บทความพิเศษ  วงกต วงศ์อภัย คณะวิศวกรรมศาสตร์ ม.เชียงใหม่ wongkot_w@yahoo.com   มติชนรายสัปดาห์   วันที่ 16 เมษายน พ.ศ. 2547 ปีที่ 24 ฉบับที่ 1235

นอกจาก ดีเอโก้ มาราโดน่า กีฬาฟุตบอล และภาพยนตร์เพลงจากละครเวทีชื่อก้องเรื่อง Don"t Cry for Me, Argentina ที่นำแสดงโดยมาดอนน่าแล้ว

ประเทศอาร์เจนตินาในมุมมองของคนไทยในปัจจุบัน คงจะไม่มีอะไรที่น่านึกถึงมากไปกว่า ภาพการปล้นสะดมข้าวของต่างๆ ที่เกิดมาจากความล้มเหลวทางเศรษฐกิจในระดับที่เรียกได้ว่า เลวร้ายที่สุดในประวัติศาสตร์ประเทศ ที่เกิดขึ้นเมื่อปลายปี พ.ศ.2544

ส่วนหนึ่งมีผลสืบเนื่องมาจากการแปรรูปกิจการสาธารณูปโภคในประเทศ ทั้งกิจการไฟฟ้า เกือบทุกประเภทโดยการนำของประธานาธิบดี คาร์ลอส เมเนม ในช่วงประมาณสิบปีที่ผ่านมา

แน่นอนว่าในยุคที่ประเทศไทยเองอยู่ในระหว่างช่วง "หัวเลี้ยว หัวต่อ" ในด้านการแปรรูปกิจการพลังงานไฟฟ้าเช่นปัจจุบัน บทเรียนที่เกิดขึ้นในอีกซีกโลกหนึ่งน่าจะมีอะไรที่ทำให้เราฉุกคิดอะไรได้บ้าง

อาร์เจนตินาก่อนการแปรรูป (ค.ศ.1980-1990)

อาร์เจนตินาเป็นประเทศที่เคยมีอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจสูงมากในช่วงต้นของคริสต์ศตวรรษที่ผ่านมา

นักเศรษฐศาสตร์บางท่านถึงกับเคยพยากรณ์ไว้ว่า หากอาร์เจนตินามีการควบคุมการพัฒนาความเจริญของประเทศให้ดีกว่าที่ผ่านมา น่าจะมีศักยภาพที่เข้าไปอยู่ในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วได้ไปนานแล้ว

แต่เหตุการณ์จริงกลับไม่เป็นเช่นนั้น ปัญหาของการมีหนี้สะสมจนเข้าขั้นวิกฤตในช่วงต้นยุคทศวรรษที่ 80 ได้ส่งผลกระทบหลายอย่างต่อประเทศ โดยทิ้งมรดกในด้านของเงินเฟ้อที่สูงมาก อัตราการเจริญเติบโตของประเทศ ตกต่ำอย่างน่าใจหาย กิจการสาธารณูปโภคต่างๆ อยู่ในสภาพที่แย่ลงเรื่อยๆ โดยในขณะนั้น

สภาพกิจการไฟฟ้าในอาร์เจนตินามีลักษณะเป็นรัฐวิสาหกิจ คล้ายประเทศไทยในปัจจุบัน โดยก่อตั้งมาตั้งแต่ ปี ค.ศ.1947 แต่สิ่งที่แตกต่างจากประเทศไทยคือ กิจการไฟฟ้าของอาร์เจนตินาในขณะนั้น แหล่งพลังงานหลักมาจากโรงไฟฟ้าพลังงานความร้อนและไฟฟ้าพลังน้ำในสัดส่วนที่ใกล้เคียงกันคือประมาณ 41% และ 47% ตามลำดับ

ในปี ค.ศ.1985 พลังงานไฟฟ้าบางส่วนนั้นได้ใช้ร่วมกับประเทศเพื่อนบ้านคือ อุรุกวัย และ ปารากวัยด้วย

ส่วนไฟฟ้าอีกประมาณ 12% ที่เหลือได้มาจากโรงพลังนิวเคลียร์ และอาร์เจนตินาได้รักษาสัดส่วนโรงไฟฟ้าพลังความร้อนต่อพลังน้ำต่อนิวเคลียร์ให้อยู่ที่ประมาณ 45:45:10 นี้ ได้เป็นเวลายาวนาน (ในประเทศไทยปัจจุบัน มีสัดส่วนไฟฟ้าพลังงานน้ำลดลงเรื่อยๆ เหลือเพียง 12%)

ในส่วนการปรับโครงสร้างกิจการไฟฟ้าในอาร์เจนตินานั้น ได้เริ่มแนวคิดขึ้นในต้นทศวรรษที่ 90 เนื่องจากสภาพของกิจการไฟฟ้าในขณะนั้นมีปัญหาแบบที่เรียกได้ว่า จับตรงไหนก็เจ็บไปหมด ทั้งด้านการเงิน และความล้าหลังด้านเทคนิค การลักลอบใช้ไฟฟรี การเบี้ยวจ่ายค่าไฟฟ้า

นอกจากนั้น ยังไม่สามารถผลิตไฟฟ้าได้เพียงพอตามความต้องการ (อุปสงค์) ของประชาชนหรือไฟฟ้ามีไม่พอใช้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบางปีที่อากาศแล้งจัดนั้น จะทำให้ระดับน้ำในเขื่อนต่ำลงจนไม่สามารถใช้ผลิตไฟฟ้าได้ อาการขาดไฟฟ้านั้นก็จะหนักมากขึ้นเข้าไปอีก

แม้ว่ารัฐบาลประธานาธิบดีเมเนม ในขณะนั้น จะพยายามดึงความสนใจของประชาชนไปสู่ความบ้าคลั่งของกีฬาฟุตบอลและ ดีเอโก้ มาราโดน่า มาใช้ต่ออายุทางการเมืองของตนอยู่ตลอด ตั้งแต่ปี ค.ศ.1986 แต่ประชาชนก็ไม่ได้เป็นอย่างที่เมเนมคิด แรงกดดันทางการเมืองได้ถูกส่งมาจากประชาชนมากมายสู่รัฐบาลอย่างรุนแรง

ส่งผลให้รัฐต้องคิดและทำอะไรบางอย่างบ้าง

อาร์เจนตินาระหว่างการแปรรูป (ค.ศ.1991-1999)

จุดประสงค์หลักของการแปรรูปกิจการไฟฟ้าซึ่งเริ่มต้นอย่างเต็มรูปแบบในปี 1991 นั้น คือเพื่อให้มีพลังงานไฟฟ้าใช้ภายในประเทศอย่างเพียงพอ และจำหน่ายในราคาที่สะท้อนต้นทุนจริง อันจะนำไปสู่การขยายกิจการไฟฟ้าของประเทศในอนาคตได้

แรงขับเคลื่อนหลักนอกจากแรงกดดันจากประชาชนคือ สภาพหนี้สาธารณะที่สูงมากจนรัฐบาล เมเนม หมดปัญญาแก้ไข เขาจึงคิดกระตุ้นให้ภาคเอกชน ซึ่งก็มีสภาพที่ไม่ได้มั่นคงอะไรมากนัก ให้เข้ามามีส่วนในกิจการไฟฟ้าของประเทศ โดยใช้แนวทางเสรีนิยมใหม่ของ สหราชอาณาจักร และประเทศที่ใกล้เคียงคือ ชิลี ที่ได้ทำการแปรรูปกิจการไฟฟ้าไปก่อนแล้วหลายปี

หลังจากที่รัฐบาลพยายามผลักดันกฎหมายการแปรรูปกิจการไฟฟ้าของประเทศสำเร็จในเดือน มกราคม 1992 การแปรรูปจึงเกิดขึ้นโดยมีหลักสำคัญคือ มีตลาดกลางซื้อขายไฟฟ้าในระดับค้าส่ง (Wholesale Power pool) มีบริษัทดูแลระบบส่งไฟฟ้าแรงสูงแห่งชาติ (ที่เปรียบเสมือนองค์กรคอยดูแลถนน สำหรับกระแสไฟฟ้า) บริษัทระบบส่งของเอกชน บริษัทระบบส่งที่ดูแลเฉพาะพื้นที่ในกรุงบูเอโนสไอเรสและรอบปริมณฑล และยังมีระบบส่งของกิจการไฟฟ้าในระดับจังหวัดต่างๆ อีกเป็นจำนวนมาก รวมไปถึงบริษัทระบบจำหน่ายไฟฟ้าสู่ชุมชนในลักษณะผูกขาดด้วย

สิ่งที่เป็นจุดเด่นของการแปรรูปของอาร์เจนตินาคือ

- มีการแยกกิจการระบบส่งไฟฟ้า ออกจากระบบผลิตไฟฟ้าในโรงไฟฟ้าหรือเขื่อน และระบบจำหน่ายไฟฟ้าไปสู่ประชาชน ออกจากกันอย่างเด็ดขาด

- ระบบผลิตไฟฟ้าจะเดินเครื่องจากชุดผลิตไฟฟ้าที่มีต้นทุนต่ำที่สุดก่อน

- บังคับให้ผู้ผลิตไฟฟ้าแต่ละรายไม่ให้มีกำลังการผลิตไฟฟ้ามากเกินกว่าร้อยละ 10 ของประเทศ ซึ่งภายหลัง บริษัทที่มีกำลังผลิตสูงสุดจะอยู่ที่ประมาณร้อยละ 8 เท่านั้น ซึ่งนั่นหมายถึง จะต้องมีผู้ผลิตไฟฟ้าจำนวนมากราย (ประมาณ 40 ราย) ในตลาดซื้อและขายไฟฟ้าแบบค้าส่งแบบมีผู้ซื้อและผู้ขายหลายราย

- การกำกับดูแลกิจการ ทำโดยสำนักงานเลขาธิการพลังงานที่มีอำนาจหน้าที่เต็มในการกำหนดนโยบายและแผนกิจการไฟฟ้าทุกอย่าง

- ออกระเบียบป้องกันไม่ให้บริษัทผลิตไฟฟ้าไปถือหุ้นส่วนใหญ่ในบริษัทเกี่ยวกับระบบส่ง

- การแปรรูปส่วนผลิตไฟฟ้า ได้ทำในลักษณะขายทอดตลาด โดยมีส่วนแบ่งในอัตรารัฐต่อพนักงานต่อเอกชน ในอัตรา 39:10:51 ซึ่งต่อมาพบว่าร้อยละ 90 ของสัดส่วน 39% ที่รัฐถือไว้นั้นได้ถูกจำหน่ายออกไป ทำให้รัฐสูญเสียสภาพความเป็นเจ้าของโดยสิ้นเชิง

ผลที่สุดคือบริษัทโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ได้ตกไปเป็นของบริษัทต่างชาติจนหมด เหลือไว้เพียงบริษัทโรงไฟฟ้าขนาดเล็กที่ปล่อยไว้ให้กับนักลงทุนภายในประเทศบ้าง แต่จะไปมีประโยชน์อะไร เพราะบริษัทผลิตไฟฟ้าที่มีขนาดใหญ่กว่าย่อมสามารถผลิตไฟฟ้าในต้นทุนที่ต่ำกว่าบริษัทขนาดเล็กอยู่แล้ว อันจะทำให้กลายเป็นตัวเลือกลำดับต้นๆ ของตลาดซื้อขายไฟฟ้าอย่างแน่นอน

ผลจากการแปรรูป

ผลของการแปรรูปในช่วงแรก ทุกอย่างสวยงามเป็นไปตามที่รัฐบาลต้องการ ผลดีมีตามมา 3 อย่างคือ

(1) ค่าไฟฟ้าลดต่ำลง จากประมาณ 0.045 $ ต่อ kWh (หรือ 1 ยูนิต) ในปี 1992 เหลือเพียงครึ่งเดียวคือประมาณ 0.025 $ ในปี 1994 และคงที่ในระดับนี้ไปจนถึงช่วงก่อนวิกฤตสองปี ควบคู่ไปกับการลดจำนวนชั่วโมงที่ไฟดับอย่างไม่มีเหตุผล ให้ลดต่ำลงได้

(2) ประสิทธิภาพโดยรวมของระบบไฟฟ้าสูงขึ้น อันเนื่องมาจากมีการเก็บเงินค่าไฟฟ้าได้มากขึ้น (คนเบี้ยวจ่ายน้อยลง) การขโมยใช้ไฟฟ้าฟรีลดลงอย่างชัดเจน ประเทศอาร์เจนตินาเอง จากเดิมที่เคยขาดศักยภาพในการผลิตไฟฟ้า ในช่วงก่อนหน้านั้น ก็มีศักยภาพสูงขึ้น

(3) มีนักลงทุนสนใจเข้ามาลงทุนซื้อกิจการ ที่รัฐบาลประกาศขายออกไปเป็นจำนวนมากจน กิจการมีมูลค่าสูงขึ้นมาก โดยในปี 2000 ได้มีการประมาณว่ากิจการไฟฟ้าทั้งหมดในประเทศ ได้มีมูลค่าสูงขึ้นเป็น 7 พันล้านเหรียญสหรัฐเลยทีเดียว

ท่ามกลางเรื่องน่าชื่นใจข้างต้นนั้น พบว่าปริมาณสำรองของระบบไฟฟ้าของประเทศได้เพิ่มสูงขึ้นอย่างน่าตกใจ โดยมีระดับสำรองถึง 54% ในช่วงต้นปี 1999

นั่นหมายถึงจุดที่กิจการไฟฟ้าเริ่มอิ่มตัวและการขยายตัวของผู้ใช้ ต่ำกว่า การขยายตัวของผู้ผลิตไฟฟ้าเป็นอย่างมาก (Oversupply)

และโรงไฟฟ้าที่ได้รับผลกระทบไปเต็มๆ คือบรรดาโรงไฟฟ้าเก่าที่มีประสิทธิภาพต่ำทั้งหลาย จำเป็นต้องปลดระวางออกไปอย่างกล้ำกลืน

ในเวลานั้น ได้มีข้อทักท้วงให้รัฐบาล มีการจัดการควบคุมการขยายตัว ในการสร้างโรงไฟฟ้าจากนักวิชาการต่างๆ มากมาย พร้อมกันกับที่โรงไฟฟ้าส่วนเกินนั้น เริ่มหาทางออกเพื่อลดภาวะการขาดทุนของตัวเอง โดยการจำหน่ายไฟฟ้าไปสู่ประเทศ บราซิล ตั้งแต่เดือนพฤษภาคม 2000 เป็นต้นมา

เหตุการณ์ไฟไหม้ในสถานีแปลงไฟฟ้าย่อยของบริษัทจำหน่ายไฟฟ้า Edesur ในเดือนกุมภาพันธ์ ปี 1999 ซึ่งส่งผลให้ไฟฟ้าดับในบริเวณกว้างในกรุงบูเอโนสไอเรส เป็นเวลานานถึง 10 วัน (สถิติยาวนานที่สุดคือ 14 วันที่นิวซีแลนด์นะครับ) เศรษฐกิจพังยับเยิน มีการฟ้องร้องความเสียหายแก่บริษัทถึงกว่า 700 ล้านเหรียญ

และเป็นจุดเริ่มต้นของความไม่มั่นใจของผู้คนเกี่ยวกับประสิทธิภาพการจัดการแก้ปัญหาของภาครัฐ ที่ดันเคยไปออกระเบียบกฎเกณฑ์ที่ทำให้ไม่สามารถเข้าไปช่วยเหลือบริษัท Edesur ได้

และในปลายปี 2001 บทสรุปอย่างเป็นทางการก็เกิดขึ้นแก่อาร์เจนตินา ด้วยเหตุผล 3 ประการหลักคือ

หนึ่ง นโยบายการตรึงค่าเงินเปโซ ไว้กับเงินเหรียญสหรัฐ โดยมีเป้าหมายเพื่อลดค่าเงินเฟ้อที่ดำเนินมาประมาณ 10 ปี ได้ส่งผลในทางตรงข้าม เมื่อบราซิลที่ได้ประกาศลดค่าเงินรีล ลงตั้งแต่ปี 1999 ทำให้นักลงทุนทั้งหลาย ขนเงินออกจากอาร์เจนตินาข้ามพรมแดนไปลงทุนในบราซิลแทน

สอง หนี้สาธารณะของประเทศ ค้างจากสมัยรัฐบาลเมเนม ที่ยังคงตั้งหน้าตั้งตากู้ทั้งจากแหล่งเงินกู้ในและนอกประเทศสูงขึ้น จนรัฐบาลต่อมาของ นายเดอ ลารัว ควบคุมไม่อยู่ ส่งผลให้อัตราดอกเบี้ยของประเทศสูงขึ้นเรื่อยๆ จนหลายบริษัทต้องปิดกิจการลง รวมถึงบริษัทผลิตไฟฟ้าส่วนเกินหลายแห่งด้วย

และ สาม ผลโดยตรงจากการแปรรูปในช่วงทศวรรษที่ 90 และการลดค่าเงินของบราซิล ส่งผลให้พนักงานจำนวนมากตกงาน ขาดรายได้ และลดการบริโภคของตนเองลง ทำให้ความต้องการไฟฟ้าของประชาชนที่ต่ำอยู่แล้ว ก็ยิ่งต่ำลงไปเรื่อยๆ และเมื่อโรงไฟฟ้าผลิตไฟฟ้าจำหน่ายน้อยลง (เพราะไม่รู้จะผลิตไปขายใคร) เท่าใด ต้นทุนต่อหน่วยผลิตจะสูงขึ้นเรื่อยๆ (ในทางกลับกัน หากยิ่งผลิตเต็มกำลังมากขึ้น จะทำให้ต้นทุนการผลิตต่อหน่วยต่ำลง)

นั่นหมายถึงค่าไฟฟ้าที่จะต้องหวนกลับมาสูงขึ้นอีกรอบ และในคราวนี้ เป็นการสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว บรรดากิจการไฟฟ้า ที่มีปริมาณมากเกินความเป็นจริงมาตั้งนานแล้วนั้น ก็หาทางแก้ที่ง่ายที่สุด คือการลดคนงานของตนลงอีก

ผลคือทุกอย่างก็มีแต่ความเลวร้ายลงในที่สุด

สิ่งที่เกิดขึ้นกับประเทศอาร์เจนตินา ที่ได้นำมาเสนอนั้น เมื่อผู้อ่านพิจารณาให้ดีแล้วน่าจะพบว่า องค์ประกอบต่างๆ ทั้งสภาวะก่อน และขณะที่จะทำการแปรรูปไฟฟ้านั้น มีความแตกต่างจากสภาวะของไทยพอสมควร

โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือสภาวะเศรษฐกิจขณะก่อนจะแปรรูปนั้น ของทางอาร์เจนตินาซบเซามาก ในขณะที่ของเรานั้น รัฐบาลบอกเองว่าเศรษฐกิจของประเทศกำลังเติบโตด้วยดี (แต่ใครจะเชื่อหรือไม่ ก็สุดแท้แต่)

แต่สิ่งที่ตรงกันแน่นอนคือ ภาวะหนี้สาธารณะ และการมีแนวโน้มว่าจะขาดแคลนไฟฟ้าในอนาคต ซึ่งในท้ายที่สุดหนี้สาธารณะนี้ ได้วกกลับมาเล่นงานเสถียรภาพทางการเงินของอาร์เจนตินาอย่างรุนแรง ส่งผลให้จำนวนคนยากจนเพิ่มสูงกว่าประชากรครึ่งหนึ่งของประเทศเลยทีเดียว สุดปัญญาของมาราโดน่า ที่มาช่วยเบี่ยงเบนความสนใจไหว

สำหรับไทย ซึ่งมีความต้องการไฟฟ้าที่สูงกว่าอาร์เจนตินาเล็กน้อย ได้แต่ภาวนาว่า ทางรัฐบาลเอง คงได้ทำการศึกษาเรื่องนี้มาอย่างละเอียดเพียงพอแล้ว ก่อนที่จะตัดสินใจแปรรูปกิจการไฟฟ้า

และไม่ควรอย่างยิ่งที่จะไปดำเนินการแปรรูปโดยเลียนแบบในแนวทางที่โลกได้รับรู้ว่า มันล้มเหลวมาแล้วมาเสี่ยงใช้ในประเทศไทยเลย

ยังไม่อยากจะร้องเพลง Cry for me, Thailand หรอก

หน้า 30