           TR = รายรับทั้งหมด  CE = รายจ่ายปัจจุบัน  และ  DE = รายจ่ายในการพัฒนาทั้งหมดรวมจ่ายสำหรับโครงการ ซึ่งมีแหล่งที่มาจากภายนอก 30%  เป็นตัวเลขโดยประมาณ

        14) สิ่งหนึ่งซึ่งเป็นอันตรายอย่างยิ่งที่รัฐบาลประเทศกำลังพัฒนาจะต้องหลีกเลี่ยงคือ การกู้ยืมมากเกินไป ถึงแม้ว่าทุกคนต้องการจะกู้เงินเพื่อนำมาใช้ในการพัฒนา แต่ไม่เป็นการฉลาด และไม่จริงที่จะกู้เงินมากขึ้นเพื่อให้อัตราการเจริญเติบโตสูงสุดเท่าที่จะเป็นไปได้ และเมื่อกู้เงินถึงระดับหนึ่งแล้ว การชำระหนี้จะเป็นภาระ ซึ่งจะไปจำกัดการใช้จ่ายเพื่อการพัฒนา  การชำระหนี้ภายนอกจะทำให้เกิดความยุ่งยากในการชำระหนี้ และทำให้การแลกเปลี่ยนไม่มีเสถียรภาพ

           ในประเทศไทยรัฐบาลได้กระทำตามข้อแนะนำของคณะกรรมการวางแผนแห่งชาติ กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ  และธนาคารแห่งประเทศไทยมาเป็นเวลานาน ที่จะจำกัดการกู้ยืมตามเงื่อนไขต่อไปนี้

           ก. การกู้ยืมในภาครัฐบาลทั้งภายนอก + ภายใน  จะต้องไม่เกิน 13% ของรายรับทั้งหมดของรัฐบาลในแต่ละปีงบประมาณ และ

           ข. การชำระหนี้ภายนอกในแต่ละปีงบประมาณ จะต้องไม่เกิน 7% ของเงินตราต่างประเทศที่คาดว่าจะได้ในแต่ละปี

       15) สำหรับรายจ่ายของรัฐบาลโดยเฉพาะรายจ่ายด้านพัฒนา และโครงการต่างๆ ได้ถูกกำหนดให้สอดคล้อง กับลำดับความสำคัญ และมีการบริหารอย่างเหมาะสม และมีประสิทธิภาพ  การฉ้อโกงทุกชนิด และอุปสรรคต่อการเจริญเติบโต การกู้ยืมประเภท Suppliers credit ไม่ว่าจะเป็นการกู้ระยะสั้น หรือปานกลาง  และเงินกู้ประเภทมีข้อผูกพันล้วนแต่เต็มไปด้วยกับดักซึ่งพึงหลีกเลี่ยง

       16) ในปีที่มีปัญหา รัฐบาลจะมีงบประมาณขาดดุล และต้องการเงินกู้จากระบบธนาคาร ซึ่งเป็นผลเสียต่อ D กับเป็นอันตรายต่อกระบวนการพัฒนา เพราะจะทำให้กิจกรรมในภาคเอกชนชะงักไป รายรับจากภาษีของรัฐบาลจะลดลง และสร้างวัฎจักรของการขาดดุลมากขึ้น และยิ่งต้องการเงินกู้มากขึ้นไปอีก ในกระบวนการพัฒนาผู้ผลิต และพ่อค้าควรจะได้รับโอกาสสำหรับริเริ่มอย่างเพียงพอ

       17) ในประการสุดท้าย มีปัญหาด้านการติดต่อสื่อสารระหว่างธนาคารกลาง กับรัฐมนตรี หนังสือพิมพ์ และประชาชน  นโยบายการคลัง  นโยบายการเงิน  และการประสานนโยบายทั้งสองอาจจะดีพร้อม  แต่จะไม่มีประโยชน์อันใดเลย ถ้าฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด ไม่สามารถอธิบายในลักษณะที่จะทำให้อีกฝ่ายหนึ่งประทับใจ และคล้อยตามได้  ตัวอย่างเช่น  สมการที่ 10 และ 11  และตัวอย่างที่เป็นตัวเลขในย่อหน้าที่ 13 อาจจะเหมาะกับผู้ที่มีส่วนร่วมใน SEANZA  Course ถ้าเราต้องการจะทำให้รัฐมนตรีเชื่อ อาจจะมีความจำเป็นที่จะต้องทำให้สิ่งที่ดูเป็นหลักเกณฑ์แน่นอนง่ายขึ้น

           สมการดังกล่าวอาจจะเรียกอีกชื่อว่า ทฤษฎีลูกโป่ง ลูกโป่งนั้นใช้แทนผลผลิตของชาติซึ่งต้องการให้เพิ่มขึ้น 8% เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าว ลูกโป่งใบที่ 2 คือการเงินจะต้องถูกเป่าให้ใหญ่กว่า 10% ลูกโป่งการเงิน จะมีปั๊มอยู่ 3 ปั๊มที่จะสูบลมเข้า และสูบลมออก ซึ่งได้แก่ปั๊มการชำระเงินระหว่างประเทศ ปั๊มรัฐบาล และปั๊มภาคเอกชน ถ้าปั๊มบางปั๊มสูบเอาอากาศเข้าไปมาก ปั๊มอื่นๆ ก็ต้องสูบเข้าให้น้อยลง ถ้าท่านไม่ชอบทฤษฎีลูกโป่งของข้าพเจ้า ทำไมไม่ลองทฤษฎีของท่านขึ้นมาเอง มันอาจจะสนุกก็ได้

แปลจาก "Co-Ordinate of Monetary Policy ,Fiscal Policy and Debt Management"  โดยชูศรี มณีพฤกษ์ จากหนังสือ Best Wishes for Asia สำนักพิมพ์เคล็ดไทย 2519

 

กลับหน้าแรก